Uzasadnienie
Uchwałą Nr 0102-123/15 z dnia 15 kwietnia 2015r., sprostowaną uchwałą Nr 0102-195/15 z dnia 9 czerwca 2015r., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej także Kolegium Izby, organ nadzoru) stwierdziło nieważność Uchwały Nr V/50/15 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 lutego 2015r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIII/534/09 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 25 czerwca 2009r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Morąg.
Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że:
Rada Miejska w Morągu podjęła Uchwałę Nr V/50/15 z dnia 27 lutego 2015r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIII/534/09 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 25 czerwca 2009r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Morąg.
Powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w dniu 24 marca 2015r., celem zbadania zgodności z prawem jej postanowień.
Uczestniczący w posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej: Kolegium Izby) w dniu 15 kwietnia 2015r. przedstawiciele Gminy Morąg, wyjaśniając zapisy uchwały stwierdzili, że podstawą przyjęcia zapisów był m.in. art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r., poz. 827), dalej ustawy zmieniającej, oraz art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Ponadto podnieśli, że inne są wydatki w przedszkolach, a inne - mniejsze w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, dodatkowo bazowano na wyjaśnieniach Ministerstwa Edukacji Narodowej dotyczących dotowania oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, zamieszczonych w Internecie pod adresem: https://men.gov.pl/zycie-szkoly/wychowanie-przedszkolne/dotacja-przedszkolna/okreslanie-podstawy-do-ustalenia-poziomu-dotacji-dla-przedszkoli-oraz-oddzialow-przedszkolnych-w-szkolach-podstawowych-zarowno-niepublicznych-jak-i-publicznych-prowadzonych-przez-inne-podmioty-niz-jed.html.
Kolegium RIO powołało się na art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012r. poz.1113 ze zm.) w związku z art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013r. poz. 594 ze zm.), określających kompetencje tego organu do orzekania o nieważności uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Stwierdziło, że zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Stosownie do art.14 ust.1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013r. poz. 827) do dnia 31 sierpnia 2015r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę.
Kolegium przytoczyło treść art. 6 ww. ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "Do dnia 31 sierpnia 2016r. przepisy art.3 pkt 22, art. 6 ust.2a, art.14 ust.1,4b,4c,5-5i i 8,art.14a ust.4a, art.14d ust.4 i 6, art.20 ust.2 pkt1, art.79a, art.80 ust.2, 2a,2e i 3d ustawy zmienianej w art.1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art.80ust.3e-3g i 4 ustawy zmienianej w art.1, art. 90 ust.1b, 1d -1f,1h-1k,1m-1o,2b,2c,2g i 3d ustawy zmienianej w art.1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art.90 ust.3e-3g i 4 ustawy zmienianej w art.1, art.7 ust.4pkt 3, art.12, art.13, art.14 ust.1 i 2 oraz art.15 stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych".
Wskazało, że w § 1 uchwały Rada Miejska w Morągu postanowiła, że "Dotacja udzielona oddziałowi przedszkolnemu w niepublicznej szkole podstawowej przysługuje na każdego ucznia tego oddziału przedszkolnego w wysokości 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę".
Zdaniem Kolegium Izby Rada Miejska w Morągu naruszyła art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały. Z regulacji zawartej w ww. przepisie wynika, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegółowiania zasad udzielania dotacji poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i rozliczania dotacji. Uchwała nie może natomiast modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji. Cytowany przepis nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji.
Podkreślono, że w utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (orzeczenie TK z 5 listopada 1986r., sygn. akt U5/86).
Z uwagi na zakres delegacji ustawowej zawartej w art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma upoważnienie do ustalenia w drodze uchwały - trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Nie jest zaś uprawniony do ustalenia samych podstaw obliczania dotacji. Podstawy te uwzględnia tylko przy określeniu - w drodze uchwały - trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
W ramach podstawy obliczenia dotacji punktem wyjścia dla samorządu terytorialnego jest regulacja ustawowa wyznaczająca stawkę minimalną odpowiednio dla: niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (ust.2a), niepublicznych przedszkoli (ust.2b), niepublicznych form wychowania przedszkolnego (ust.2d), niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny ani obowiązek nauki (ust.3). Ustawodawca w ten sposób zadecydował o podziale stawek na kategorie odpowiednio połączone z wyodrębnionymi typami placówek oświatowych.
Organ nadzoru odniósł się do wyjaśnień i stanowiska przedstawicieli Gminy zaprezentowanym na posiedzeniu. Ocenił, że w zakresie zastosowania przepisów art. 6 ustawy zmieniającej, stosownie do ww. przepisu ustawy nowelizującej - do dnia 31 sierpnia 2016r. przepisy m.in. art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Cała zawartość normatywna art. 6 będzie miała zastosowanie także do oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych. Oznacza to, że w odniesieniu do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych przepis ten należy odczytać w następujący sposób: oddziały przedszkolne w niepublicznych szkołach podstawowych otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości 75% wydatków bieżącym ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę (...).
Ustawodawca prawnie zrównał oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych z przedszkolami, a zatem na ucznia oddziału przedszkolnego dotacja powinna być kalkulowana tak jak na ucznia przedszkola. Wychowanie przedszkolne według ustawy o systemie oświaty jest realizowane alternatywnie w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego, oraz gdy chodzi o dzieci podlegające obowiązkowemu rocznemu przygotowaniu przedszkolnemu, w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych dopóki nie nastąpi ich planowane przekształcenie w przedszkola (stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, z dniem 1 września 2016r. oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne w szkole podstawowej stają się przedszkolem). Trudno się zgodzić, aby racjonalny ustawodawca - przewidując realizację dotowanego zadania publicznego w kilku alternatywnych formach - zmierzał do dotowania ich na różnym poziomie i według różnych zasad.
Z kolei treść wyjaśnienia Ministerstwa Edukacji Narodowej dotyczącego dotowania oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych uniemożliwia polemikę, gdyż wyjaśnienie to nie zostało poparte żadnymi argumentami, ale jest tylko wnioskiem - poglądem.
Kolegium Izby w zakresie istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, powołało się na poglądy doktryny - Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102, jak również wskazało na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 1997r. sygn. akt III SA 534/96, M.Podat. 1997/12/374, z 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97 i Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000r. sygn. akt K25/99 (OTK 2000/5/111).
Gmina Morąg, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na Uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie Nr 0102-123/15 z dnia 15 kwietnia 2015r., żądając jej uchylenia w całości oraz obciążenia organu kosztami postępowania w sprawie.
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty przez uznanie, że Rada Miejska w Morągu w uchwale nr V/50/15 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 lutego 2015r. ustaliła podstawę obliczenia dotacji niezgodnie z regulacją ustawową, wyznaczającą podstawę obliczenia dotacji i jej stawkę minimalną,
- 2) art. 6 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że odpowiednie stosowanie art.
- 14. ust. 1 w odniesieniu do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oznacza, że oddziały przedszkolne w niepublicznych szkołach podstawowych otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości 75% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę.
W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej do dnia 31 sierpnia 2016r. przepisy art. 3 pkt 22, art. 6 ust. 2a, art. 14 ust. 1, 4b, 4c, 5-5i i 8, art. 14a ust. 4a, art. 14d ust. 4 i 6, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 79a, art. 80 ust. 2, 2a, 2e i 3d ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 80 ust. 3e-3g i 4 ustawy zmienianej w art. 1, art. 90 ust. 1b, 1d-1f, 1h-1k, 1m-1o, 2b, 2c, 2g i 3d ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 90 ust. 3e-3g i 4 ustawy zmienianej w art. 1, art. 7 ust. 4 pkt 3, art. 12, art. 13, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art.15 stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.
Powołała się na art. 14 ust. 1 ww. ustawy i wskazała, że zgodnie z opinią Ministerstwa Edukacji Narodowej zamieszczoną na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji Narodowej w przypadku oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych podstawą do ustalenia dotacji powinny być ujęte w budżecie gminy właściwej do dotowania jej planowane wydatki bieżące ponoszone wyłącznie w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych – w przeliczeniu na jednego wychowanka.
Zdaniem skarżącej stanowisko to jest logiczne biorąc pod uwagę fakt, że art. 6 ustawy zmieniającej nakazuje odpowiednie stosowanie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz 14 ust. 1 ustawy zmieniającej do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.
Wobec powyższego uchwała nr V/50/15 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 lutego 2015r., zarówno w zakresie określenia procentowego ustalenia wysokości dotacji jak i w zakresie stwierdzenia, że dla podmiotów prowadzących oddziały przedszkolne w niepublicznych szkołach podstawowych podstawą do ustalenia wysokości dotacji są ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, są zgodne z prawem, w szczególności art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 6 i art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej.
Rada Miejska w Morągu nie zmodyfikowała ustawowej podstawy udzielenia dotacji, ale w swojej uchwale przywołała ustawową podstawę obliczenia dotacji, wynikającą z art. 6 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nadzoru podkreślił, że właściwym z punktu widzenia zasad wykładni prawa jak i zgodnie z intencją ustawodawcy, zastosowanie przepisu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty - do ustalenia normy prawnej regulującej wysokość dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego niepublicznej szkoły podstawowej - winno polegać na odpowiednim zastąpieniu pojęcia: "przedszkola (niepubliczne)" - użytego w hipotezie normy prawnej (o dotowaniu niepublicznych przedszkoli) - słowem: "oddziały przedszkolne w niepublicznych szkołach podstawowych".
Następnie celem obliczenia wysokości dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego niepublicznej szkoły podstawowej (innego niż uczeń niepełnosprawny) należy zastosować dyspozycję nomy art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w pełnym jej brzmieniu (stosowanie wprost). Choć z literalnego punktu widzenia norma z art. 90 ust. 2b dotyczy dotowania niepublicznych przedszkoli, jednak w powiązaniu z art. 6 ustawy zmieniającej - uzasadnionym jest jej stosowanie wprost dla obliczania wysokości dotacji na każdego ucznia oddziału przedszkolnego zorganizowanego w niepublicznej szkole podstawowej. Kolegium Izby stwierdziło, że ustawową podstawą dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego szkoły niepublicznej jest równowartość wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Morąg. W zakresie rozumienia zakresu odpowiedniego stosowania przepisów prawa wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 lutego 2008r. sygn. akt I CSK 357/07, jak też w uchwale z dnia 23 czerwca 2006r. (sygn. akt: III CZP 56/06), OSNC 2007, nr 3, poz. 43.
W ocenie Kolegium Izby odwołanie się w art. 6 ustawy zmieniającej, do "art. 90 ust. 2b" ustawy o systemie oświaty - powinno oznaczać pełne zastosowanie (wprost) dyspozycji normy określającej wysokość dotacji obliczanej na ucznia publicznego przedszkola - do sytuacji właściwej obliczaniu dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego w niepublicznej szkole podstawowej. Dokonana przez Radę Miejską w Morągu modyfikacja przepisu art. 90 ust. 2b jest nieuprawniona, ponieważ odsyła do pojęcia niemającego żadnego punktu odniesienia w systemie prawnym i w praktyce finansowej. Ponadto pojęcie "wydatków bieżących ponoszonych w oddziałach przedszkolnych w szkołach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia" rodzi sprzeczność z przepisami dotyczącymi gospodarki finansowej samorządowych podmiotów oświatowych z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.
Jak ocenił organ nadzoru ważnym dla badania poprawności § 1 Uchwały Rady Miejskiej w Morągu jest to, że zorganizowane w gminnych szkołach podstawowych oddziały przedszkolne nie prowadzą gospodarki finansowej właściwej podmiotom sektora finansów publicznych z art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), oddziały przedszkolne, nie prowadzą planowania finansowego, ani nie dokonują czynności właściwych pobieraniu dochodów i dokonywaniu wydatków. Czynności takie realizują jednostki budżetowe wymienione w art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Założona i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoła, placówka i przedszkole jest jednostką budżetową. Oddziały przedszkolne gminnej szkoły podstawowej nie są jednostkami budżetowymi, ani innymi podmiotami sektora finansów publicznych. Gospodarkę finansową prowadzi szkoła podstawowa jako całość w formie jednostki budżetowej.
Zapisany w § 1 Uchwały Rady Miejskiej w Morągu sposób obliczenia wysokości dotacji, skoro odwołuje się do "wydatków bieżących przewidzianych w oddziałach przedszkolnych" - nie jest możliwy do prawnego i praktycznego zastosowania, a ponadto rodzi sprzeczności z przepisami ustawy o finansach publicznych.
W pozostałym zakresie Kolegium Izby powtórzyło argumentację przedstawioną w zaskarżonej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawy podejmowania odpowiednich rozstrzygnięć nadzorczych odnośnie do uchwał organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze. zm.), oraz, w zakresie spraw finansowych, przepisy ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U z 2012r. poz. 1113 ze zm.). Między innymi, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia jednostek samorządu terytorialnego w sprawie zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu tych jednostek. Według art. 18 ust. 1 pkt 1, Kolegium RIO przysługują kompetencje do orzekania o nieważności uchwał i zarządzeń w sprawach wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy.
W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (...). Zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (...). Według art. 91 ust. 4 ustawy, podobnie - art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenia wydano z naruszeniem prawa. Natomiast w art. 91 ust. 5 określono, że w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Wobec ogólnie wyznaczonych wskazanymi przepisami ram prawnych i podstaw "stwierdzania nieważności w całości lub w części" uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, wykładnia poszczególnych pojęć użytych w treści tych przepisów dokonywana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy uwzględnianiu poglądów doktryny. Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu gminy przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w związku z art.91 ust.4 ustawy wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
To stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie (powołany przez organ wyrok NSA z dnia 11.02 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79, jak i szereg wyroków późniejszych, m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21.11.2013r.III SA/Kr 648/13 –LEX nr 139872).
Według ustalonego w orzecznictwie stanowiska, w ujęciu funkcjonalnym moc uchwały o charakterze prawa miejscowego zrównana jest z rozporządzeniem wykonawczym. Podobnie, jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zasadnie uznało, że Rada Miejska w Morągu naruszyła art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W stanie prawnym, obowiązującym w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały, nie było podstaw prawnych, by do uchwały Nr XXXIII/534/09 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 25 czerwca 2009r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Morąg, - wprowadzać postanowienie o treści zawartej w § 1 uchwały zmieniającej tj. by w § 3 uchwały zmienianej dodać ust.1¹ w brzmieniu:
"1¹ Dotacja udzielona oddziałowi przedszkolnemu w niepublicznej szkole podstawowej przysługuje na każdego ucznia tego oddziału przedszkolnego w wysokości 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę".
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że powołane przez skarżącą Gminę przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013r. poz. 827 ze zm.), nie dawały podstawy prawnej do podjęcia uchwały o powyższej treści. Powołaną ustawą wprowadzono obszerne zmiany do ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Można ogólnie powiedzieć, że istotą tych zmian było kompleksowe uregulowanie wykonywania obowiązku wychowania przedszkolnego - w zakresie rocznego przygotowania przedszkolnego dzieci pięcioletnich, oraz realizacji uprawnienia do korzystania z wychowania przedszkolnego przez dzieci 3 i 4 letnie. Zmianie uległa (z tym, że przepis wejdzie w życie z dniem 1.09.2016r.) treść art. 14 ust. 3 ustawy: z dotychczasowej "Dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego" na "Dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego".
Ponadto ustawą nowelizującą inaczej uregulowano zasady i podstawy udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego. W szczególności wprowadzono możliwość dotowania przedszkoli niepublicznych na zasadach analogicznych do dotowania przedszkoli publicznych, o ile zostaną spełnione określone w ustawie warunki takiego dotowania. Jak wynika z art. 18 ustawy nowelizującej poszczególne regulacje w nowym brzmieniu wchodzą w życie w różnych terminach. Art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej (obowiązujący od 1 września 2013r.), określa sposób ustalania (podstawę) dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom w okresie do 31 sierpnia 2015r., gdyż z dniem 1 września 2015r. wchodzą w życie nowe uregulowania, tj. art. 90 ust. 1b - 1o oraz ust. 2 b - 2e dotyczące zasad i podstaw takich dotacji.
Tak więc w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania uchwały Nr V/50/15 przez Radę Miejską w Morągu tj. 27 lutego 2015r. podstawę prawną ustalania wysokości dotacji przedszkolom niepublicznym stanowił przepis art. 14 ust.1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "do dnia 31 sierpnia 2015r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, (...)".
Od dnia 1 września 2015r. taką podstawę stanowią przepisy art.90 ust.1b -1o i ust.2 b -2e ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym przepisami art. 1 pkt 20 lit. b i c ustawy nowelizującej.
Sąd zapoznał się z uchwałą Nr XXXIII/534/09 Rady Miejskiej w Morągu, zmienianej uchwałą, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym.
Z § 3 ust.1 uchwały zmienianej wynika, że odpowiada ona regulacji zawartej w art. 14 ust.1 ustawy nowelizującej. Zatem ewentualna zmiana, gdy Gmina chciała wprost wyartykułować w uchwale podstawę udzielania dotacji przedszkolom, prowadzonym w formie oddziałów przedszkolnych w szkołach niepublicznych, mogła polegać jedynie na wskazaniu, że zasadę określoną w § 3 ust.1 stosuje się również do dotacji udzielanej szkole niepublicznej prowadzącej oddział przedszkolny.
W myśl art.90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji (o których mowa w art. 1a -1c i 2 - 3b), oraz tryb i zakres kontroli ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę rozliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium Izby, że z regulacji zawartej w ww. przepisie wynika, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegółowiania zasad udzielania dotacji poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i rozliczania dotacji. Uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji, a wskazanie podstawy (wynikającej z przepisu) może nastąpić tylko celem określenia właściwego trybu udzielania i rozliczania dotacji.
Możliwości modyfikacji podstaw udzielania przez Gminę dotacji na każdego ucznia oddziału przedszkolnego prowadzonego przez szkołę niepubliczną w okresie do 31 sierpnia 2016r., kiedy to wszystkie oddziały przedszkolne mają stać się przedszkolami (mogą być także wcześniej przekształcone) nie daje treść art. 6 ustawy nowelizującej. Analiza przepisów tej ustawy w związku z jej art.18 pkt 4 wskazuje, że podstawy i zasady udzielania dotacji dla przedszkoli niepublicznych i innych form wychowania przedszkolnego określały przepisy: do dnia 31 sierpnia 2015r. – art.14 ustawy nowelizującej; od 1 września 2015r. - art.90 ust.1b-1o oraz ust.2 b – 2d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.
Odpowiednie stosowanie wskazanych w art.6 ustawy nowelizującej przepisów określających podstawy i zasady udzielania dotacji dla przedszkoli niepublicznych "do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych" oznacza, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, bezpośrednie i proste odniesienie przepisów stanowiących o tym, jak ustala się podstawy dotacji przysługujących niepublicznym przedszkolom, do dotacji przyznawanych oddziałom przedszkolnym w niepublicznych szkołach podstawowych.
Jak to Sąd już wyżej wskazał, w dacie podejmowania Uchwały przez Radę Miasta Morąg te podstawy określał art.14 ust. 1 ustawy nowelizującej. W tym zakresie przepis ten wyłączał stosowanie art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2015r. Niemniej odwołanie się też do treści tego przepisu w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, dla wykazania istotnego naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie stanowi wadliwości, która miałaby wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oczywiście, art. 6 w związku z art. 14 ust.1 ustawy nowelizującej należy odczytywać w ten sposób, że "oddziały przedszkolne w niepublicznych szkołach podstawowych otrzymują z budżetu gminy dotację w wysokości 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, (...)", z zastrzeżeniem, że dotyczy to stanu prawnego na dzień podejmowania uchwały przez Radę Gminy Morąg, który miał obowiązywać do 31 sierpnia 2015r.
Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.