Uzasadnienie
W dniu 25 listopada 2004 r. Rada Miejska w Elblągu podjęła uchwałę nr XIX/437/2004 w sprawie zwolnień od podatku od środków transportowych. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) – dalej powoływana jako "u.p.o.l." w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 2 uchwały zwolniono od podatku od środków transportowych, w pkt 1. środki transportowe stanowiące własność miasta Elbląg, z wyjątkiem określonych w art. 8 pkt 2,4,6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; w pkt 2 środki transportowe będące w posiadaniu jednostek budżetowych podległych Radzie Miejskiej w Elblągu. Jednocześnie w § 5 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego i obowiązuje od 1 stycznia 2005 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w Elblągu wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 powołanej uchwały Rady Miejskiej, zarzucając naruszenie
- - art. 12 ust. 4 u.p.o.l. poprzez wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej i ustanowienie w uchwale zwolnień z podatku od środków transportowych, które mają charakter mieszany przedmiotowo-podmiotowy,
W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy wskazał, że zwolnienia określone w §2 zaskarżonej uchwały zostały skierowane do indywidualnie oznaczonych i możliwych do zidentyfikowania podmiotów. Zdaniem skarżącego wykraczają one poza zwolnienie przedmiotowe, o którym mowa w art. 12 ust. 4 u.p.o.l. Odwołując się z kolei do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Go 871/10, WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 1000/11), wskazał, że rada gminy nie może wprowadzać zwolnień podmiotowych ani mieszanych (przedmiotowo – podmiotowych), a właśnie taki charakter mają zwolnienia określone w §2 zaskarżonej uchwały, bowiem można z nich w sposób bezpośredni wywieść kto podlega zwolnieniu, a nie tylko jaki przedmiot objęty jest zwolnieniem.
W odpowiedzi na skargę Rada miejska w Elblągu wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego. Powołując treść art. 12 ust. 4 u.p.o.l. podkreślono, że w tym przepisie nie żadnych kryteriów ani ograniczeń dotyczących wprowadzania przez rady gmin zwolnień od podatku niektórych środków transportowych. Rada Gminy może zatem wprowadzać zwolnienia określonych przedmiotów opodatkowania takich jak np. pojazdy przystosowane do konkretnego przewozu. Jeżeli zwolnienie dotyczy tak określonego przedmiotu, to dalsze jego sprecyzowanie poprzez wskazanie określonych cech tego przedmiotu np. przez kogo jest wykorzystywany lub jakim celom służy, nie zmienia jego zasadniczego charakteru. Zdaniem Rady, jest to zwolnienie przedmiotowe. Każde zwolnienie przedmiotu odnosi się bowiem do konkretnych podatników, którzy z niego korzystają. To nie osoba podatnika decyduje jednak o zwolnieniu, ale przede wszystkim rodzaj przedmiotu opodatkowania.
Wskazano również, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a". – wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która – w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego – sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.
Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Elblągu w § 2 zwolniła od podatku od środków transportowych, w pkt 1 środki transportowe stanowiące własność miasta Elbląg, z wyjątkiem określonych w art. 8 pkt 2,4,6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; w pkt 2 środki transportowe będące w posiadaniu jednostek budżetowych podległych Radzie Miejskiej w Elblągu.
Oceniając zgodność zaskarżonej uchwały z prawem należy przede wszystkim wskazać na regulację zawartą w art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści tego przepisu wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym ustawą. Konkretyzację tego prawa – poza uregulowaniami szczególnymi – zawiera w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, 1591 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach.
Unormowanie w zakresie uchwał gminnych w przedmiocie podatku od środków transportowych zawiera art. 10 oraz art. 12 ust. 4 u.p.o.l. Pierwszy z wymienionych przepisów w ust. 1 przyznaje kompetencję radzie gminy do określenia przez nią, w drodze uchwały, wysokości stawek podatku od środków transportowych. Natomiast w art. 12 ust. 4 radzie gminy zostało przyznane uprawienie do wprowadzenia, w drodze uchwały, innych zwolnień przedmiotowych niż określone w ust. 1, z wyjątkiem zwolnień dotyczących pojazdów, o których mowa w art. 8 pkt 2, 4 i 6.
Jak z powyższego wynika ustawa o podatkach i opłatach lokalnych zezwala radzie gminy w przedmiocie podatku od środków transportowych jedynie na uchwalenie zwolnień o charakterze przedmiotowym.
Podejmując uchwały podatkowe rada gminy nie może pominąć nie tylko wyżej wskazanych przepisów ustawowych, ale także przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 84 Konstytucji zostało ustanowione, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie, co odnosi się także do danin publicznych, o których mowa w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Z kolei art. 217 Konstytucji określa, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.
Dokonując interpretacji art. 12 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stwierdzić należy, iż zdaniem Sądu zawarte w tym przepisie sformułowanie "inne zwolnienia przedmiotowe" może dotyczyć tylko i wyłącznie przedmiotu, a więc pojazdów, objętych podatkiem od środków transportowych, a wykorzystywanych do różnego rodzajów działalności. Przy czym przedmiot winien być tak określony, żeby nie było możliwe odniesienie przyznanej na podstawie tego przepisu zwolnienia tylko do określonej kategorii lub grupy podatników, z pominięciem innych wymienionych w ustawie podatkowej, których również mógłby dotyczyć przedmiot zwolnienia.
Natomiast w przedmiotowej sprawie zaskarżoną uchwałą wprowadzono zwolnienie podatkowe w podatku od środków transportowych, w zakresie środków transportowych stanowiących własność miasta Elbląg, z wyjątkiem określonych w art. 8 pkt 2,4,6 u.p.o.l. oraz środków transportowych będących w posiadaniu jednostek budżetowych podległych Radzie Miejskiej w Elblągu.
Wymienione postanowienia uchwały rady miasta w istocie kreują generalne zwolnienie od podatku przyznane konkretnemu adresatowi tej normy prawa miejscowego, tj. miastu Elbląg i jednostkom organizacyjnym podległym Radzie Miejskiej w Elblągu. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienia uchwały wykraczają poza zakres zwolnienia przedmiotowego, ustanawiając zwolnienie o charakterze podmiotowym.
Reasumując stwierdzić należy, że zwolnienie przewidziane w § 2 zaskarżonej uchwały nie stanowi zwolnienia przedmiotowego, o którym mowa w art. 12 ust. 4 u.p.o.l.. Tym samym zaskarżoną uchwałę uznać należy za wadliwą i to w sposób kwalifikowany, albowiem wykraczając poza granice uprawnień określonych w art. 12 ust. 4 u.p.o.l., rada gminy ustanowiła zwolnienia podatkowe w zakresie zastrzeżonym art. 217 Konstytucji RP dla ustawodawcy.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że postanowienia § 2, zaskarżonej uchwały są sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 4 u.p.o.l. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność tę powoduje każde istotne naruszenie prawa przez organ gminy. Z uwagi na wskazane powyżej istotne wady części zaskarżonej uchwały (§ 2), mające cechy rażącego naruszenia prawa, należało stwierdzić nieważność uchwały w tej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.