Uzasadnienie
D. W. (dalej jako: "strona", "skarżący", "zobowiązany") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z 2 października 2023 r. w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną.
Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynikał następujący stan sprawy:
Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] prowadzi wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych obejmujących należności pieniężne z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o numerach:
Pismem z 30 czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 57 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 2505), dalej: "u.p.e.a.", organ egzekucyjny zawiadomił zobowiązanego o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Następnie zawiadomieniami z 30 czerwca 2023 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku A. S.A. Zawiadomienia zostały doręczone stronie 6 lipca 2023 r.
W skardze na powyższą czynność zobowiązany wskazał na zbytnią uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego. Jednocześnie zgłosił zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, podnosząc przedawnienie, brak wymagalności obowiązku oraz egzekwowanie przez ZUS obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia. Uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego uzasadnił okolicznościami, które mają negatywny wpływ na działalność gospodarczą oraz jego bieżące funkcjonowanie. Stwierdził, że podjęcie postępowania egzekucyjnego jest przedwczesne, ponieważ wniosek w sprawie zmiany warunków spłaty zaległości jest w trakcie rozpatrywania. Zatem ZUS powinien z urzędu zawiesić postępowanie egzekucyjne do czasu, gdy postanowienie w sprawie skargi stanie się ostateczne.
Postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r., po kwalifikacji podania w części jako skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a., Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] oddalił skargę na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązany podniósł, że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego uniemożliwia rozwój i pozyskiwanie klientów oraz w pełni funkcjonowanie, a pozostająca mu do dyspozycji kwota 2.700 zł nie pozwala na regulowanie bieżących płatności. W jego ocenie, ZUS powinien z urzędu zawiesić postępowanie egzekucyjne i zwolnić z zajęcia rachunek bankowy do czasu, gdy postanowienie w sprawie skargi stanie się ostateczne.
Utrzymując w mocy powyższe postanowienie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie wskazał, że organ egzekucyjny dokonał prawidłowo czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Nie uznał też za zasadny zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jak wskazał, zarzut zbytniej uciążliwości środka egzekucyjnego uzasadniono okolicznościami dotyczącymi prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej i bieżącego funkcjonowania. Nie wskazano jednak innego środka egzekucyjnego, który byłby mniej dolegliwy, a jednocześnie gwarantowałby bezpośrednio realizację celu egzekucji, przy czym również organ egzekucyjny nie ustalił innego środka egzekucyjnego, który prowadziłby bezpośrednio do wykonania obowiązku.
Organ nadzoru wskazał, że w treści podania zawierającego skargę na czynność egzekucyjną zobowiązany zgłosił również zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego, podnosząc przedawnienie, brak wymagalności obowiązku, egzekwowanie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, które to kwestie podlegały ocenie wierzyciela w odrębnym postępowaniu w oparciu o art. 33 u.p.e.a. Jak wskazał organ, kwestie stanowiące podstawę zgłoszenia zarzutu nie podlegają ocenie w trybie skargi na czynność egzekucyjną w trybie art. 54 u.p.e.a. Z uwagi na zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia, nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na czynność egzekucyjną w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia. Wyjaśnił, że postanowieniem z 29 września 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z 8 sierpnia 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonego zarzutu z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do jego wniesienia.
Odnosząc się do argumentacji zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że bezprzedmiotowe było żądanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Podniósł, że stosownie do art. 54 § 7 u.p.e.a. wniesienie skargi na czynność egzekucyjną nie wstrzymuje realizacji środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano zaskarżonej czynności egzekucyjnej. W uzasadnionych przypadkach organ egzekucyjny może wstrzymać dalszą realizację tego środka egzekucyjnego do dnia, w którym postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną stanie się ostateczne. Wskazał też, że w niniejszej sprawie postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...], działając w oparciu o art. 56 § 3 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a., zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutu na prowadzone postępowania egzekucyjne.
W skardze na powyższe postanowienie strona, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.
W ocenie skarżącego, postępowanie egzekucyjne było przedwczesne. Jak bowiem wyjaśnił, do kwietnia 2023 r. miał zawarty układ ratalny z ZUS [...], przy czym wystąpił z wnioskiem o nowy układ ratalny. Umowa z 20 lipca 2022 r. wygasła wraz z terminem ostatniej wpłaty w kwocie 91.632,34 zł, czyli 2 maja 2023 r. Oczywistym jest, że jednorazowo takiej kwoty skarżący nie byłby w stanie spłacić, dlatego wystąpił z wnioskiem o jej rozłożenie na raty. ZUS odmówił jednak układu ratalnego ze względu na brak złożonych dokumentów ZUS DRA, choć skarżący wielokrotnie informował o pojawiających się błędach i niemożności wysłania takiego dokumentu za pośrednictwem ZUS PUE. ZUS ograniczał się jedynie do wysyłania ponagleń do złożenia ZUS DRA. Nie reagował na zgłaszane uwagi o awarii na ZUS PUE, która uniemożliwia wysyłanie dokumentów. W związku z otrzymanym zawiadomieniem skarżący wniósł o wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej układu ratalnego.
Aktualnie sprawa odmowy układu ratalnego toczy się przed Sądem Okręgowym w E. ZUS wszczął postępowanie egzekucyjne, nie zważając na argumenty skarżącego. W jego ocenie, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było bowiem wystarczające zawiadomienie strony o odmowie udzielenia ulgi w postaci rozłożenia na raty. Powołując w bardzo szerokim zakresie tezy z orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący podniósł, że odmowa rozłożenia na raty powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 15 lutego 2024 r. skarżący wniósł o skierowanie sprawy na posiedzenie jawne, wskazując na obawę dotyczącą ograniczenia jego roli w postępowaniu sądowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Zgodnie z przepisem art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W odniesieniu zatem do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazania wymaga, że przedmiot niniejszej sprawy mieści się w katalogu wymienionym w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., przy czym rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie tego przepisu jest niezależne od woli stron postępowania.
W ocenie Sądu, skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Kontroli sądowej poddano postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie, utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną.
Przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Jednym z takich środków egzekucyjnych jest w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych egzekucja z rachunków bankowych (art. 1a pkt 12 lit. a) tiret 4 u.p.e.a.).
W myśl przepisu art. 13 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), do egzekucji z rachunku bankowego wszczętej po wejściu w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
Zgodnie z art. 54 § 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r., zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;
- 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej.
Zgodnie z treścią art. 80 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz niezwłocznie:
- 1) po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;
- 2) nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu zawiadomił organ egzekucyjny o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty, w tym również o nieprowadzeniu rachunku bankowego zobowiązanego;
- 3) po powstaniu wierzytelności, jeżeli jej wysokość przekracza kwotę wolną od egzekucji, a zajęta kwota nie wystarcza na zaspokojenie egzekwowanych należności pieniężnych, zawiadomił o zbiegu egzekucji.
Stosownie do art. 80 § 2 u.p.e.a. zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1, i obejmuje również środki pieniężne:
- 1) których nie było na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia;
- 2) które zostały wpłacone na inny rachunek, otwarty po dokonaniu zajęcia.
Z kolei w myśl art. 80 § 3 u.p.e.a. jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia, o którym mowa w § 1, organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności z rachunku bankowego, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, i odpis zawiadomienia skierowanego do banku o zakazie wypłaty zajętej kwoty z rachunku bankowego bez zgody organu egzekucyjnego.
Należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że czynność zajęcia rachunków bankowych została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ egzekucyjny doręczył skutecznie zawiadomienia o zajęciu bankowi oraz zobowiązanemu. Zawiadomienia te sporządzono na obowiązującym wzorze, zawierają również elementy określone w art. 67 § 2 u.p.e.a. Z treści zawiadomień wynika, że organ egzekucyjny prawidłowo wpisał kwotę należności głównej, zgodną z obowiązkiem wskazanym w tytule wykonawczym, do której to kwoty zostały doliczone - zgodnie z art. 80 § 1 u.p.e.a. - koszty upomnienia i koszty egzekucyjne.
W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 80 u.p.e.a. Zajęcie rachunku bankowego jest środkiem dopuszczonym do egzekucji administracyjnej, jak już wyżej wskazano, na podstawie art. 1a pkt 12 lit. a) tiret 4 u.p.e.a., natomiast Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do stosowania egzekucji z rachunków bankowych (art. 19 § 4 u.p.e.a.).
Sąd nie podzielił ponadto zarzutów zobowiązanego w kwestii zastosowania względem niego zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Odwołując się do argumentacji przedstawionej w wyroku NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1069/14, wskazać należy, że zastosowany w niniejszej sprawie środek egzekucyjny stanowi jeden z mniej uciążliwych środków egzekucyjnych w świetle przepisów u.p.e.a. W przypadku prowadzenia takiej egzekucji zobowiązany zostaje ograniczony w prawie udzielania zleceń, rozliczeń pieniężnych i to jedynie do wysokości należności, która podlega egzekucji. Rachunek bankowy pozostaje więc otwarty, a zobowiązany może dysponować swobodnie nadwyżką ponad zajętą kwotą.
Ponadto z mocy art. 81 § 4 i 5 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wypłat z rachunku bankowego bez zgody organu egzekucyjnego na bieżące wynagrodzenia za pracę, które mogą być dokonane po złożeniu bankowi odpisu listy płac lub innego wiarygodnego dowodu, a także na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie społeczne należne od wypłat dokonywanych na bieżące wynagrodzenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawniczej (W. Cisowska-Sakrajda, Komentarz do art. 1(a) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex 2010) kolejność, w jakiej ustawa wylicza środki egzekucji, ma znaczenie w przypadku egzekucji należności pieniężnych, są one bowiem uszeregowane od najłagodniejszego do najbardziej dolegliwego.
Tym samym powinny być stosowane w takiej kolejności, zgodnie z zasadą stosowania najłagodniejszego środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku. W świetle zatem systematyki u.p.e.a. przyjąć należy, że egzekucja z rachunku bankowego (art. 1a pkt 12 lit. a) tiret 4 u.p.e.a.) jest środkiem mniej dolegliwym niż np. egzekucja z nieruchomości (art. 1a pkt 12 lit. a) tiret 14 u.p.e.a.) lub egzekucja z ruchomości (art. 1a pkt 12 lit. a) tiret 13 u.p.e.a.). Co istotne, zobowiązany nie zaoferował innego środka egzekucyjnego, który prowadziłby bezpośrednio do wykonania obowiązku, a który – w jego ocenie – byłby mniej dolegliwy. Nie sposób w takiej sytuacji stawiać skutecznego zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia argumentacji skargi dotyczącej przedwczesnego podjęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na złożony przez skarżącego wniosek o zawarcie nowego układu ratalnego.
Stosownie do art. 56 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej;
- 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego;
- 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego;
- 4) na żądanie wierzyciela;
- 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Z powyższego wynika, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje dopiero w sytuacji rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, natomiast przepisy prawa nie wiążą skutku w zakresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego z samym złożeniem wniosku o rozłożenie należności na raty. Złożenie wniosku o rozłożenie należności na raty nie stanowi o braku wymagalności należności (wyrok NSA z 27 października 2023 r., sygn. akt III FSK 4652/21). Dopiero po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o rozłożenie należności składkowych na raty i po podpisaniu stosownej umowy zachodzi przesłanka wyrażona w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., stanowiąca podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Skoro w niniejszej sprawie nie doszło do rozłożenia na raty spłaty należności składkowych, to nie mamy do czynienia z brakiem wymagalności obowiązku z powodu rozłożenia na raty spłaty należności. W granicach niniejszej sprawy nie mogła być przy tym oceniana podnoszona w skardze kwestia, czy zasadne było rozwiązanie poprzedniej umowy ratalnej, czy nie było ku temu podstaw, jak również co do zastosowanej formy prawnej negatywnego rozpatrzenia ponownego wniosku skarżącego o rozłożenie należności składkowych na raty.
Sąd zauważa, że spory o przyznanie układu ratalnego podlegają rozpoznaniu odrębnie w postępowaniu przed sądami powszechnymi i wykraczają poza granice przedmiotowej sprawy. Ze skargi wynika, że spór sądowy jest w tym przedmiocie prowadzony, jednak dopóki taki układ ratalny nie zostanie zawarty, to nawet okoliczność prowadzenia postępowania przed sądami powszechnymi nie ma wpływu na ocenę wymagalności należności składkowych objętych tytułami wykonawczymi. Wskazania przy tym wymaga, że uwzględniając fakt złożenia przez skarżącego zarzutu na prowadzone postępowania egzekucyjne organ egzekucyjny postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r., działając w oparciu o art. 56 § 3 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a., zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutu na prowadzone postępowania egzekucyjne.
Reasumując, zarzuty skargi nie były zasadne. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono prawidłowo, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.