Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 2 października 2023 r., Dyrektor Izby Administracji w Olsztynie (dalej jako Dyrektor, organ odwoławczy) uchylił w całości postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] (dalej jako ZUS) z 8 sierpnia 2023 r. odmawiające D. W. (dalej jako strona, skarżący) wszczęcia postępowania w sprawie zażalenia z 6.07.2023 r. na podjęcie postępowania egzekucyjnego i stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt sprawy wynika, że ZUS prowadzi wobec strony postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych numer: [...] obejmujących należności pieniężne z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, pismem z 30.06.2023 r, działając na podstawie art. 57 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), ZUS zawiadomił stronę o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Następnie zawiadomieniami z 30.06.2023 r, numer [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku A. S.A. Zawiadomienia zostały doręczone stronie 6.07.2023 r.
Pismem z 6.07.2023 r., zatytułowanym "Zażalenie na zajęcie egzekucyjne z wnioskiem o jego zawieszenie", strona zakwestionowała podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. W treści pisma przedstawiając okoliczności związane z prowadzonym przez ZUS postępowaniem w sprawie wniosku o zmianę warunków spłaty zaległości. Wskazując, że ZUS zobowiązał się rozpatrzyć wniosek do 31.07.2023 r., po czym 30.06.2023 r. zawiadomił o wznowieniu postępowania egzekucyjnego i dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Zdaniem strony wznowienie egzekucji było przedwczesne.
Postanowieniem z 8.08.2023 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.), w związku z art. 17 u.p.e.a. i art. 18 u.p.e.a., ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.
Oceniając powyższe rozstrzygnięcie Dyrektor wskazał, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. zażalenie może być wnoszone tylko wtedy, gdy wynika to z wyraźnie z przepisów u.p.e.a. lub k.p.a. Przepis art. 57 § 1 u.p.e.a. nie przewiduje wydania postanowienia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego, obligując organ jedynie do zawiadomienia o tym fakcie zobowiązanego. Przepis ten wyklucza także możliwość wniesienia środka zaskarżenia na podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, wydane na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a. nie podlega zaskarżeniu.
Z akt sprawy wynika, że po ustaniu przyczyny zawieszenia ZUS zawiadomieniem z 30.06.2023 r. podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne i dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego strony. Powyższej czynności egzekucyjnej dokonano, poprzez przesłanie do dłużnika zajętej wierzytelności zawiadomień o zajęciu. O powyższym fakcie poinformowano także stronę, doręczając zawiadomienia 6.07.2023 r.
Tym samym zdaniem Dyrektora złożone przez stronę zażalenie było niedopuszczalne. Mimo wszystko, ZUS winien był przekazać zażalenie strony organowi wyższej instancji, który to organ jest właściwy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, zgodnie z art. 134 k.p.a. Rozstrzygnięcie takie nie ma charakteru merytorycznego, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że zażalenie nie może zostać rozpoznane. W konsekwencji, należało uchylić postanowienie ZUS odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie złożonego zażalenia i stwierdzić niedopuszczalność tego zażalenia. Nie istnieją bowiem podstawy prawne do rozpatrzenia złożonego przez stronę środka zaskarżenia, a tym samym organ odwoławczy nie może dokonać merytorycznej oceny kwestii podniesionych w jego treści.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.
W ocenie skarżącego przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Dyrektora uchylające postanowienie ZUS w sprawie odmowy wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 24 ust. 5d ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 1998r. nr 137, poz. 887 ze zm.) zobowiązanie wynikające z powyższej decyzji uległo przedawnieniu w 2022 r. Stąd brak jest podstaw do prowadzenia egzekucji.
Tym samym skarżący zarzucił naruszenie:
- - prawa materialnego: art. 24 ust. 5b, art. 24 ust. 5d oraz art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych,
- - przepisów postępowania: art. 33 pkt 1, art. 34 § 5, art. 59 §1 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 107 k.p.a
Skarżący zarzucił także, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznej oceny argumentów strony podnosząc, że prawomocne postanowienie wierzyciela wyklucza rozważanie zasadności zgłoszonych twierdzeń na podstawie art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. Tym samym doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w żaden sposób nie wytłumaczył, dlaczego rozstrzygając sprawę zastosował przedmiotowy przepis.
Zdaniem skarżącego zaistniała także przesłanka niedopuszczalności egzekucji. Spowodowane to było błędem programu "PŁATNIK", który w okresie od lutego do lipca 2023 r. nie wyświetlał na ekranie komputera pouczenia, że deklaracje rozliczenia składek kierowane przez dłużników do ZUS czy składanie dokumentów ZUS DRA stanowią podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Doszło zatem do naruszenia m.in. 3a § 2, art. 15 § 1, art. 29 § 1, art. 59 § 1 pkt 7, art. 60 § 3, art. 64c § 3 u.p.e.a.
Powyższe okoliczności spowodowały, że wystawienie tytułu wykonawczego nastąpiło wbrew bezwzględnie obowiązującym przepisom prawa i prowadzenie postępowania egzekucyjnego było bezprawne i postępowanie to winno zostać umorzone w oparciu o art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszaniem prawa, zaś poniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektora z 2 października 2023 r., uchylające w całości postanowienie ZUS z 8 sierpnia 2023 r. odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie zażalenia na podjęcie postępowania egzekucyjnego i stwierdzające niedopuszczalność zażalenia.
Stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z 20.11.1997 r., SA/Łd 2572/95, LEX nr 32521). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale NSA (7) z 3.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3, poz. 104, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot".
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że podnoszone przez skarżącego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej co do zasady podlegałyby ocenie przez wierzyciela w odrębnym postępowaniu w sprawie zgłoszonych zarzutów z art. 33 u.p.e.a. Jak podał Dyrektor w odpowiedzi na skargę ZUS postanowieniem z 8.08.2023 r., odmówił jednak wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów, z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do ich wniesienia, a postanowieniem z 29.09.2023 r., Dyrektor utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zatem przedstawione przez skarżącego zarzuty wykraczają poza zakres orzekania przez Sąd w granicach niniejszej sprawy. Sąd nie mógł więc oceniać podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego: art. 24 ust. 5b, art. 24 ust. 5d oraz art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych.
Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienie wskazać należy, że na etapie wstępnym organ odwoławczy jest obowiązany najpierw ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne, a następnie czy zostało wniesione w terminie (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Zagadnienie dopuszczalności zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym należy rozpatrywać w kontekście wymagań mu stawianych przez przepisy ustawy egzekucyjnej ewentualnie przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381).
Przy ocenie możliwości wniesienia środka odwoławczego w postaci zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego należy wskazać na podstawy prawne samego zawieszenia postępowania egzekucyjnego jak i podjęcia takiego postępowania. Podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały określone między innymi w art. 35 § 3 u.p.e.a., czyli gdy wierzyciel nie wyraził stanowiska w sprawie zarzutów w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, a także w art. 56 § 1 u.p.e.a. W ustawie też postanowiono w art. 57 § 1 u.p.e.a., że organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. Z zestawienia art. 17 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 56 § 3 u.p.e.a. wynika, że podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Jeśli chodzi o możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, to z ustawy egzekucyjnej wyraźnie wynika, że zaskarżyć można tylko postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania (art. 56 § 4 u.p.e.a.), a nie postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.
W tym zakresie nie można stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zagadnienie zaskarżenia postanowienia wydanego w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostało jasno uregulowane w ustawie egzekucyjnej, także co do tego jakie postanowienia podlegają zaskarżeniu. Bez wątpienia na taką regulację miał wpływ charakter postępowania egzekucyjnego, gdzie egzekucji podlega określona przez wierzyciela kwota, w trakcie którego to postępowania zobowiązany może wnosić określone zarzuty, a ocena zasadności podjęcia zwieszonego postępowania ze względu na fakt rozpatrzenia tak zgłoszonego zarzutu jest możliwa, ale na etapie rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego wydane w sprawie zarzutu, a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego) (art. 142 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 34 § 5 u.p.e.a.).
Biorąc pod uwagę wnioski wynikające z powyższych przepisów procesowych i okoliczności faktyczne sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy uchylając postanowienie organu egzekucyjnego odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie zażalenia na podjęcie postępowania egzekucyjnego i stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, nie naruszył prawa. W tej sprawie wystąpiła przedmiotowa niedopuszczalność zażalenia polegająca na braku podstaw prawnych do zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny.
W ocenie Sądu niezasadny pozostaje zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przepisów ustawy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a i art. 107 k.p.a. oraz przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. art. 3a § 2, art. 15 § 1, art. 29 § 1, art. 33 pkt 1, art. 34 § 5, art. 59 § 1 pkt 1 i 7, art. 60 § 3, art. 64c § 3 u.p.e.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób obszerny wyjaśniono skarżącemu podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, wraz z przytoczeniem konkretnych przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, jak również opisano ustalony w sprawie stan faktyczny, który jest zgodny z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. Uzasadnienie postanowienia zawiera ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.