Uzasadnienie
J. J. (dalej również jako strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, organ odwoławczy) z "[...]", nr "[...]", którą uchylono w całości decyzję Prezydenta (dalej jako Prezydent, organ I instancji) w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z przedstawionych wraz ze skargą do kontroli Sądu akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent określił stronie prowadzącej Przedszkole A (dalej jako przedszkole) do zwrotu wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków: na spłatę pożyczek zaciągniętych przez pracowników przedszkola w Zakładowym, Funduszu Świadczeń Socjalnych (ZFSS), spłatę zobowiązań zaciągniętych przez pracowników przedszkola w Samorządowej Kasie Zapomogowo - Pożyczkowej Pracowników Oświaty (KZP), na ubezpieczenie grupowe PZU pracowników, wynagrodzenie Głównej Księgowej, wynagrodzenie Kierownika administracyjnego, nienależycie udokumentowane wynagrodzenia innych pracowników przedszkola, wypłatę ekwiwalentu za używanie własnych narzędzi i sprzętu wypłacone Kierownikowi administracyjnemu, Wicedyrektorowi i nauczycielom w 2014 r., usługi monitorowania obiektu i interwencji, nienależycie udokumentowane usługi telekomunikacyjne, odsetki, opłaty eksploatacyjne Stowarzyszenia A ponoszone przez przedszkole, zakup miesięcznika "Monitor prawny dyrektora-Miesięcznik Dyrektora", nieudokumentowany wydatek w wysokości 318,25 zł, ubezpieczenie mienia przedszkola, ekwiwalenty: na pranie odzieży roboczej, odpis na ZFSS, konserwacji urządzeń technicznych, badania, szkolenia BHP, obsługę biura realizowaną przez P. J., wynagrodzenie M. G. - jako nauczyciela, nienależycie udokumentowane płatności dokonane gotówka, kartą płatniczą, kartą kredytową poniesionych przez J. J..
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że podstawą wydania powyższej decyzji były ustalenia kontroli doraźnej przeprowadzonej w okresie od dnia 28 lutego do dnia 14 sierpnia 2019 r. przez pracowników urzędu miasta w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji za 2014 r. W opinii organu wskazane dokumenty pozwalały na wydanie decyzji w niniejszej sprawie. W związku z tym, że strona odmawiała przedstawienia większości dokumentów, które mogłyby potwierdzić, iż dotacja za 2014 r. została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, Prezydent stanął na stanowisku, iż to na stronie, która jest beneficjentem pomocy w postaci dotacji spoczywa ciężar dowodu wykazania prawidłowo wykorzystanej dotacji. Strona na poparcie swoich twierdzeń o prawidłowości wykorzystania środków odwołuje się do ustaleń audytu Izby Administracji Skarbowej w O. przeprowadzonego w zakresie gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi w formie dotacji z urzędu miasta na 2015 r., które nie mogły mieć wpływu na ocenę materiału dowodowego zebranego w toku niniejszego postępowania administracyjnego albowiem dotyczą innego czasookresu.
SKO w uzasadnieniu ww. decyzji w pierwszej kolejności odniosło się do zarzutu przedawnienia wskazując na treść art. 251, 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej jako u.f.p.), art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej jako O.p.) oceniło, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji za 2014 r., który dopiero mógłby nastąpić (o ile nie wystąpiłyby okoliczności przerywające lub zawieszające bieg terminu przedawnienia) z dniem 31 grudnia 2020 r.
Przechodząc do meritum sprawy SKO wskazało na zasady otrzymywania dotacji oświatowej w 2014 r. wynikające z treści art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1481) i art. 252 u.f.p.
Następnie organ odwoławczy ocenił, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie było niedostateczne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a w związku z tym należało uznać, ze ocena zebranego materiału dowodowego została dokonana z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako kpa).
SKO wskazało, że Prezydent swoją decyzję oparł na kontroli przeprowadzonej w okresie od 28 lutego do 14 sierpnia 2019 r., której ustalenia zostały zawarte w protokole kontroli z 16 sierpnia 2019r. Jednakże w aktach sprawy znajduje się tylko projekt niniejszego protokołu, bowiem nie został on podpisany przez osoby kontrolujące oraz beneficjenta dotacji. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, znajdujący się w aktach protokół nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 68 § 2 kpa, bowiem nie został podpisany przez osoby kontrolujące i sporządzające protokół ani nie wskazano (nie omówiono) przyczyny braku podpisu osób reprezentujących beneficjenta.
Wprawdzie Kolegium dostrzegło okoliczność braku odbioru protokołu w dniu 19 sierpnia 2019 r., a następnie braku zwrotu przez stronę ww. protokołu wysłanego pocztą (co w konsekwencji należało kwalifikować jako odmowę złożenia podpisu), nie zmienia to faktu, że nie sposób uznać za dokument urzędowy pismo, które nie zostało podpisane przez osoby do tego uprawnione lub tez upoważnione i które stanowi zasadniczy materiał dowodowy, na którym organ oparł zaskarżą decyzję.
Organ I instancji powołał się w protokole na wiele załączników (17), które nie zostały należycie opisane i które zdaniem SKO są zbyt ogólnikowe. Nie wiadomo w niektórych przypadkach, jakie ostatecznie dokumenty stanowią ww. załączniki niniejszego protokołu, bowiem nie zostały one ponumerowane i nie zostały załączone bezpośrednio po protokole. Ich weryfikacja wymaga przewertowania całości akt sprawy w celu jego odnalezienia.
Co więcej protokół określa kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 300.134,09 zł. Tymczasem zaskarżoną decyzją organ żąda zwrotu od odwołującego się kwoty 306.389,09 zł. Z decyzji nie wynika przy tym skąd taka różnica.
SKO dostrzegło również liczne nieścisłości między zasadniczym dowodem jakim jest protokół, a uzasadnieniem skarżonej decyzji, które organ odwoławczy szczegółowo wymienił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (na str. 10-11).
Wskazano również, że w interesie beneficjenta dotacji i jego obowiązkiem, wynikającym z art. 126 u.p.f. jest po pierwsze odpowiednie dokumentowanie poniesionych z dotacji wydatków, a następnie udostępnienie organowi dotującemu wszystkich dokumentów, niezbędnych do rozliczenia się z otrzymanej dotacji. Brak ww. współdziałania daje organowi podstawy do zakwestionowania poniesionych, jednakże nienależycie udokumentowanych i nie wykazanych podczas kontroli w sposób umożliwiający weryfikację prawidłowości poniesienia wydatków, jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Wnosząc sprzeciw od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postepowania według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1. art. 138 § 2 kpa, w zw. z art. 70 § 1 O.p. poprzez wydanie przez organ decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu kwot dotacji rzekomo nieprawidłowo wydatkowanej za rok 2014, wraz z odsetkami, pomimo ze okres przedawnienia upłynął z dniem 31 grudnia 2019 r. i zobowiązanie wygasło, w związku z czym organ był zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji,
- 2. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 70 § 1 O.p. poprzez wydanie przez organ decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu kwoty dotacji rzekomo nieprawidłowo wydatkowanej za rok 2014, wraz z odsetkami, pomimo ze okres przedawnienia upłynął z dniem 31 grudnia 2019 r. i zobowiązanie wygasło, w związku z czym organ był zobligowany do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego,
- 3. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 70 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 O.p. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 252 ust. 1 i 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie (ewentualnie bledną wykładnię) w zakresie pojęcia "rozpoczęcie biegu przedawnienia" i przyjęcie przez organ, że bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji nie może rozpocząć się przed rozliczeniem dotacji (co następuje w roku następnym po roku udzielenia dotacji), podczas gdy bieg przedawnienia dotacji rozpoczyna się od zakończenia roku, w którym dotacja została udzielona i winna zostać wykorzystana, a nie od zakończenia roku następnego, i w konsekwencji błędne obliczenie przez organ daty upływu okresu przedawnienia (przyjęcie, że roszczenie o zwrot dotacji za rok 2014 przedawnia się z końcem roku 2020, podczas gdy upływ terminu przedawnienia tego zobowiązania to koniec roku 2019), co skutkowało uchyleniem decyzji i przekazaniem jej do ponownego rozpoznania, a już po upływie okresu przedawnienia i po wygaśnięciu zobowiązania, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, mających wpływ na jej treść, a wyrażający się w mylnym przyjęciu, że obowiązek zwrotu dotacji oświatowej za rok 2014 przedawnia się z końcem roku 2020, podczas gdy termin ten przedawnienia się z końcem roku 2019.
W uzasadnieniu skargi wskazano dodatkowo, że w przedmiotowej sprawie SKO zignorowało zarzut pełnomocnika dotyczący przedawnienia i przeszło do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tymczasem to najdalej idący zarzut, dotyczący przedawnienia, jest najbardziej istotny, gdyż przesądza o nieważności decyzji SKO, ze względu na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - "sprzeciw od decyzji". Po myśli art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Sąd, na skutek wniesionego sprzeciwu, kontrolował decyzję kasatoryjną, która zapadła po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym podkreślenia wymaga, że decyzja kasatoryjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa.
Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wskazać należy, że kontrola prawidłowości decyzji zaskarżonej sprzeciwem, oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Sąd oddalając niniejszy sprzeciw dał wyraz stanowisku, że kontrolowana kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji, nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.
Sąd stwierdza, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji zaistniały wady, które czyniły niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 kpa. Sąd w pełni podziela argumentację SKO przedstawioną w tym kontekście w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.
Zasadnie wskazano, że konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji i uzupełnienie materiału dowodowego, gdyż organ I instancji oparł swoją decyzję na protokole z kontroli, który nie spełnił wymogów formalnych określonych w art. 68 § 2 kpa, bowiem nie został podpisany przez osoby kontrolujące i sporządzające protokół ani nie wskazano (nie omówiono) przyczyny braku podpisu osób reprezentujących beneficjenta.
Dodatkowo SKO wskazało na liczne nieścisłości między zasadniczym dowodem jakim jest protokół, a uzasadnieniem skarżonej decyzji, które również wymagają ponownego przeanalizowania i wyjaśnienia.
Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 kpa. Skala stwierdzonych uchybień niewątpliwie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej, próba ich usunięcia wprost uderzałaby w zasadę dwuinstancyjności.
W świetle powyższego, SKO prawidłowo uchyliło decyzję wydaną przez Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowi to, w ocenie Sądu, o prawidłowym zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 kpa.
Podkreślić przy tym należy wobec podnoszonych w sprzeciwie zarzutów odnoszących się do kwestii przedawnienia, że podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 kpa, gdyż tylko w tym zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). Jak już wskazywano powyższej Sąd w oparciu o art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.
Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdzając, że nie doszło w niniejszym przypadku do naruszenia art. 138 § 2 kpa, oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.