Uzasadnienie
Spółka A. (dalej: "Wnioskodawca", "strona" lub "skarżąca") złożyła w dniu 31 maja 2019 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Zakup usług szkoleniowych w celu podniesienia konkurencyjności w firmie "[...]"" (dalej: "Wniosek") w konkursie nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W. na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Inteligentna Gospodarka "[...]" Działanie 1.3 Przedsiębiorczość, Poddziałanie 1.3.5 Usługi dla MŚP, organizowanym przez Zarząd Województwa (dalej: "IZ", "Instytucja zarządzająca" lub "organ"). Wniosek dotyczył dofinansowania w kwocie 260.787,80 zł.
Z Wniosku wynika, że celem projektu było zwiększenie poziomu konkurencyjności poprzez podnoszenie kwalifikacji firmy, co miało zostać osiągnięte dzięki zakupowi dla 3 osób cyklu 26 szkoleń trwających po 3 dni, w celu nabycia wiedzy w zakresie efektywnego zarządzania firmą i organizacją własnej pracy. W Biznesplanie (str.8-27) opisane zostały poszczególne rodzaje szkoleń, ze wskazaniem m. in. celu każdego szkolenia oraz zakładanego zakresu umiejętności nabytych przez uczestników.
Wniosek został pozytywnie zweryfikowany w zakresie wymogów formalnych oraz uzyskał pozytywną ocenę kryteriów formalnych. Na obecnym etapie sporna jest ocena kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 1: "możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt".
Formułując ocenę tego kryterium w piśmie z dnia 5 listopada 2019 r. informującym o negatywnej ocenie organ stwierdził, że projekt nie wpłynie na rozwój firmy oraz wzmocnienie pozycji konkurencyjnej firmy. Wnioskodawca świadczy usługi doradcze i szkoleniowe w zakresie: sprzedaż, optymalizacja funkcjonowania firmy, doradztwo finansowe, doradztwo biznesowe, organizacja i zarządzanie firmą, marketing, kompetencje kierownicze. Wnioskodawca zaplanował przeszkolenie pracowników w tematyce, z której na co dzień świadczy profesjonalne usługi doradcze i szkoleniowe. Dlatego należy zakładać, że osoby te są specjalistami w swojej branży z odpowiednimi kompetencjami i dużym doświadczeniem, dlatego udział w zaplanowanych szkoleniach nie wzmocni pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstwa, a wydatkowanie środków publicznych w tym zakresie jest nieracjonalne. Wysokość cen szkoleniowych zdecydowanie przewyższa średnie ceny rynkowe.
W proteście strona wskazała m. in., że zasadność planowanych szkoleń wynika z zamiaru zatrudnienia nowych pracowników oraz potrzeby poszerzenia i uzupełnienia wiedzy i umiejętności obecnych pracowników. Dzięki temu zwiększy się konkurencyjność firmy na rynku, a także do wzrośnie liczba klientów i wartość rynkowa przedsiębiorstwa. Cena szkoleń została ustalona w oparciu o badanie rynku, na potwierdzenie czego do Wniosku załączono 6 ofert wyceny kosztów szkoleń.
Strona odniosła się kolejno do poszczególnych elementów negatywnej oceny spornego kryterium. W podnoszonej przez IZ kwestii niezasadności przeprowadzenia szkoleń wskazała, że we wniosku założono wzrost zatrudnienia o 0,50 etatu poprzez zatrudnienie dwóch osób, każda na 0,25 etatu. Dlatego wskazano zakup usługi 26 szkoleń dla 3 pracowników. Nowi, potencjalni pracownicy nie będą posiadali odpowiedniej wiedzy ani kompetencji do świadczenia usług szkoleniowych oraz do efektywnego zarządzania sprzedażą czy obsługą klienta, tj. zagadnień objętych zakresem tematycznym szkoleń przewidzianych do realizacji w ramach projektu. Dlatego konieczne jest ich przeszkolenie, co uzasadnia poniesienie wykazanych we wniosku kosztów.
Strona potwierdziła, że świadczone przez nią usługi szkoleniowe i doradcze pokrywają się tematycznie z zakresem szkoleń przewidzianych do realizacji w ramach projektu, jednak obecnie realizowane są przez zewnętrznych trenerów, zatrudnionych na jednorazowe umowy, pod konkretne szkolenie. Zapewnia to z jednej strony wysokiej klasy specjalistów, ale z drugiej strony uniemożliwia przeprowadzenie szkolenia przez specjalistę w danym terminie i generuje wysokie koszty. Dlatego też strona zdecydowała się wzmocnić swoją kadrę przez stworzenie profesjonalnego zespołu, wykonującego kompleksowe usługi dla klienta, w terminie odpowiadającemu zleceniodawcy. Pozwoli to na zdobywanie nowych klientów oraz przyczyni się do zwiększenia sprzedaży i zysków. Planowany wzrost zatrudnienia o 0,50 etatu (tj. zatrudnienie dwóch osób, każda na 0,25 etatu) pozwoli na budowanie potencjału kadrowego firmy.
Polemizując ze stanowiskiem IZ co do braku potrzeby szkolenia osób obecnie zatrudnionych, posiadających już odpowiednie kompetencje i wiedzę, strona zauważyła, że wiedza i umiejętności każdego specjalisty wymagają ciągłego doskonalenia. Świadczenie usług związanych z prowadzeniem szkoleń oraz doradztwem wymaga ciągłego pogłębiania wiedzy, śledzenia nowych technik i rozwiązań, a także wiąże się z koniecznością poznawania nowych, innowacyjnych rozwiązań, tak aby móc wychodzić naprzeciw zapotrzebowaniu rynku. Istotne jest też dostosowywanie własnej oferty do oczekiwań i potrzeb klientów, którzy zwracają uwagę na jakość i wyjątkowość oferowanych usług.
Strona wskazała na § 3 Regulaminu konkursu, mówiący, że w ramach konkursu wspierane będą między innymi projekty dotyczące,,Usług związanych z internacjonalizacją firmy, tj. usługi doradcze, informacyjne, organizacja udziału przedsiębiorstwa w międzynarodowych targach, wyjazdach biznesowych, misjach gospodarczych". Podkreśliła, że projekt dotyczy nabycia usług szkoleniowych, które przyczynią się do wzmocnienia pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstwa oraz jest odpowiedzią na faktyczne potrzeby spółki. We wniosku zostały opisane potrzeby strony i konkretne problemy związane z rozwojem firmy oraz wskazano zakup usług niezbędnych do wzmocnienia pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstwa i jego rozwoju poprzez zakup usług szkoleniowych zwiększających zdolność MŚP do budowania oraz wzrostu przewagi konkurencyjnej na rynku. Zatrudnienie nowych pracowników oraz umożliwienie im doskonalenia zawodowego jest celowe, gdyż Wnioskodawca planuje zwiększyć liczbę zatrudnionych pracowników, tak aby zoptymalizować koszty zlecania prowadzenia pojedynczych szkoleń i wzmocnić pozycję spółki, poprzez posiadanie wykwalifikowanej kadry.
Powołując się na wytyczne zawarte w podrozdziale 1.3.5. Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowej 1 (dalej: "SzOOP"), w którym wskazano, że wsparcie finansowe zostanie udzielone w oparciu o podejście popytowe, strona podniosła, że zdecydowała się na zwiększenie konkurencyjności spółki poprzez doskonalenie obecnej i przyszłej kadry. Stały rozwój oraz śledzenie zmian zachodzących na rynku jest niezbędne w celu zapewnienia innowacyjności i wzmocnienia pozycji na rynku.
W kwestii wysokości cen związanych z przeprowadzeniem szkoleń strona uważa, że ani ceny, ani wartość łączna nie zostały przeszacowane. Ceny poszczególnych szkoleń zostały ustalone w trakcie rozpoznania rynku i obejmują kompleksową ofertę przeprowadzenia zamkniętego szkolenia, dedykowanego potrzebom strony w zakresie opisanym w projekcie. Analiza rynkowa wskazuje, że opisana w harmonogramie cena jest ceną optymalną za tej klasy usługę. Na potwierdzenie załączono 6 ofert wyceny kosztów szkoleń dedykowanych, zebranych w trakcie przeprowadzonego rozpoznania rynku przygotowanych przez potencjalnych wykonawców o ugruntowanej pozycji z terenu całego kraju, co potwierdza rynkowość cen.
Wobec tego strona spełnia kryterium merytoryczne ogólne (obligatoryjne) "Wykonalność techniczna", w ramach którego weryfikowana była wykonalność prawna i techniczna projektu, potrzeba jego realizacji i cele, optymalny wariant i sposób jego wyboru, sposób realizacji i stan po jego realizacji. Każdy z wyżej wymienionych wyżej aspektów wpływa na realizacje kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt".
Dodatkowo strona zauważyła, że w tym samym konkursie IZ przyznała dofinansowane do podobnego projektu o wskazanym numerze, w którym wnioskodawca także świadczy usługi szkoleniowe, obejmujące zakres tematyczny szkoleń przewidzianych do realizacji w ramach projektu podlegającego ocenie w niniejszym postępowaniu. Dlatego organ powinien zastosować zasadę równego traktowania wnioskodawców i dokonać oceny niesubiektywnej, znajdującej oparcie w przedłożonej do wniosku dokumentacji konkursowej oraz wyjaśnieniach składanych na etapie oceny formalnej i merytorycznej.
Według strony ocena KOP jest subiektywna i nie znajduje uzasadnienia w przedłożonej do wniosku dokumentacji konkursowej oraz wyjaśnieniach wnioskodawcy na etapie oceny formalnej i merytorycznej. Przedstawiona dokumentacja pozwala na jednoznaczne określenie, że zostały spełnione wszystkie wymagane kryteria.
Protest w zakresie kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 1 nie został uwzględniony, o czym strona została powiadomiona pismem IZ z dnia "[...]". Organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko i powtórzył dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów dotyczących spornego kryterium IZ stwierdziła, że poniesienie kosztów na przeszkolenie przez firmy zewnętrzne pracowników zatrudnionych na 0,25 etatu w proponowanej wysokości byłoby nieracjonalne i nieefektywne ekonomicznie. Strona świadczy i zamierza świadczyć tego typu usługi i zatrudnia pracownika posiadającego kwalifikacje, chociaż, jak twierdzi, zdezaktualizowane. Z wniosku wynika, że strona zamierza zmienić model współpracy z trenerami i przejść z zatrudnienia na podstawie umów cywilnoprawnych na umowy o pracę, zatrudniając dodatkowo 2 osoby na 0,25 etatu. Według organu racjonalne byłoby przeszkolenie obecnego pracownika, prowadzące do aktualizacji jego wiedzy i kompetencji, a następnie przeszkolenie przez niego nowo zatrudnionych osób, bowiem prowadzenie szkoleń z tej tematyki należy do jego obowiązków, zatem posiada stosowną wiedzę i umiejętności, które w wyniku projektu zostaną zaktualizowane.
Pozwoliłoby to na znaczne obniżenie kosztów przeszkolenia nowych pracowników. Z powyższej analizy, zdaniem organu, wynika, że wysokość kosztów kwalifikowalnych została przeszacowana i nie jest odpowiednia do założeń przyjętych w projekcie. Poziom kosztów nie odpowiada wielkości, skali i zakresowi planowanych usług. Podnoszenie kwalifikacji pracowników wprawdzie wzmacnia pozycję konkurencyjną przedsiębiorstwa, jednak brak jest zasadności realizacji projektu przy założeniach zawartych w dokumentacji aplikacyjnej.
W kwestii zarzutu nierównego traktowania i subiektywności opinii we wskazanym w proteście konkursie IZ stwierdziła, że dokonanie odmiennej oceny różnych wniosków konkursowych według tych samych ustalonych kryteriów oceny i regulacji konkursowych nie jest naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy.
W skardze wniesiono o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zażądano także zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Zarzucono istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: "ustawa wdrożeniowa") w zw. z § 10 ust. 4 Załącznika nr 12 do Regulaminu konkursu (Regulamin Komisji Oceny Projektów) poprzez jego niezastosowanie w części dotyczącej rzetelnego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz istotne braki w uzasadnieniu uniemożliwiające weryfikację prawidłowości oceny projektu, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zarzucono ponadto naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z Załącznikiem Nr 11 (Karta z definicjami kryteriów wyboru projektów wraz z warunkami formalnymi w ramach Poddziałania 1.3.5 Usługi dla MSP Regionalnego RPO 2014-2020 poprzez błędną wykładnię definicji kryterium i uchybienie postanowieniom dokumentacji, co doprowadziło do dowolnej oceny projektu i miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wskazano, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż decyzja IZ nie została rzetelnie uzasadniona i nie można z niej wywodzić niespełnienia kryterium przez skarżącą. Argumentacja nie odnosi się do warunków zawartych w definicji kryterium ani do przedłożonej dokumentacji, a jedynie w sposób lakoniczny przywołuje opinie ekspertów. Decyzja jest dowolna i nie pozostaje w związku z dokumentacją konkursową. Ocena organu jest niesłuszna, subiektywna i nierzetelna, ponieważ w projekcie, biznesplanie, pozostałej dokumentacji oraz wyjaśnieniach, zgłoszonych w proteście wykazane zostały aspekty zasadności projektu oraz zakładanych kosztów. Instytucja nie odniosła się w żaden sposób do przedłożonej przez skarżącą dokumentacji, a ponadto IZ nie umotywowała rzetelnie decyzji. W jej uzasadnieniu brak wszechstronnego wyjaśnienia przyjęcia, że nie zostało spełnione kryterium stanowiące o możliwości uzyskania dofinansowania.
Oceniając ponownie projekt, Instytucja powinna szczegółowo odnieść się do poddawanego weryfikacji kryterium i w sposób czytelny przedstawić analizę zarzutów skarżącej, zwłaszcza że Regulamin konkursu nie przewiduje różnicowania oceny.
Według skarżącej IZ, wskazując, że "poniesienie kosztów na przeszkolenie pracowników zatrudnionych na 0,25 etatu przez firmy zewnętrzne w proponowanej wysokości jest nieracjonalne i nieefektywne ekonomicznie" oraz że "koszty są przeszacowane", nie wyjaśniła, dlaczego w jej ocenie projekt nie wpisuje się w ramy racjonalności i efektywności ekonomicznej. Zaś zdaniem skarżącej koszty projektu zostały ustalone na podstawie badania rynku, dopiero po przeprowadzeniu badań dokonano bilansu kosztów. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, dlaczego koszty zostały przeszacowane, wskazano jedynie, że "poziom kosztów nie odpowiada wielkości, skali i zakresowi planowanych usług". Użyte przez organ twierdzenia są subiektywne i sformułowane bardzo ogólnie, przez co nie sposób wywodzić z nich wskazanych nieprawidłowości wobec projektu. IZ nie dokonała precyzyjnej, wszechstronnej ani odpowiednio umotywowanej analizy.
Uzasadnienie sprowadza się do lakonicznego powołania się na opinie ekspertów, przez co ciężko wywodzić, że koszty zostały przeszacowane, a projekt jest nieracjonalny. Rzekoma analiza nie została przedstawiona skarżącej do wglądu.
Skarżąca wskazała na treść § 10 ust. 4 Załącznika nr 12 do Regulaminu konkursu (Regulamin Komisji Oceny Projektów), który stanowi, że "eksperci w ramach oceny kryteriów merytorycznych sporządzają uzasadnienie oceny spełnienia kryterium oraz odnoszą się do dokumentacji stanowiącej jej podstawę". Zarzuciła organowi brak w uzasadnieniu Informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu odniesienia do dokumentacji stanowiącej podstawę negatywnej oceny. Stwierdzając, że koszty są przeszacowane, organ nie wyjaśnił, dlaczego tak twierdzi.
W zakresie naruszenia art. 37 ust.2 ustawy wdrożeniowej w zw. z Załącznikiem Nr 11 do Regulaminu konkursu wskazano na definicję każdego z warunków wyboru projektu: "weryfikowana będzie możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie analizy wniosku i studium wykonalności/biznesplanu. W ramach tego kryterium analizowane będą aspekty finansowo-ekonomiczne projektu, jego dochodowość, etapy, kwalifikowalność VAT, harmonogram rzeczowo-finansowy, rodzaje i wysokość planowanych kosztów, analiza ekonomiczna." Podkreślono, że do wniosku załączony został biznesplan, dokumenty niezbędne do finansowej oceny wnioskodawcy, bilans finansowy, a także oferty przedstawiające ceny szkoleń uzyskane na podstawie badania rynku, uzasadniające wysokość kosztów związanych ze szkoleniami objętymi projektem.
W odniesieniu do stwierdzenia przez IZ, że wysokość kosztów kwalifikowalnych została przeszacowana i nie są one odpowiednie do założeń projektu, zaś podnoszenie kwalifikacji pracowników wzmacnia pozycję konkurencyjną przedsiębiorstwa, lecz brak jest zasadności realizacji projektu przy założeniach wydanych w dokumentacji aplikacyjnej - skarżąca wskazała, że przedmiotem projektu jest zakup cyklu szkoleń, które przyczynią się do efektywnego zarządzania przedsiębiorstwem, organizacji własnej pracy oraz umożliwią wdrożenie nowoczesnych metod zarządzania. Skarżąca w ramach projektu wskazała na potrzebę zakupu 26 szkoleń. Każde ze szkoleń ma trwać po 3 dni i w każdym szkoleniu uczestniczyć mają 3 osoby zatrudnione przez skarżącą.
W ocenie skarżącej nie zostały przeszacowane ceny poszczególnych szkoleń i ich wartość łączna. Ceny poszczególnych szkoleń zostały ustalone w trakcie przeprowadzonego rozpoznania rynku i obejmują kompleksową ofertę przeprowadzenia zamkniętego szkolenia, dedykowanego specjalnie pod potrzeby skarżącej w zakresie opisanym w projekcie. Analiza rynkowa wykonana przez skarżącą wskazuje, że opisana w harmonogramie cena jest ceną optymalną za tej klasy usługę. Na potwierdzenie skarżąca przedłożyła wraz z Wnioskiem 6 ofert wyceny kosztów szkoleń dedykowanych, zebranych w trakcie przeprowadzonego rozpoznania rynku przygotowanych przez potencjalnych wykonawców, którzy posiadają ugruntowaną pozycję na rynku usług szkoleniowych oraz są zlokalizowane na terenie całego kraju, co potwierdza ceny rynkowe za tego typu usługi. Zatem przyjęty zakres cen jest optymalny za tej klasy usługę.
Skarżąca podkreśliła, że sporne kryterium zakłada badanie aspektów finansowo-ekonomicznych projektu, jego dochodowości, etapów, kwalifikowalności VAT, harmonogramu rzeczowo-finansowego, rodzajów i wysokości planowanych kosztów, a także analizę ekonomiczną. Jednak IZ nie odniosła się do ww., chociaż były one warunkiem uzyskania dofinansowania. Natomiast skarżąca wykazała, że potrzeba realizacji projektu wynika z dążenia do trwałej poprawy i umocnienia pozycji konkurencyjnej na wymagającym rynku usług szkoleniowych i usług wykwalifikowanych specjalistów (managerów do wynajęcia) Założone działania są odpowiedzią na potrzeby klientów, a ich realizacja pozwoli skarżącej poprawić pozycję na rynku usług szkoleniowych i usług wykwalifikowanych specjalistów, co przyczyni się do wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstwa oraz do zagwarantowania klientom kompleksowej obsługi.
Okoliczność świadczenia przez skarżącą szkoleń obejmujących zakresem tematycznym szkolenia przewidziane w projekcie, zdaniem skarżącej, nie powinna negatywnie wpływać na ocenę spełnienia spornego kryterium. Świadczenie usług szkoleniowych i doradczych wymaga ciągłego pogłębiania wiedzy, śledzenia nowych technik i rozwiązań. Tematyka szkoleń przewidzianych w projekcie jest rzeczywiście zbieżna z zakresem szkoleń już prowadzonych, jednakże jest unowocześniona i dotyczy nowych aspektów związanych z prowadzeniem, organizacją i rozwojem przedsiębiorstwa. Obecnie usługi szkoleniowe świadczone są przez zewnętrznych trenerów, zatrudnionych na jednorazowe umowy pod konkretne szkolenie, co generuje wysokie koszty. Aby je zmniejszyć, skarżąca zamierza wzmocnić swoją kadrę i stworzyć profesjonalny zespół, wykonujący kompleksowe produkty dla klienta. Planowany wzrost zatrudnienia w ramach realizacji projektu pozwala na budowanie potencjału kadrowego firmy.
Zdaniem skarżącej niezgodne z art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej jest samo stwierdzenie przez IZ, że projekt jest "nieefektywny ekonomicznie" oraz że "ceny są przeszacowanie". Nie jest to wystarczające, by uznać, że przeprowadzono przejrzystą i rzetelną ocenę zgodnie z tym przepisem. Ocena ma być wyczerpująca i powinna zawierać uzasadnienie.
Skarżąca podniosła również, że to nie eksperci, lecz Instytucja jest podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do rozpatrzenia protestu. Dlatego rozpatrzenie protestu nie może sprowadzać się do lakonicznego powołania się na opinie ekspertów, a uzasadnienie stanowiska organu nie może polegać na dosłownym przytoczeniu ocen przedstawionych przez ekspertów. Rozstrzygnięcie podlegające kontroli sądu nie może być dowolne, musi przytaczać zrozumiałe powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu. Oznacza to, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem decydujących okoliczności w ramach poszczególnych kryteriów.
Skarżąca podniosła także, że na nierzetelne sporządzenie uzasadnienia wskazuje także zarekomendowanie skarżącej, że bardziej ekonomiczne byłoby przeszkolenie jednej osoby będącej pracownikiem skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie rozpatrywany był w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej tj. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 z późn. zm.).
Z art.61 ust.8 tej ustawy wynika, że sąd może uwzględnić skargę w wypadku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W postępowaniu sądowym badane jest, czy został zachowany tryb postępowania określony przepisami prawa i kryteriami wyboru projektów zawartymi w przepisach i stosownych regulaminach konkursowych. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, sąd bada, czy miały one wpływ na wynik oceny.
Zasady wyboru projektów do dofinasowania określa art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej. Zasady te nakazują dokonywanie oceny wyboru projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony.
Należy wszakże zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu konkursu. Zatem sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 września 2017 r. I SA/Ol 380/17, CBOSA).
Podkreślić przy tym należy, że sąd nie jest kolejną, trzecią instancją badającą poprawność wniosku, lecz dokonuje kontroli prawidłowości oceny działania organu. Może zatem sąd stwierdzić, czy ocena wniosku dokonana w ramach przeprowadzonego konkursu, dokonana została w sposób zgodny z obowiązującą organ procedurą. Procedura ta wynika zarówno z powszechnie obowiązujących przepisów zawartych w ustawie wdrożeniowej oraz SZOOP, jak i z zapisów Regulaminu konkursu. Zgodnie z art.41 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa m. in. przedmiot konkursu, termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek, wzór umowy o dofinansowanie projektu, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu, formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu.
Zgodnie z art.45 ust.4 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem tej oceny, podając liczbę punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów.
Na podstawie art. 50 ustawy wdrożeniowej, do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.
Wnioskodawca, zgodnie z art.54 ust.1 i 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej od ww. informacji może wnieść protest, który powinien zawierać wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem.
Właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów (art.57 ust.1 ustawy wdrożeniowej).
Zgodnie z art.58 ust.1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej IZ informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem. W wyroku NSA o sygn. II GSK 1420/17 z dnia 8 czerwca 2017 r. (LEX nr 2347672) stwierdzono, że podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do rozpatrzenia protestu jest instytucja zarządzająca, a nie eksperci. Rozpatrzenie protestu nie może więc sprowadzać się do lakonicznego powołania się na opinie ekspertów, a uzasadnienie stanowiska organu nie może w rzeczywistości być dosłownym przytoczeniem ocen przedstawionych przez ekspertów.
Szczegółowo zasady oceniania wniosków o dofinansowanie w konkursie, w którym brała udział skarżąca, określał Regulamin konkursu nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W. na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1. Inteligentna gospodarka "[...]" Działanie 1.3 Przedsiębiorczość Poddziałanie 1.3.5 Usługi dla MŚP. Na podstawie §12 ust.2 tego Regulaminu Instytucja była zobowiązana do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o wyniku oceny wniosku i wyborze projektu do dofinansowania. Pismo informujące wnioskodawcę o wyborze projektu do dofinansowania zawiera uzasadnienie oceny projektu i punktację otrzymaną przez projekt.
W dokumencie "Szczegółowy opis osi priorytetowej I Inteligentna Gospodarka "[...]" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W. na lata 2014-2020" zawarte zostały (załącznik nr 11) kryteria wyboru projektów konkursowych w ramach Poddziałania 1.3.5. Usługi dla MŚP. W zakresie kryterium merytorycznego ogólnego wyboru projektów (obligatoryjnego) nr 1 o nazwie: "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" obowiązuje następująca definicja kryterium: "weryfikowana będzie możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie analizy wniosku i studium wykonalności/ biznesplanu. W ramach tego kryterium analizowane będą aspekty finansowo-ekonomiczne projektu, jego dochodowość, etapy, kwalifikowalność VAT, harmonogram rzeczowo-finansowy, rodzaje i wysokość planowanych kosztów, analiza ekonomiczna."
W aktach sprawy znajdują się wypełnione karty oceny projektu potwierdzone za zgodność z oryginałem (K-88-102). Oceny poszczególnych ekspertów są zróżnicowane, przy czym podstawą negatywnej oceny jest ocena eksperta z dnia 17.10.2019 r. (K-93-98). Ekspert stwierdził, że "realizacja projektu jest bezzasadna. Wnioskodawca zaplanował zakup usługi 26 szkoleń dla 3 pracowników firmy. Zasadniczo nie wpływa na ocenę fakt zatrudnienia 2 osób na 0,25 etatu, co daje wymiar pracy 10 godzin roboczych na pracownika. Wnioskodawca świadczy usługi szkoleniowe i doradcze, które zakresem obejmują zakres tematyczny szkoleń przewidziany do realizacji w ramach niniejszego projektu: sprzedaż optymalizacja funkcjonowania firmy, doradztwo finansowe, doradztwo biznesowe, organizacja i zarządzanie firmą, marketing, kompetencje kierownicze.
Należy zakładać, że skoro pracownicy firmy świadczą usługi w zbliżonej tematyce to należy zakładać, że posiadają kompetencję i wiedzę w tym zakresie. Dlatego nie ma uzasadnienia do ponownego szkolenia specjalistów, w dziedzinach których nabyli już kompetencje. Zarówno ceny poszczególnych szkoleń jak ich wartość łączna są przeszacowane. Wysokość cen szkoleniowych zdecydowanie przewyższa średnie ceny rynkowe za tego typu usługi szkoleniowe."
Porównując treść Informacji o negatywnej ocenie wniosku z treścią wyżej przytoczonej oceny eksperta, należy stwierdzić że Informacja stanowi w zasadzie powtórzenie oceny eksperta, bez własnego stanowiska IZ, które powinno zawierać także elementy oceny faktycznej i prawnej. Sąd zasadniczo zgadza się z tym, co stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, że ocena eksperta spełnia rolę podobną do roli biegłego w postępowaniu. Trzeba mieć jednak na względzie, że opinia biegłego jest istotnym, lecz nie jedynym elementem rozstrzygnięcia i nie może go zastępować. To nie ekspert, lecz organ wydaje rozstrzygnięcie, które zgodnie z ww. przepisami powinno zostać uzasadnione. Od eksperta nie jest wymagane, aby uzasadniał ocenę w oparciu o właściwe przepisy, gdyż ten obowiązek spoczywa na organie.
Zatem, jeśli w oparciu o ocenę eksperta dokonana została negatywna ocena wniosku, to rolą organu było wyjaśnić skarżącej przyczyny tego rozstrzygnięcia, co obejmuje nie tylko przytoczenie stanowiska eksperta, ale także podanie uzasadnienia, na czym oparte zostało, przykładowo, stwierdzenie, że koszty szkoleń są przeszacowane i bezzasadne.
To, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy, nie stosuje się przepisów Kpa, oznacza, że uzasadnienie negatywnej oceny projektu nie podlega wymogom przewidzianym dla uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności organu co do treści i zakresu informacji o negatywnej ocenie projektu. Ocenę należy uzasadnić, co wynika wprost z art.45 ust.4 i z zasad określonych w art.37 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w których jest mowa o przejrzystym, rzetelnym i bezstronnym dokonywaniu wyboru projektów do dofinansowania oraz o tym, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Także przytoczony wyżej §12 ust.2 Regulaminu konkursu obliguje IZ do zawarcia w informacji o wyborze projektu - uzasadnienia oceny projektu. Skoro przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują możliwość zaskarżenia oceny poprzez złożenie protestu, to należy przyjąć, że uzasadnienie negatywnej oceny projektu ma wskazać wnioskodawcy, czym kierował się organ, oceniając wniosek negatywnie.
Zatem uzasadnienie oceny wniosku powinno być takie, aby wnioskodawca mógł podjąć z organem spór i uruchomić mechanizm kontroli oceny. W przeciwnym wypadku, tj. gdy ocena projektu nie zawiera uzasadnienia lub gdy jest ono lakoniczne i nie porusza istotnych motywów lub nie przedstawia argumentów, którymi kierował się organ, strona nie ma możliwości odniesienia się w proteście do stanowiska organu. Ocena projektu jest dokonywana na podstawie kart ocen sporządzanych przez ekspertów, niemniej jednak przedmiotem zaskarżenia w drodze protestu nie była treść owych kart, lecz dokument o nazwie "informacja o negatywnej ocenie projektu", którą sporządza IZ. Niewystarczające jest zatem, z punktu widzenia obowiązków określonych w ww. przepisach, oparcie Informacji o negatywnej ocenie projektu wyłącznie na powtórzeniu stanowiska zajętego w ocenie KOP. Ocena ta powinna stanowić punkt wyjścia dla IZ do dokonania prawnej oceny wniosku, w odróżnieniu od ekspertów, którzy dokonują oceny o charakterze technicznym.
Zdaniem Sądu obowiązek powyższy nie został przez IZ spełniony prawidłowo. Bowiem znajdująca się w aktach sprawy Informacja o negatywnej ocenia projektu w zakresie kryterium merytorycznego ogólnego wyboru projektów (obligatoryjnego) nr 1 o nazwie: "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" zawiera krótkie uzasadnienie, stanowiące w zasadzie powtórzenie stanowiska eksperta w ww. karcie oceny kryteriów, które nie wyjaśnia jednak, dlaczego kryterium uznane zostało za niespełnione. Ocena wniosku może być krótka, ale powinno z niej wynikać, dlaczego świadczenie przez skarżącą usług o charakterze podobnym do usług zaplanowanych w projekcie stanowi przeszkodę do realizacji projektu (skoro nie jest to sprzeczne z celem tematycznym 3 i celami szczegółowymi określonymi w SzOOP dla Poddziałania 1.3.5 (str.47), dlaczego nie ma potrzeby szkolenia, w ramach projektu osób, które pragną rozwijać nabyte wcześniej kompetencje z zakresu m. in, sprzedaży, optymalizacji funkcjonowania firmy, doradztwa biznesowego itp.
Z przedstawionej Sądowi oceny nie wynika, na jakiej podstawie uznała IZ, że zaplanowane koszty są bezzasadne oraz przeszacowane. Do wniosku załączone zostały przykładowe oferty, które mogły stanowić punkt odniesienia do kwestii wysokości kosztów szkoleń. Jednak ani w Informacji o negatywnej ocenie, ani w rozstrzygnięciu protestu organ nie odniósł się do nich, a ponadto nie wskazał, jakie koszty szkoleń byłyby zasadne. Dopiero w odpowiedzi na skargę poruszona została ta kwestia, co Sąd uznaje za działanie spóźnione. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, skarżąca nie mogła podjąć polemiki ze stanowiskiem organu, co sprawia, że ocena wniosku nie została dokonana rzetelnie. Także Sąd, rozpatrując skargę, nie znając przyczyn zakwestionowania przez IZ cen i uznania ich za zbyt wysokie oraz nierynkowe, nie może zweryfikować oceny organu. To oznacza, że nierzetelna jest ocena w odniesieniu do tego aspektu definicji Kryterium nr 1, który dotyczy rodzajów i wysokości planowanych kosztów (str.249 SzOOP).
Tym samym nie można uznać, aby podczas rozpatrywania wniosku IZ zachowała wymóg rzetelności oceny, wynikający z art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej. W prawomocnym wyroku z dnia 14 marca 2017 r. III SA/Łd 143/17 (LEX nr 2267494) stwierdzono, że rzetelność ta związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Podkreślenia wymaga, że wskazana wadliwość procedowania dotyczy nie tylko Informacji o negatywnej ocenie, ale także pisma informującego o rozpatrzeniu protestu. W piśmie tym także nie odniesiono się do przyczyn uznania, że koszty szkoleń są przeszacowane i nie odpowiadają ich rynkowej wartości, chociaż skarżąca aspekt ten poruszyła w proteście i szeroko go uzasadniła, domagając się od organu, aby wziął pod uwagę jej stanowisko oraz załączone do Wniosku o dofinansowanie przykładowe oferty.
Sąd przyznaje więc rację skarżącej co do tego, że doszło do naruszenia art. 37 ust.1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia oceny wniosku, a następnie powtórzenia tego uzasadnienia w informacji o rozpatrzeniu protestu. Wadliwość wynika z nieuwzględnienia warunków wyboru zawartych w definicji spornego kryterium (dotyczących rodzaju i wysokości planowanych kosztów) oraz celów tematycznych i szczegółowych określonych w SzOOP dla Poddziałania 1.3.5, a także z pominięcia istotnej dla sprawy części dokumentacji przedstawionej przez skarżącą wraz z Wnioskiem (oferty wyceny kosztów szkoleń). Wadliwość oceny wynika również z oparcia się wyłącznie na treści oceny eksperta, bez przedstawienia własnego stanowiska organu.
Ponadto Sąd stwierdził sprzeczność stanowiska organu co do uznania w Informacji o negatywnej ocenie, że projekt nie wpłynie na rozwój firmy oraz wzmocnienie jej pozycji konkurencyjnej, zaś rozpatrując protest uznano, że podnoszenie kwalifikacji pracowników wzmacnia pozycję konkurencyjną przedsiębiorstwa, lecz brak jest zasadności realizacji projektu przy założeniach zawartych w dokumentacji aplikacyjnej. Przy czym nie wskazano jednak, jakie są to założenia.
Uznając zasadność skargi Sąd na podstawie art.61 ust.8 ustawy wdrożeniowej uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.
Rozpatrując sprawę ponownie organ dokona ponownej oceny wniosku, z zastosowaniem zawartej w art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, uwzględniając w szczególności zawartą w nim zasadę rzetelności oraz mając na względzie, że ocena ekspertów stanowi jej podstawę, lecz nie zastępuje oceny organu oraz uwzględniając definicję spornego kryterium i cele tematyczne i szczegółowe określone w SzOOP.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).