Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r., Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako Dyrektor ARiMR) utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bartoszycach (dalej jako Kierownik ARiMR) z 25 lipca 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przyznania L. R. (dalej jako producent rolny, strona, skarżąca) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, zakończonego decyzją ostateczną Kierownika ARiMR z 3 lutego 2021 r.
Jak wynika z treści podjętych przez organy postanowień z 25 lipca 2022 r. i z 25 sierpnia 2022 r., odmówiono skarżącej wznowienia ww. postępowania z tego powodu, że strona nie spełniła warunku złożenia wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Powołano w tym zakresie podstawę prawną z art. 148 § 1, a także art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147, jak też art. 149 § 3, art. 150 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej jako k.p.a.
Organy doszły do tej konkluzji na podstawie materiału dowodowego, z którego wynika, że:
- 1. producent rolny we wniosku z 12 czerwca 2020 r. o przyznanie płatności na rok 2020, ubiegał się o dofinansowanie w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do działek nr: [.1.] (w skrócie [.1.]) do powierzchni 0,04 ha w ramach obszaru A, [.2.] (w skrócie [.2.]) do pow. 0,71 ha w ramach obszaru A, [.3.] (w skrócie [.3.]) do pow. 8,23 ha w ramach obszaru A i do pow. 0,94 ha w ramach obszaru B, [.4.] (w skrócie [.4.]) do pow. 6,32 ha w ramach obszaru C, [.5.] (w skrócie [.5.]) do pow. 1,94 ha w ramach obszaru C, [.6.] (w skrócie [.6.]) do pow. 4,13 ha w ramach obszaru D, [.7.] (w skrócie [.7.]) do pow. 3,23 ha w ramach obszaru E. Łącznie zadeklarowano powierzchnię 25,54 ha (karty nr 1/2, tom: rok 2020 akt organu);
- 2. w gospodarstwie rolnym strony pracownicy ARiMR przeprowadzili 5 sierpnia 2020 r. kontrolę zasadniczą całego gospodarstwa metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z której sporządzono raport (k. 15/1-15/12, t. rok 2020). Kopia raportu została przesłana stronie 1 grudnia 2020 r.;
- 3. decyzją ostateczną z 3 lutego 2021 r. Kierownik ARiMR przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, z tytułu: Jednolitej Płatności Obszarowej - w wysokości 11 412,77 zł, płatności za zazielenienie - w wysokości 7 847,28 zł, płatności redystrybucyjnej - w wysokości 3 757,57 zł, a także kwotę 205,07 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Strona nie złożyła odwołania od przedmiotowej decyzji (k. 5/1-5/5, t. rok 2020 akt organu);
- 4. w toku postępowania odwoławczego o przyznanie płatności na rok 2021 – w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej – przeprowadzono oględziny zgłoszonych do płatności działek, zakończone protokołem z 9 maja 2022 r. Stwierdzono, że maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO) działek ewidencyjnych jest większy od powierzchni MKO uprzednio stwierdzonej. Wyszczególniono następujące działki:
[.6.] o pow. deklarowanej MKO 3,91 ha i użytkowanej rolniczo 4,02 ha, natomiast ustalono w toku oględzin jej powierzchnię 4,00 ha, [.4.] o pow. deklarowanej MKO 6,03 ha i użytkowanej rolniczo 6,19 ha, natomiast zmierzono w toku oględzin jej powierzchnię 6,16 ha, [.5.] o pow. deklarowanej MKO 1,67 ha i użytkowanej rolniczo 1,84 ha, natomiast zmierzono w toku oględzin jej powierzchnię 1,80 ha, [.3.] o pow. deklarowanej MKO 9,09 ha i użytkowanej rolniczo 9,19 ha, natomiast zmierzono w toku oględzin jej powierzchnię 9,21 ha.
Obecna przy oględzinach skarżąca wniosła uwagi. Podała, że zgodnie z oględzinami nie występują na działce nr [.4.] obszary podtopione, co też było przedmiotem sporu. Potwierdziła podpisem otrzymanie protokołu z oględzin w zakresie weryfikacji powierzchni MKO działek (k. 27/3 i 33/10, t. rok 2020 oraz k. 8/2, t. rok 2021).
Wyniki oględzin zostały uwzględnione przez organy w ramach płatności na rok 2021;
5. w zakresie przyznania skarżącej płatności na rok 2021 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Dyrektor ARiMR decyzją z 30 maja 2022 r. uchylił decyzję Kierownika ARiMR z 26 stycznia 2022 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że Kierownik ARiMR powinien wypowiedzieć się jaki wpływ ma w sprawie nowy protokół z oględzin działek w zakresie weryfikacji MKO. W wyniku oględzin 9 maja 2022 r. stwierdzono bowiem, że powierzchnia MKO działek ewidencyjnych różni się od powierzchni MKO stwierdzonej w decyzji Kierownika ARiMR z 26 stycznia 2022 r. (k. 9/1-9/4, t. rok 2021).
Decyzję doręczono producentowi rolnemu 2 czerwca 2022 r. (k. 10/6, t. rok 2021);
6. strona skierowała do Kierownika ARiMR wniosek z 21 czerwca 2022 r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Kierownik ARiMR z 3 lutego 2021 r. Powołała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i podniosła, że zmieniła się powierzchnia MKO w porównaniu z wnioskiem o płatność na 2020 r., co ma wpływ na wydaną decyzję. Podała, że 2 czerwca 2022 r. otrzymała ww. decyzję Dyrektora ARiMR z 30 maja 2022 r., jak też powołała się na protokół z 9 maja 2022 r. (k. 33/1, t. rok 2020). Wniosek nadano 23 czerwca 2022 r. w placówce operatora pocztowego (k. 33/11, t. rok 2020).
Kierownik ARiMR ww. postanowieniem z 25 lipca 2022 r. odmówił stronie wznowienia ww. postępowania. Uznał, że skarżąca dowiedziała się, o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, 9 maja 2022 r., tj. w dniu przekazania jej protokołu z oględzin przeprowadzonych w tym dniu. Natomiast 23 czerwca 2022 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Nie spełniła zatem warunku złożenia wniosku w terminie jednego miesiąca.
Strona złożyła zażalenie uznając, że nie przekroczyła terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Podniosła, że protokół z oględzin z 9 maja 2022 r. nie stanowił podstawy wznowienia postępowania. Był elementem cząstkowym, gdyż dotyczył tylko czterech działek, a nie całego gospodarstwa, czego się domagała. W jej ocenie okolicznością stanowiącą podstawę wznowienia postępowania była decyzja Dyrektora ARiMR z 30 maja 2022 r., która odnosiła się do całego gospodarstwa rolnego strony. Decyzję tę otrzymała 2 czerwca 2022 r.
Utrzymując w mocy postanowienie Kierownika ARiMR, Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu ww. postanowienia z 25 sierpnia 2022 r. podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, że termin jednego miesiąca został przekroczony. Skarżąca potwierdziła bowiem otrzymanie kopii protokołu z oględzin 9 maja 2022 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożyła 23 czerwca 2022 r., co ustalono na podstawie daty stempla pocztowego na kopercie nadawczej.
Organ odwoławczy podkreślił, że wyniki kontroli z 5 sierpnia 2020 r. zostały uwzględnione w decyzji Kierownika ARiMR z 3 lutego 2021 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Strona nie wniosła zastrzeżeń, co wg organu świadczy o braku uwag do wyników kontroli wszystkich działek zadeklarowanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020.
Natomiast protokół z 9 maja 2022 r. dotyczył oględzin wykonanych w toku postępowania odwoławczego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021, a jego wyniki zostały uwzględnione w ramach ww. spraw na rok 2021.
Organ odwoławczy powołał wyroki WSA w Białymstoku z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 420/19, WSA w Lublinie z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 264/19 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 1998 r. sygn. akt IV SAB 77/98.
Organ nadesłał do tut. Sądu także akta sprawy płatności w rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020. Postanowieniem z 7 września 2022 r. Prezes ARiMR w Warszawie uchylił postanowienie Dyrektora ARiMR z 26 lipca 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z 3 lutego 2021 r., wydaną w zakresie przyznania wskazanej płatności (k. 31, t. rok 2020).
W skardze strona skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie o przyznanie ww. płatności, oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Podniosła, że nie przekroczyła terminu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Powołała ww. postanowienie Prezesa ARiMR w Warszawie z 7 września 2022 r., jako wyjaśniające wykładnię podstaw prawnych w sprawie. Podała, że złożyła również pismo o wznowienie postępowania w płatnościach rolno-środowiskowo-klimatycznych na rok 2020 – "1 rok pięciolatki".
Podkreśliła, że nie zgodziła się dotychczas z żadną decyzją ARiMR oraz kontrolami, do których również miała bardzo dużo zastrzeżeń i uwag. Odnośnie płatności za 2021 r. powtórzyła się sytuacja z 2020 r., i podobnie strona zakwestionowała decyzje organów ARiMR. Skarżąca cały czas żądała kontroli całego gospodarstwa, a nie tylko trzech działek w 2021 r. (a w 2022 r. dodatkowej działki – gospodarstwo składa się z 7 działek). W maju 2022 r. skontrolowano cztery działki, których powierzchnia różniła się na korzyść strony o 0,47 ha, i strona w efekcie czekała na dalszą kontrolę przez ARiMR pozostałych trzech działek.
Na tym tle skarżąca stwierdziła, że okolicznością stanowiącą podstawę wznowienia postępowania była ww. decyzja Dyrektora ARiMR z 30 maja 2022 r., którą otrzymała 2 czerwca 2022 r. Decyzja ta dotyczyła całego gospodarstwa, a nie połowy działek, o czym dowiedziała się 2 czerwca 2022 r. właśnie z decyzji z 30 maja 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżąca spełniła warunek złożenia wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. A zatem czy spełniła przesłankę z art. 148 § 1 powołanej wyżej ustawy k.p.a.
Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Skarżąca uważa, że termin ten należy liczyć od 2 czerwca 2022 r., gdy odebrała ww. decyzję Dyrektora ARiMR z 30 maja 2022 r. Organ uznał zaś, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania skarżąca dowiedziała się 9 maja 2022 r., gdy odebrała protokół z oględzin jej działek.
Sąd na wstępie rozważań wyjaśnia, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 606/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak orzeczenia wymienione w dalszej części uzasadnienia).
Wykazanie zachowania terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania wznowieniowego jest zadaniem strony (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 673/21). Natomiast do organu należy weryfikacja twierdzeń stron, i w razie potrzeby przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego.
Zaskarżone postanowienie Dyrektora ARiMR nie narusza prawa. Wniosek o wznowienie postępowania skierowano do właściwego organu – Kierownika ARiMR, który wydał decyzję ostateczną z 3 lutego 2021 r. Wniosek oparto też na ustawowej przesłance wznowienia, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W szczególności jednak nie narusza prawa kluczowa ocena organu, że strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania 9 maja 2022 r., tj. w dniu przekazania skarżącej protokołu z przeprowadzonych tego dnia oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO.
Sąd ma na uwadze, że podstawą wydania decyzji ostatecznej z 3 lutego 2021 r. przez Kierownika ARiMR stała się przeprowadzona już wcześniej, bo 5 sierpnia 2020 r. w gospodarstwie rolnym strony przez pracowników ARiMR, kontrola zasadnicza całego gospodarstwa metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z której sporządzono raport (k. 15/1-15/12, t. rok 2020). Kopia raportu została przesłana stronie 1 grudnia 2020 r.
W powiązaniu z powyższym Sąd wyjaśnia, że źródłem zmiany stanowiska organów stała się różnica powierzchni MKO, zestawiona z powierzchnią stwierdzoną wcześniej. O różnicy powierzchni MKO producent rolny dowiedział się już w trakcie oględzin przeprowadzonych 9 maja 2022 r. Oględziny zakończono protokołem z 9 maja 2022 r., który podpisała skarżąca, potwierdzając swoją obecność przy tej czynności (k. 33/10, t. rok 2020). O jej aktywności w trakcie oględzin świadczą naniesione do protokołu na jej wniosek uwagi. Zatem już od 9 maja 2022 r. zaczął biec termin wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. – jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Nie ma podstaw do uznania za skarżącą, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania strona dowiedziała się 2 czerwca 2022 r. Jest to dzień doręczenia stronie decyzji z 30 maja 2022 r., którą Dyrektor ARiMR uchylił decyzję Kierownika ARiMR z 26 stycznia 2022 r., i przekazał do ponownego rozpatrzenia sprawę przyznania skarżącej płatności na rok 2021 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie producenta rolnego uznał, że Kierownik ARiMR powinien wypowiedzieć się jaki wpływ ma w sprawie nowy protokół z oględzin działek w zakresie weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO). W wyniku oględzin 9 maja 2022 r. stwierdzono bowiem, że powierzchnia MKO działek ewidencyjnych różni się od powierzchni MKO stwierdzonej w decyzji Kierownika ARiMR z 26 stycznia 2022 r. (k. 9/1-9/4, t. rok 2021).
W tym zakresie należy przytoczyć wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1670/20 w którym wskazano, że termin liczony jest od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 11[.2.]0, z 16 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1799/16).
Ponadto taka wykładnia art. 148 § 1 k.p.a., w której wskazany w tym przepisie termin rozpoczynałby bieg od dnia uzyskania świadomości o prawnym znaczeniu okoliczności mogącej być podstawą wznowienia, w praktyce uniemożliwiałby ustalenie daty, od której biegłby ten termin, i dawałby stronom możliwość manipulowania tym terminem, a to nie zasługuje na akceptację (wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 75/20 wraz z powołanym orzecznictwem).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania 9 maja 2022 r. – w efekcie przeprowadzonych oględzin jej działek, a nie 2 czerwca 2022 r., kiedy odebrała ww. decyzję Dyrektora ARiMR z 30 maja 2022 r.. 2 czerwca 2022 r. strona mogła uzyskać świadomość o faktycznym i prawnym znaczeniu okoliczności mogącej być podstawą wznowienia.
Nie ma znaczenia dla ustalenia daty uzyskania omawianej informacji okoliczność podnoszona w zażaleniu i w skardze do tut. Sądu, że oględziny z 9 maja 2022 r. dotyczyły tylko czterech działek, a nie całego gospodarstwa, czego strona żądała. Skarżąca podkreśliła, że dopiero 2 czerwca 2022 r. właśnie z decyzji Dyrektora ARiMR z 30 maja 2022 r., którą otrzymała 2 czerwca 2022 r. dowiedziała się, że zmiana dotyczyła całego gospodarstwa, a nie połowy działek. W tym zakresie można jedynie uznać, że skarżąca uzyskała świadomość nie tylko o prawnym, ale również o faktycznym znaczeniu okoliczności mogącej być podstawą wznowienia.
Dla wszczęcia postępowania wznowieniowego ma jednak znaczenie sama okoliczność, stwierdzona przez ARiMR, o wystąpieniu zmian powierzchni MKO działek zgłoszonych do płatności. Nie ma znaczenia to, czy skontrolowano całą powierzchnię gospodarstwa rolnego strony, jak też których działek dotyczy zmiana.
Rozważanie zakresu przeprowadzonych 9 maja 2022 r. oględzin oznacza natomiast przystąpienie do badania zasadności wystąpienia tej przesłanki wznowienia. Jest to nieuprawnione przy badaniu przez tut. Sąd zgodności z prawem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Postanowienie to zapada na wstępnym etapie formalnej weryfikacji wniosku o wznowienie. Merytoryczne badanie przesłanek wznowienia kończy natomiast co do zasady decyzja organu wydana w trybie art. 151 § 1 k.p.a.
Sąd może jedynie podkreślić to, co wynika ze stanu faktycznego sprawy, mianowicie, że opisany protokołem z 9 maja 2022 r. pomiar odnosił się do działek nr [.6.], [.4.], [.5.] i [.3.]. Protokół ten sporządzono w toku postępowania odwoławczego przy płatności na rok 2021 – w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Są to działki zgłoszone również do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, czego też dotyczy wniosek o wznowienie w niniejszej sprawie.
Kierując się powyższym Sąd uznał, że strona, powołując art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uzasadniając wystąpienie tej przesłanki wznowienia, oparła wniosek o wznowienie postępowania na ustawowej przesłance wznowienia. Jednak stwierdzenie niezachowania terminu zamknęło organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Organy wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy sprawy należy uznać za wystarczający do uznania, że przewidziany w art. 148 k.p.a. termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został w niniejszej sprawie zachowany.
Sąd kontrolując zaskarżony akt ma ponadto na uwadze, że zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a., terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Tak liczony miesięczny termin upłynął zatem w rozpoznawanej sprawie 9 czerwca 2022 r. – w czwartek, niebędący dniem wolnym od pracy. Natomiast uwzględniając art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania skarżąca złożyła 23 czerwca 2022 r. (koperta z datą nadania: k. 33/11, t. rok 2020), czyli czternaście dni po upływie terminu wymienionego w art. 148 § 1 k.p.a.
Skarżąca nie spełniła zatem warunku złożenia wniosku o wznowienie omawianego postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Nie zmienia powyższego powoływane w skardze postanowienie Prezesa ARiMR w Warszawie z 7 września 2022 r. Zaprezentowana w nim wykładania, nawet jeśli jest zgodna z oczekiwaniami skarżącej, nie zastępuje jednak przepisów prawa.
Mając powyższe na uwadze, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na mocy art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Tryb ten jest dopuszczalny, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo postanowienie kończące postępowanie, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.