Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie przyznania A. P. płatności na zalesianie gruntów rolnych.
Z motywów decyzji oraz akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:
W dniu 26.07.2012r. do Biura Powiatowego ARlMR wpłynął wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2012, w którym A. P. (dalej strona, odwołująca się, skarżąca) ubiegała się o pomoc na zalesianie działki rolnej A o powierzchni 4,31 ha położonej na działce ewidencyjnej 60/8 leżącej w województwie "[...]", powiecie "[...]", gminie D., obrębie O. Część działki A o powierzchni 2,16 ha miała zostać obsadzona sadzonkami drzew liściastych (brzoza, lipa i dąb), a część o powierzchni 2,15 ha sadzonkami sosny.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Kierownik Biura Powiatowego, organ I instancji) wydał w dniu 31.12.2012r. postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie. Producent złożył w dniu 21.03.2013r. oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego potwierdzające gruntów zalesienie i protokołem z odbioru gruntów zalesionych w ramach działania Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego PROW na lata 2007-2013.
Organ I instancji przeprowadził w dniu 21.05.2013r. wizytację na gruncie zalesionym, w której stwierdzono, że rolnik nie udokumentował zakupu sadzonek – kod pokontrolny ZGR12. W wyniku powyższego Kierownik Biura Powiatowego pierwotną decyzją z dnia 07.08.2013r. nr "[...]" odmówił stronie przyznania płatności na zalesianie. Jednakże Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 30 grudnia 2013r. nr "[...]" uchylił ww. decyzję z dnia 07.08.2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji
Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura decyzją z dnia "[...]" przyznał pomoc na zalesianie w wysokości łącznie 22.420,80 zł, w tym z tytułu:
- 1. wsparcia na zalesienie w wysokości 16.912,80 zł,
- 2. premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.095,20 zł, płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia,
- 3. premii zalesieniowej w wysokości 3.412,80 zł, płatnej corocznie przez okres 15 lat, począwszy od dnia wykonania zalesienia.
Powyższa pomoc dotyczy nasadzeń sadzonkami drzew liściastych (brzoza, lipa i dąb) na powierzchni 2,16 ha.
Organ w uzasadnieniu podał, że zgodnie z załącznikiem zalesienia liczba sadzonek na 1 ha powinna się mieścić w granicach 8.000-10.000, wobec czego minimalna ilość sosny na powierzchni 2,15 ha powinna wynosić 17.200 szt., czyli o 2.200 sztuk więcej niż wynika to z faktur. W związku z tym wykluczył z płatności na zalesianie powierzchnię 2,15 ha zalesionej sadzonkami sosny z powodu wykonania zalesienia zbyt małą liczbą sadzonek, co jest niezgodne z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r. nr 48, poz. 390 ze zm.), dalej rozporządzenie z dnia 19 marca 2009r.
Organ wyliczył, że procentowa różnica między powierzchnią gruntów zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej po kontroli na miejscu, wynosi 99,54%
Wskazał, że w dniu 06.08.2013r. do Biura Powiatowego wpłynęło pismo z Nadleśnictwa O. z aneksem do Planu Zalesienia, w którym dopuszcza się sadzenie dodatkowych sadzonek sosny w rzędach z przesunięciem o 0,5 m co piąta sadzonka na powierzchni zajmowanej przez sosnę, w celu uzupełnienia brakujących sadzonek. Jednak powołując się na § 12 ust. 2 rozporządzenia organ podał, że ostatecznym terminem na potwierdzenie prawidłowo wykonanego zalesienia był dzień 20 maja 2013r., a wiec aneks do Planu Zalesienia umożliwiający dosadzenie został złożony po terminie i organ nie mógł go uwzględnić.
Ponadto organ I instancji odstąpił od zastosowania sankcji przewidzianych w art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L. 25 z 2011r. s. 8 ze zm.).
Od przedmiotowej decyzji strona, reprezentowana przez pełnomocnika-radcę prawnego wniosła odwołanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części wykluczającej z płatności na zalesianie części gruntu o powierzchni 2,15 ha, zalesionej sadzonkami sosny i nieprzyznania dla tej powierzchni płatności na zalesienie oraz o orzeczenie co do istoty sprawy tj. poprzez przyznanie płatności w zakresie zgodnym z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesienie z dnia 26 lipca 2012r. Strona wskazała, że w wyniku działań Kierownika Biura Powiatowego oraz Nadleśnictwa O. powstała sytuacja, w której bez winy producenta rolnego, a w wyniku błędów i opieszałości organów administracji, odmówiono przyznania płatności za dokonane zalesienie w zaskarżonym zakresie, jednocześnie zamykając drogę do uzupełnienia brakujących nasadzeń. W ocenie skarżącej decyzja z dnia "[...]" jest nieprawidłowa w kwestionowanym zakresie i winna zostać zmieniona.
Organ II instancji nie uznał zarzutów odwołania. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że w pełni zgadza się z rozstrzygnięciem Kierownika Biura Powiatowego, który uznał, iż należało wykluczyć z płatności na zalesianie powierzchnię 2,15 ha zalesioną sadzonkami sosny, w związku z wykonaniem zalesienia liczbą sadzonek niezgodną z załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r.
Powołał się na § 11 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia i podał, że w związku z nie spełnieniem przez odwołującą się tego warunku kwalifikowalności, z płatności powinna zostać wykluczona powierzchnia dotycząca nasadzenia roślin iglastych, na której nie spełniony został warunek określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W następstwie wizytacji na miejscu z dnia 21.05.2013r. stwierdzono, że rolnik wykonał zalesienie przy użyciu mniejszej liczby sadzonek na hektar danego gatunku, w związku z czym powierzchnia zalesienia danym gatunkiem, określona w planie zalesienia i wynikająca z raportu z wizytacji, podlega wykluczeniu. W powyższej sprawie rolnik dokonał zalesienia zgodnie z liczbą sadzonek błędnie wskazaną w planie zalesienia (14.041 szt.) tj. niezgodną z ww. rozporządzeniem. Udokumentował zakup 15.000 szt. sadzonek sosny, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wydruk faktury z dnia 18.10.2012r. - rachunek nr "[...]" - duplikat wystawiony 22.05.2013r.
Natomiast zgodnie z wnioskowaną powierzchnią 2,15 ha sosny, minimalna ilość sosny powinna wynosić 17.200 szt. Strona winna zatem udokumentować zakup 2.200 szt. sosny więcej aniżeli faktycznie zakupiła - potwierdziła dowodem zakupu.
Na tym tle organ odwoławczy poinformował, że organ przyznający płatność zobowiązany był do oceny kwalifikowalności powierzchni objętej zalesieniem w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, co, zdaniem organu II instancji, kontrolowany organ w niniejszej sprawie prawidłowo uczynił.
Organ II instancji podkreślił, że uznaje zgromadzony przed organem I instancji materiał dowodowy za wystarczający i odpowiedni do rozpatrzenia go w oparciu o istniejący w dniu orzekania stan prawny. Stwierdził, że zgromadzone dowody zostały w poprawny sposób ocenione, a stan sprawy wyjaśniony oraz rozważony. Organ I instancji rozpatrzył zgromadzony materiał zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego i obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że nie można mówić w niniejszej sprawie o jakichkolwiek błędach i opieszałości organów administracji w tym, jak wskazała odwołująca się, działań Kierownika Biura Powiatowego, które przyczyniły się do odmowy stronie płatności za obszar zalesienia wykluczony z płatności oraz zamknęły jej drogę do uzupełnienia brakujących nasadzeń.
Stwierdził, że organ I instancji nie ponosi odpowiedzialności za błędy popełnione przez Nadleśnictwo O., przy sporządzaniu niniejszego planu zalesienia z dnia 20.07.2012r., mające wpływ na wykluczenie w obecnym stanie, powierzchni 2,15 ha z naliczenia płatności zalesieniowej. Wskazał, że rolnik podpisując wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie z dnia 26 lipca 2012r. oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania pomocy na zalesianie.
Ocenił, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji strona zgodnie z planem zalesienia winna dokonać zalesienia do 15.11.2012r., co uczyniła w terminie. W związku z powyższym miała możliwość wcześniejszego złożenia w Biurze Powiatowym oświadczenia o wykonaniu zalesienia, a dokonując tej czynności po ok. 4 miesiącach tj. dopiero w dniu 21.03.2013r. spowodowała zwłokę w rozpatrzeniu niniejszej sprawy i uniemożliwiła wcześniejszą wizytację przez organ kontrolujący w sprawie złożonego wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. Kierownik Biura Powiatowego niezwłocznie po otrzymaniu oświadczenia o wykonaniu zalesienia tj. w dniu 26.03.2013r. skierował do organu odwoławczego pismo w sprawie skierowania rolnika do wizytacji w zakresie wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2012, w tym: w zakresie weryfikacji gatunków iglastych i liściastych, weryfikacji liczby sadzonek w terenie z danymi zawartymi w dowodach ich zakupu jak i w zakresie weryfikacji posiadania dowodów zakupu sadzonek.
Powołując się na § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. organ II instancji podał za organem I instancji, że po 20 maja 2013r. nie ma możliwości uzupełnienia nasadzeń w związku z ich brakiem lub dokonaną obsadą niezgodną z przepisami prawa - załącznikiem 2 do ww. rozporządzenia. Zatem zaproponowany aneksem do planu zalesienia z dnia 31.07.2013r. przez Nadleśnictwo O. termin 30.09.2013r. wykonania zalesienia dla sosny w ilości sadzonek 2,87 tysiąca, umożliwiający dosadzenie, nie mógł być uwzględniony.
Za konsekwencję stwierdzenia podczas kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, mniejszej powierzchni niż deklarowana we wniosku, w związku z zastosowaniem dla powierzchni 2,15 ha kodu ZGR 12 tj. wystąpieniem różnicy między powierzchnią deklarowaną przez producenta rolnego a powierzchnią stwierdzoną, organ odwoławczy uznał wyliczenie procentowej różnicy między powierzchnią deklarowaną a ustaloną podczas kontroli, co w przedmiotowej sprawie skutkowałoby odmową przyznania płatności na zalesianie i nałożeniem 3-letnich sankcji. Organ przedstawił wyliczenia procentowej różnicy między powierzchnią gruntów zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej po kontroli na miejscu. Stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 16 ust.5 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27.01.2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L 2011.25.8)
Odstąpił od zastosowania obniżek w myśl art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektoru wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r., str. 1, ze zm.), który stanowi o wyjątkach od stosowania obniżek i wykluczeń. Uznał za organem I instancji, że strona wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż wykonała zalesienie na deklarowanych gruntach rolnych zgodnie ze sporządzonym planem zalesienia. Nie przewidziała, że wskazana ilość ustalonych w planie zalesienia sadzonek sosny jest ilością błędną, co więcej odwołująca się dla bezpieczeństwa zakupiła większą ilość sadzonek aniżeli określona w planie zalesienia, co w ocenie organu odwoławczego wskazuje na jej rzetelne podejście do zrealizowania zalesienia gruntów rolnych - schemat I, zgodnie ze złożonym wnioskiem i planem zalesienia.
Wniosek został złożony przez stronę zgodnie ze stanem faktycznym, a zaistniały błąd wynikał z pomyłki Nadleśnictwa O., co zresztą organ sporządzający plan zalesienia potwierdził pismem z dnia 04.06.2013r.
Organ podkreślił, że stwierdzenie podczas kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej mniejszej powierzchni niż deklarowana we wniosku, tj. niezakwalifikowania powierzchni zalesionej sosną (w związku z obsadą niezgodną z zał. 2 do rozporządzenia zalesieniowego), skutkuje w przedmiotowej sprawie przyznaniem płatności na zalesianie do powierzchni stwierdzonej - zalesionej sadzonkami drzew liściastych - 2,16 ha.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji w części wykluczającej z płatności na zalesienie części gruntu o pow. 2,15 ha zalesionej sadzonkami sosny i uznanie skarżącej płatności za dokonane zalesienie w tej części, oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania:
1/ art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony, polegającego na tym, że skarżąca z winy organów administracji, bez swojej winy, pozbawiona została możliwości uzyskania płatności zgodnie z złożonym wnioskiem, 2/ art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia 07.08.2013r. o odmowie przyznania płatności na zalesienie pomimo, że narusza to słuszny interes skarżącej, tj. przepis art. 7 k.p.a.
W uzasadnieniu podniesiono, że poza sporem pozostaje kwestia dopełnienia przez skarżącą wszelkich obowiązków uprawniających stronę do otrzymania płatności na zalesienie. Jednocześnie dochowała ona wszelkich terminów wskazanych w ww. przepisach.
Natomiast w następstwie działania Kierownika Biura Powiatowego oraz Nadleśnictwa O. powstała sytuacja, w której bez winy skarżącej, a w wyniku błędów i opieszałości organów administracji, odmówiono stronie przyznania płatności za dokonane zalesienie, jednocześnie zamykając jej drogę do uzupełnienia brakujących nasadzeń. Najpóźniej do dnia 20.04.2013r. (tj. w terminie 30 dni od złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia w dniu 21.03.2013r.) Kierownik Biura zobowiązany był przeprowadzić wszystkie czynności kontrolne niezbędne do wydania decyzji w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie, w tym także przeprowadzić wizytację na zalesionym gruncie. W rzeczywistości wizytacja przeprowadzona została dopiero w dniu 21.05.2013r. tj. ponad miesiąc po właściwym terminie. Co więcej organ I instancji poinformował stronę o przedłużeniu terminu na jej wydanie ponad dwa tygodnie po upływie tego terminu, przedłużając go jednocześnie do dnia 5 lipca 2013r.
Skarżąca podniosła, że przeprowadzenie na zalesionym gruncie wizytacji w prawidłowym terminie tj. do dnia 20 kwietnia 2013r. mogłoby dać możliwość uzupełnienia brakujących nasadzeń przed dniem 20 maja 2013r., co stało się to jednak niemożliwe, ponieważ wizytację przeprowadzono już po upływie tego terminu.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację. Dodatkowo podał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 08.07.2009r. sygn. akt II GSK 1115/08 odpowiedzialność za treść merytoryczną wniosku ponosi producent rolny także za skutki zgłoszenia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji pod względem zgodności z prawem, na podstawie akt sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kontroli sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a) – c p.p.s.a
Mając na uwadze powyższe reguły orzekania Sąd stwierdza, że analiza akt sprawy dała podstawę do uwzględnienia skargi.
Zasady i tryb przyznawania pomocy finansowej z tytułu zalesiania zostały uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 48, poz. 329, ze zm.). Akt ten został wydany na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr.64 poz. 427 ze zm), nie ma jednak charakteru zupełnego. Przepisy rozporządzenia należy bowiem stosować z uwzględnieniem rozporządzenia Rady(WE) nr 1689/2005 z dnia 20.09.2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.Urz.
U.E L 368 z 23.12.2006, str. 15 ze zm.) oraz rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U UE L 2011.25.8) zwanej dalej w skrócie "Rozporządzenie NR 65/2011"
Trzeba wskazać, że w prawie unijnym podstawę wsparcia na zalesienie dają przepisy art. 36 lit. b i) - pierwsze zalesianie gruntów rolnych; ii)-pierwsze zakładanie systemów rolnoleśnych na gruntach rolnych; iii)- pierwsze zalesienie gruntów nierolniczych - Rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005. (Sekcja 2 Oś 2 "Poprawa środowiska naturalnego terenów wiejskich").
Art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 pkt 1 art. 21 wskazuje się, że organ przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności. To oznacza, że organy mają obowiązek działania na podstawie prawa, ale też, że organy te nie mogą obowiązujących przepisów interpretować wyłącznie na niekorzyść strony.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy Agencji dokonały błędnej oceny materiału dowodowego (z kontroli na miejscu i Kodu przypisanego stwierdzonym niezgodnościom). Nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu stanowisko organu odwoławczego, że: "Konsekwencją stwierdzenia podczas kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej mniejszej powierzchni niż deklarowana we wniosku, w związku z zastosowaniem dla powierzchni 2,15 ha kodu ZGR 12 tj. wystąpieniem różnicy między powierzchnią deklarowaną przez producenta a powierzchnią stwierdzoną, jest wyliczenie procentowej różnicy między deklarowaną powierzchnią a ustaloną podczas kontroli (...)". Z naruszeniem przepisów Rozporządzenia NR 65/2011 organy zastosowały wyjątkowo niekorzystną dla skarżącej i błędną interpretację tych przepisów w stanie faktycznym sprawy, co zostanie przedstawione w dalszej części rozważań Sądu.
W myśl § 4 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 19 marca 2009r. pomoc na zalesienie gruntów rolnych przyznawana jest rolnikowi, który: 1) jest wpisany do właściwej ewidencji, 2) zobowiązał się do wykonania zalesienia gruntów, na których do dania złożenia wniosku o pomoc była prowadzona działalność rolnicza zgodnie z normami określonymi w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez 5 lat od dnia zalesienia – zgodnie z planem zalesienia, o którym mowa w przepisach o lasach.
Z dalszych przepisów wynika, że postępowanie toczy się etapami. W pierwszym z nich organ Agencji bada warunki wstępne możliwości ubiegania się przez daną osobę (podmiot) o pomoc finansową na zalesienie. Należy zauważyć, że § 9 określa wymagania, jakie powinien spełniać wniosek o pomoc na zalesienie. Zgodnie z ust.5 pkt 1 do wniosku rolnik załącza kopię planu zalesienia. Kierownik Biura Powiatowego Agencji weryfikuje wniosek w terminie 60 dni i wydaje postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1- 3 rozporządzenia.
Zatem organ potwierdza tym samym urzędowo, że rolnik zobowiązał się do zalesienia gruntów zgodnie z planem zalesienia. Wskazać w tym miejscu należy, że w aktach sprawy znajduje się Postanowienie z dnia 31 lipca 2012r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesienie, gdzie w punkcie 1 pouczenia wskazano, że "zalesienie musi być wykonane w terminie określonym w planie zalesienia oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w planie zalesienia"
W drugim etapie postępowania weryfikacji podlega to, czy rzeczywiście dokonano zalesienia gruntów deklarowanych we wniosku, we właściwym terminie oraz zgodnie z wymogami wskazanymi w § 11 rozporządzenia. Jednak normodawca nie stanowi wprost, że płatność nie przysługuje w razie niespełnienia wymagań z § 11, a wymaga od rolnika oświadczenia o zalesieniu gruntów zgodnie z planem, i potwierdzenia tego faktu przez nadleśniczego, o czym stanowi § 12 ust.2 rozporządzenia. Jednocześnie zauważyć trzeba, że w załączniku nr 3 do rozporządzenia podano elementy planu, między innymi w planie zalesienia umieszcza się informacje o ilości sadzonek na hektar i ich rodzaju, potrzebnych do zalesienia gruntów przeznaczonych na zalesienie, sposobie rozmieszczenia sadzonek i inne.
Natomiast stosownie do art.6 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U z 2011r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) plan urządzenia lasu – to podstawowy dokument gospodarki leśnej, opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy plan urządzenia lasu sporządza się z uwzględnieniem przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej oraz celów i zasad gospodarki leśnej oraz sposobu realizacji dla każdego drzewostanu.
Wobec tego, że w tym zakresie konieczna jest określona wiedza, w art. 35 ust. 5 ustawy o lasach ustawodawca wskazał, że to nadleśniczy, na wniosek właściciela gruntu przeznaczonego do zalesienia sporządza plan zalesienia i potwierdza wykonanie zalesienia w przypadku zalesienia objętego przepisami o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego (.......). Zatem należy przyjąć, że plan zalesienia sporządzony przez Nadleśniczego, na mocy obowiązku nałożonego ustawą, nie jest dokumentem prywatnym, za którego prawidłowość odpowiedzialność powinien ponosić rolnik, jak to uznały organy.
Jak już wyżej stwierdzono, w drugim etapie postępowania wszczętego wnioskiem rolnika o przyznanie pomocy finansowej z tytułu zalesiania, następuje weryfikacja wykonania zalesienia, która polega na ustaleniu zgodności między planem, a faktycznymi nasadzeniami. Z kolei przepis § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. jest jasny. Nakazuje on Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji przyznać pomoc na zalesianie, gdy rolnik złożył w wymaganym terminie oświadczenie wraz z zaświadczeniem potwierdzającym fakt dokonania zalesienia zgodnie z planem.
Bezsporne jest, że skarżąca wykonała w pełni plan zalesienia. Ponadto, wbrew ocenie wyrażonej w zaskarżonej decyzji, podczas kontroli na miejscu nie stwierdzono najmniejszej niezgodności między deklarowanymi i ustalonymi w planie zalesienia obszarami gruntów przeznaczonych pod zalesienie. Wskazanie natomiast w planie zalesienia mniejszej ilości sadzonek drzew iglastych na hektar, niż wynika to z § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i takaż realizacja nie oznacza zadeklarowania większego obszaru gruntów na zalesienie niż rzeczywiście zalesiona (obszar zalesienia- to obszar zaznaczony na planie graficznym linią niebieską) a oznacza zastosowanie innego sposobu zalesienia od tego, jaki byłby zastosowany przy uwzględnieniu normy ilościowej sadzonek, podanej w rozporządzeniu. Oczywistym jest, że w planie określono odległości między sadzonkami drzew z uwzględnieniem przyjętej przez nadleśniczego ilości sadzonek sosny na hektar, co nie wpłynęło jednak na określenie granic zakładanego lasu. Stwierdzić należy, że w raporcie z kontroli (k. 9/7- 9/13 akt - kopia, oryginał k.
7) nie zastosowano kodu ZGR 5 (przedeklarowanie), a kod GR 5 - który oznacza uchybienia szczegółowe, dla których zastosowano kod ZGR 12 – brak dowodu zakupu sadzonek. W istocie żaden z kodów (wskazanych w opisie znaczenia kodów pokontrolnych) nie odpowiadał sytuacji w sprawie. Kod ZGR 12 też nie odpowiada w pełni prawdzie, albowiem skarżąca posiadała dokument zakupu sadzonek, z tym że za mało- w stosunku do norm- kupiła sadzonek drzew iglastych (niedobór w stosunku do normy wyniósł 12,79%) Nie może przy tym budzić wątpliwości, że u podstaw określenia wysokości kwot pomocy na hektar powierzchni leży odpowiednia kalkulacja kosztów, jakie rolnik ponieść musi na założenie uprawy leśnej i jej pielęgnację (dotyczy to wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej). Zatem mniejsza ilość sadzonek niż przewidziana normą zawsze musi mieć wpływ na wysokość pomocy. Ale nie stosuje się tu przepisów przewidujących odpowiednie wykluczenia i sankcje ze względu na przedeklarowanie obszaru gruntów, na których urządza się las, a przepisy odnoszące się do wykluczeń i zmniejszeń, ze względu na niezastosowanie odpowiedniej normy.
W sprawie nie mógł więc znaleźć zastosowania przepis art. 16 Rozporządzenia NR 65/2011,który, zdaniem organu, nakazywał wykluczenie z wszystkich płatności działek niewłaściwie nasadzonych. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art.6 tego rozporządzenia, Tytuł I (art.6 do art.
22) nie ma zastosowania między innymi do środków przewidzianych w art. 36 b ppkt i, ii, iii rozporządzenia (WE) nr 1689/2005, w zakresie kosztów założenia (czyli według rozporządzenia krajowego – wsparcia na zalesienie). Do kontroli w zakresie kosztów pierwszego zalesienia gruntów rolnych (a więc dowodów zakupu sadzonek i innych kosztów) mają zastosowanie przepisy Tytułu II (art.23 do 27), Do kwalifikowalności odnosi się art. 26, który w ust.1 lit.d nakazuje sprawdzać podczas kontroli na miejscu m.in. "czy operacje będące przedmiotem finansowania publicznego zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami i politykami unijnymi,(...) i odpowiednimi obowiązkowymi normami ustanowionymi w prawodawstwie krajowym lub w programie rozwoju obszarów wiejskich".
Natomiast art.30 Rozporządzenia NR 65/2011 stanowi o zasadach obliczania płatności i stosowaniu zmniejszeń bądź wykluczeń. Zgodnie z ust.1 tego przepisu, przewidzianego w nim zmniejszenia nie stosuje się, jeżeli beneficjent może udowodnić, że nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty. W myśl ust.2 w przypadku stwierdzenia, że beneficjent umyślnie złożył fałszywą deklarację, daną operację wyklucza się ze wsparcia EFRON i odzyskuje się wszystkie kwoty, które już zostały na nią wypłacone. Ponadto beneficjenta wyklucza się z otrzymywania wsparcia w ramach tego samego środka w roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia oraz następnym roku kalendarzowym.
Art.30 ust.3 stanowi zaś, że zmniejszenia i wykluczenia, o których mowa w ust.1 i 2 stosuje się odpowiednio do wydatków niekwalifikowanych, stwierdzonych podczas kontroli na mocy art. 25 (i 29).
Odpowiednie zatem stosowanie tych przepisów w przypadku rolnika ubiegającego o wparcie na zalesienie oznacza, że nie można stosować zmniejszeń ani wykluczeń, gdy jest oczywiste, że nie ponosi on najmniejszej winy w tym, że zakupił i dokonał nasadzeń drzewek zgodnie "z wytycznymi zawartymi w planie zalesienia", i zgodnie z pouczeniem udzielonym przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji, zawartym w postanowieniu.
Trzeba wskazać że przypadki, w których rolnik zwraca premię pielęgnacyjną lub wsparcie na zalesienie określone zostały w § 18 rozporządzenia krajowego.
Przepis ten stanowi w ust.1, że rolnik zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy, lub wsparcie na zalesienie, w wysokości, która jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że: nie realizuje planu zalesienia; nie posiada dokumentów, o których mowa w § 17 pkt 1 (dowodów zakupu sadzonek do zalesienia wnioskowanych gruntów).
Natomiast § 19 ust.1 stanowi, że w przypadku gdy premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie nie zostało wypłacone i zachodzą przesłanki do ich zwrotu określone w § 18 ust. 1, premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie podlegają zmniejszeniu zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia. W załączniku nr 6 wskazano, że wsparcie na zalesienie podlega zmniejszeniu o 50 % w przypadku braku dowodu zakupu sadzonek. Taki zaś kod pokontrolny zastosowano (ZGR 12) przy weryfikacji wniosku. Brak dowodu zakupu sadzonek odnosił się do części sadzonek sosny, którymi obsadzono obszar 2,15 ha.
Zatem o 50% można by było zmniejszyć przypadającą na tę powierzchnię kwotę wsparcia na zalesienie. Wsparcie na zalesienie jest płatnością jednorazową i nie skutkuje pozbawieniem bądź zmniejszeniem płatności takich jak premia pielęgnacyjna (przez okres pięciu lat) czy premia zalesieniowa (przez okres 15 lat). Natomiast wykluczenie powierzchni 2,15 ha, jest, wbrew twierdzeniom organów, że nie zastosowały obniżek i sankcji bardzo dotkliwą sankcją, bo pozbawia skarżącą połowę płatności przez kolejne lata. Trzeba podkreślić, że decyzja w sprawie przyznania pomocy na zalesienie, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia, jest wydawana tylko raz, zatem przyjęta w tej decyzji powierzchnia zalesienia ma kluczowe znaczenie dla wszystkich części tej pomocy, wypłacanej przez następne lata. Jest zatem zasadnicza różnica między zmniejszeniem określonej części pomocy w danym roku, z powodu nie spełnienia norm i wymogów, a wykluczeniem z płatności połowy zalesionych gruntów. Ogólne przepisy rozporządzeń unijnych, mogące mieć zastosowanie do różnych środków wsparcia, należy stosować z uwzględnieniem specyfiki danego rodzaju działania.
Niezależnie od tego, że w ocenie Sądu na podstawie wyników kontroli można było jedynie zastosować zmniejszenie części wsparcia na zalesienie, to również trzeba było, zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy uznać zaistniały stan, jako dający się naprawić, poprzez zobowiązanie skarżącej do dokonania nasadzeń, zgodnie z dokonanym przez Nadleśniczego aneksem do planu lasu.
Możliwość takiego działania organów Agencji wynika z § 23 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009r. przy odpowiednim, uwzględniającym interes rolnika w zaistniałej sytuacji, zastosowaniu przepisów art.23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego (...), do których odwołuje się zarówno ustawa o wspieraniu rozwojów obszarów wiejskich (...) (art. 2 pkt 2) jak i rozporządzenie. Należy zauważyć, że przepisy prawa unijnego, w regulacjach dotyczących wsparcia finansowego rolników, w ramach różnych działań i ustalonych priorytetów, wskazują na odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzeń dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego. Podkreślić trzeba, że przepisy rozporządzeń unijnych, przewidujące wykluczenia, zmniejszenia i ustalające zasady ich stosowania, nakazują uwzględniać zarówno rozmiary nieprawidłowości czy niezgodności jak i kwestię zawinienia beneficjenta.
Art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawia podstawową zasadę, że w razie niezgodności ("niezgodność"- to wszelka niezgodność z wymogami oraz normami), kwoty płatności przysługujące danemu rolnikowi zmniejsza się lub wyklucza, zgodnie z zasadami określonymi w art. 24, wówczas, "gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek". Art. 24 ust. 2 akapit 2 i 3 ww. rozporządzenia stanowią, że: "W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uważany za drobny. O ile rolnik nie podjął natychmiastowego działania naprawczego usuwającego stwierdzoną niezgodność, właściwy organ podejmuje niezbędne działania, w celu zapewnienia, aby rolnik usunął stwierdzoną niezgodność. Jeszcze raz należy podkreślić, że art. 24 ma zastosowanie w sytuacji, gdy zaistnieje sytuacja wskazana w art. 23 ust. 1, tj. niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania rolnika.
Powinien więc w ocenie Sądu znaleźć zastosowanie w sytuacji faktycznej zaistniałej w sprawie, gdy naruszenie normy ilości sadzonek sosny na hektar zalesianego gruntu nie było wynikiem działania czy zaniechania skarżącej, a wynikiem błędu zawartego w planie zalesienia, który to plan, zgodnie z przepisami, skarżąca była obowiązana realizować. Nawiasem tylko można zauważyć, że skoro w Przedsiębiorstwie Lasy Państwowe stosowana jest norma, jaką przyjął Nadleśniczy w planie sporządzonym dla skarżącej, to znaczy, że mniejsza ilość sadzonek nie wpływa na ocenę udatności założenia lasu. Z tego punktu widzenia zatem można przyjąć, że waga naruszenia normy nie była znaczna. Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że Nadleśniczy sporządził natychmiast aneks do planu lasu i nic nie stało na przeszkodzie do uwzględnienia wniosku o wyznaczenie terminu do uzupełnienia przez skarżącą ilości zasadzonych drzew iglastych, oraz wydaniu decyzji po tym uzupełnieniu.
Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 2 p.p.s.a. przy czym na kwotę 440 zł złożyły się wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (240 zł)
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Podejmie działania umożliwiające skarżącej doprowadzenia założonego lasu do stanu zgodnego z normą przewidzianą dla sadzonek sosny, a następnie wyda stosowną decyzję.