Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 536/19

Uzasadnienie

W dniu 28 czerwca Wójt Gminy (dalej jako organ) przekazał na konto Stowarzyszenia A (dalej jako strona, skarżąca) aktualizację kwoty dotacji za miesiąc czerwiec 2019r. w wysokości 5924,61 zł.

Skarżący prowadzi inną formę wychowania przedszkolnego – punkt przedszkolny w S., który położony jest na terenie Gminy.

Pismem z dnia 11 lipca 2019r. strona w trybie dostępu do informacji publicznej zwróciła się do organu o podanie metodologii wyliczenia przekazanej kwoty dotacji.

W odpowiedzi organ pismem z dnia 18 lipca 2019r. wskazał, że po dokonaniu aktualizacji w kwietniu 2019r. dokonano kolejnej aktualizacji w czerwcu 2019r., w związku z podaną wcześniej błędną informacją Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego odnośnie powierzchni budynku szkoły, na podstawie art. 44 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r., poz. 2203, dalej jako u.f.z.o).

Nie zgadzając się z powyższą aktualizacją strona wniosła skargę na czynność aktualizacji wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do jej dokonania zgodnie z przepisami prawa oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw. Zarzucając zaskarżonej czynności:

1. 1. Naruszenie art. 44 ust.1 pkt 3 w powiązaniu z art.9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o. poprzez niezgodne z prawem zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w czerwcu 2019 roku wynikające z błędnego sposobu wyliczenia proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki w Zespole Szkolno-Przedszkolnym przypadającej na Przedszkole Samorządowe.
2. 2. Naruszenie art. 44 ust. 1 pkt 3 w powiązaniu z art.9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o. poprzez niezgodne z prawem zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w czerwcu 2019 roku wynikające z błędnego, niezgodnego z prawem sposobu wyliczenia wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej Przedszkola Samorządowego.
3. 3. Naruszenie art. 44 ust.1 pkt 3 w powiązaniu z art.9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o, poprzez niezgodne z prawem zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w czerwcu 2019 roku wynikające z nieuwzględnienia do jej wyliczenia stosownej proporcji zaplanowanych kosztów wynagrodzenia pracownika, który w Urzędzie Gminy nalicza wysokość wypłat wszystkim osobom pracującym w Przedszkolu Samorządowym.
4. 4. Naruszenie art. 44 ust.1 pkt 3 w powiązaniu z art.9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o poprzez niezgodne z prawem zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w czerwcu 2019 roku wynikające z nieuwzględnienia w wyliczeniach jej wysokości wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela prowadzącego w Przedszkolu

Samorządowym zajęcia języka angielskiego.

5. Naruszenie art. 44 ust.1 pkt 3 w powiązaniu z art.9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o poprzez niezgodne z prawem zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w czerwcu 2019 roku polegające na nieuwzględnieniu w celu wyliczenia jej wysokości wydatków zaplanowanych na pokrycie kosztów dowozu i odwozu dzieci do Przedszkola

Samorządowego.

W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do zarzutu z pkt 1 wskazano, że dzieląc zaplanowane wydatki na prowadzenie stołówki w Zespole Szkolno-

Przedszkolnym na wszystkich 178 uczniów Szkoły Podstawowej (także tych, którzy z niej nie korzystają) i Przedszkola Wójt dokonał bezprawnego zaniżenia kosztu przypadającego na Przedszkole tym bardziej, że wszystkie dzieci w Przedszkolu korzystają ze stołówki trzykrotnie w ciągu dnia otrzymując drugie śniadanie, dwudaniowy obiad i podwieczorek, podczas gdy uczniowie Szkoły Podstawowej otrzymują jedynie dwudaniowy obiad. Postępowanie organu w powyżej sprawie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ideą aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, która ma na celu zobiektywizowanie wysokości rzeczywiście ponoszonych kosztów. Pozbawiony logiki jest również argument, iż potencjalnie ze stołówki może korzystać każdy uczeń szkoły, dlatego koszt jej funkcjonowania należy podzielić także na tych, którzy z niej nie korzystają. Gdyby ze stołówki korzystali wszyscy uczniowie Szkoły Podstawowej wraz z oddziałem rocznego przygotowania przedszkolnego, pozostającego w strukturze szkoły podstawowej liczba przygotowywanych i wydawanych obiadów zwiększyłaby się niemal dwukrotnie, a to z pewnością skutkowałoby koniecznością zatrudnienia dodatkowego personelu (kucharek, pomocy kuchennych), zakupu dodatkowego wyposażenia, zwiększyłoby koszt energii elektrycznej, zużywanej wody itp., co tym samym automatycznie wpłynęłoby na zwiększenie ponoszonych kosztów.

W odniesieniu do zarzutu z pkt 2 i 3 strona skarżąca wskazała, że z informacji uzyskanych przez skarżącą podczas rozmowy z pracownikami Referatu Finansowego Urzędu Gminy wynika, że wprawdzie jedna osoba dokonuje księgowania, jednakże kolejni pracownicy poza w/w dokonują dekretowania dokumentów, przygotowują zmiany w budżecie, opłacają faktury. Zatem czynności związane z funkcjonowaniem Przedszkola Samorządowego prowadzonego przez stronę wykonuje więcej niż jedna osoba zatrudniona w Urzędzie Gminy, zapewniającym wspólną obsługę księgową i płacową publicznych placówek oświatowych. Przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w czerwcu 2019r. przyjęto wynagrodzenie wyłącznie osoby księgującej wydatki. W ten sposób dokonano bezprawnego zaniżenia wysokości dotacji.

W ocenie strony skarżącej podobnego naruszenia przepisów prawa oświatowego organ dopuścił się nie wliczając stosownej proporcji kosztów zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela języka angielskiego, który prowadził zajęcia w Przedszkolu Samorządowym. W ocenie skarżącej nie znajduje logicznego uzasadnienia argument, iż nauczyciel pracujący i otrzymujący wynagrodzenie w Szkole Podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego może jednocześnie wykonywać wolontariat na rzecz Przedszkola Samorządowego, będącego częścią tego samego Zespołu.

Odnosząc się do ostatniego z podnoszonych zarzutów skarżąca podniosła, że na podstawie analizy przepisów prawa i doktryny bez wątpienia koszty dowozu dzieci do przedszkola i następnie po zakończeniu zajęć z powrotem do domu należy zakwalifikować do wydatków bieżących związanych z prowadzeniem tego typu placówki i powinny być one uwzględnione do ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Dodatkowo skarżąca - znając stanowisko organu oraz Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Olsztynie wyrażone w postanowieniu z dnia 2 lipca 2019r. sygn. akt I SA/Ol 439/19 zwróciła uwagę, iż niniejsza skarga nie jest skargą tożsamą w stosunku do skarg z dnia 7 marca 2019r. (sygn. akt I SA/Ol 272/19) i z dnia 27 maja 2019r. (sygn. akt I SA/Ol 439 /19). Skarżący wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, gdyż przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. I SA/Ol 272/19 była czynność ustalenia wysokości dotacji obowiązującej do momentu dokonania jej aktualizacji, co nastąpiło w kwietniu 2019 roku.

Natomiast w przypadku sprawy o sygn. I SA/Ol 439/19 przedmiotem skargi była czynność aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonana w kwietniu 2019 roku, która jednakże była aktualna tylko do momentu dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o., co nastąpiło w czerwcu 2019 roku i ta czynność jest przedmiotem niniejszej skargi. Począwszy od czerwca 2019 roku nie obowiązywała już wysokość dotacji ustalona przez organ w wyniku podjęcia czynności - aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji, która została dokonana w kwietniu 2019 roku. Po dokonaniu aktualizacji w czerwcu 2019 roku w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt 3 nieaktualna stała się czynność dokonana w kwietniu 2019 roku. W sytuacji takiej w ocenie strony skarżącej nie zachodzi tożsamość przedmiotowa.

Dodatkowo na rozprawie sądowej w dniu 25 czerwca 2020r. pełnomocnik strony skarżącej doprecyzował do protokołu żądania skargi, podając jako podstawę prawną skargi ustawę o finansowaniu zadań oświatowych - art. 43,44 § 1 pkt 3 oraz art. 9 i 12. Wniósł o wykreślenie zawartych w skardze zarzutów od punktu 2 do 7. Natomiast w odniesieniu do pkt 8 zawartego w skardze wniósł o uznanie za bezskuteczną zaskarżoną czynność aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") ewentualnie o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Uzasadniając, że skarżąca wystąpiła już do tutejszego Sądu ze skargą (podnosząc ponownie te same zarzuty co w niniejszej skardze), którą nota bene WSA w Olsztynie odrzucił postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2019r. sygn. akt I SA/Ol 272/19, jako wniesioną po terminie. Z tego względu zdaniem organu skarżąca nie może domagać się ponownej weryfikacji czynności ustalenia podstawowej kwoty dotacji w ramach niniejszego postępowania, a jedynie zweryfikować, czy prawidłowo organ dokonał aktualizacji kwoty dotacji, tj. zgodnie z art. 43-45 ustawy.

W tym zakresie w ocenie organu zarzuty skargi wskazane w pkt 2) -

5) petitum skargi są bezprzedmiotowe. Natomiast w toku niniejszego postępowania skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości dokonania aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji przez pryzmat przepisów ustawy regulujących aktualizację, tj. art. 43 i nast. u.f.z.o.

Organ podkreślił, że aktualizacja nastąpiła na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Otóż, pierwotnie organ ustalił podstawową kwotę dotacji w styczniu 2019 r. na podstawie informacji telefonicznej z dnia 14.11.2018r. przez Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, że powierzchnia budynku szkoły wynosi 1.613,00m2, a powierzchnia przedszkola funkcjonującego w budynku ww. szkoły wynosi 86,15m2. Na początku czerwca 2019r. organ powziął wątpliwości, co do rzeczywistej powierzchni ww. szkoły.

W związku z powyższym, organ dokonał analizy księgi budowlanej szkoły i ustalił, że rzeczywista powierzchnia budynku szkoły stanowiąca podstawę do ustalenia podstawowej kwoty dotacji wynosi 977,20m2. Dlatego też niezbędne stało się dokonanie kolejnej aktualizacji podstawowej kwoty, która została już zaktualizowana w kwietniu 2019r. Szczegółowy sposób wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola zawiera tabela "Aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola- czerwiec 2019r." znajdująca się w aktach sprawy. Rozbieżność w wielkość powierzchni szkoły miała istotne znaczenie przy obliczaniu kosztów zużycia mediów, tj. śmieci, energii, wody i ścieków oraz opału. Organ uznał zatem, że ujawnienie błędnych danych do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli stanowi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za dokonaniem aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, że udzielanie dotacji oświatowej, oraz wszelkie jej aktualizacje, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 i 3 i art. 43 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego, a także aktualizacja wysokości tej dotacji, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 47 u.f.z.o. wprost stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego, spełnione są przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o.).

Z ugruntowanego stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;

1. 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
2. 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
3. 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
4. 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Godzi się zauważyć, że w Konstytucji RP zawarto szereg regulacji prawnych mających bezpośredni lub pośredni wpływ na kształt prawa do sądu administracyjnego. Punktem wyjścia dla rozważań dotyczących istoty prawa do sądu administracyjnego jest art. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Elementami klauzuli państwa prawnego są kolejne gwarancje ustrojowe, m.in. takie jak: zasada niezależności sądów, prawa do sądu, dwuinstancyjności postępowania sądowego oraz legalizmu, czyli obowiązku działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa.

W świetle przywołanych uregulowań, badając dopuszczalność drogi sądowej w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Z treści skargi wynika zaś bezsprzecznie, że w niniejszej sprawie zaskarżono czynność aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonanej w czerwcu 2019 r., która nie była wcześniej przedmiotem orzekania przez Sąd. Dodatkowo zaś na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020r. pełnomocnik skarżącej w sposób jasny i klarowny sprecyzował żądania skargi, podając jako podstawę prawną ustawę o finansowaniu zadań oświatowych - art. 43,44 § 1 pkt 3 oraz art. 9 i 12 oraz wniósł o uznanie za bezskuteczną zaskarżoną czynność aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącą.

W świetle powyższego w niniejszej sprawie skarżący kwestionuje czynność aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji przez pryzmat przepisów regulujących aktualizację tj. art. 43, 46 u.f.z.o., a nie czynność polegającą na ustaleniu podstawowej kwoty dotacji na rok 2019 r.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, że w niniejszym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie trzykrotnie zwracał się do organu o nadesłanie kompletnych akt administracyjnych. Pierwszym zarządzeniem z dnia 20 sierpnia 2019r. (k. 1, 32-33 akt sądowych) wezwano organ do nadesłania w terminie 7 dni kompletnych akt administracyjnych w aktach brakuje bowiem dołączonych do skargi przelewów bankowych, pisma skarżącej z dnia 11.07.2019r., odpowiedzi organu z dnia 18.07.2019r. Z uwagi na nadesłanie przez organ akt nie spełniających wymogów formalnych, ponownie zarządzeniem z dnia 7 stycznia 2020r. wezwano organ do wykonania zarządzenia z dnia 20 sierpnia 2019r. tj. do przedłożenia kompletnych i uporządkowanych akt sprawy oraz przedłożenia wszelkich dokumentów źródłowych w oparciu o które dokonano aktualizacji ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w przedmiotowej sprawie (81-82 akt sądowych).

Z uwagi na brak wykonania powyższych zarządzeń, kolejnym zarządzeniem z dnia 31 stycznia 2020r. wezwano organ do niezwłocznego wykonania zarządzenia z dnia 7 stycznia 2020r. w szczególności do przedłożenia wszelkich dokumentów źródłowych w oryginale lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii w oparciu o które dokonano aktualizacji ustalenia podstawowej kwoty dotacji sprzed aktualizacji w tym dokumentów ewidencyjnych określających powierzchnię zabudowy oraz powierzchnię użytkową Zespołu Szkolno-Przedszkolnego (Książka Obiektu Budowlanego) – k. 90-91 akt sądowych.

Pomimo tych wezwań Sąd rozpoznający niniejsza sprawę ocenił, że żadne z wezwań nie zostało prawidłowo wykonane przez organ, który nie złożył kompletnej dokumentacji przedmiotowej sprawy, które to dokumenty pozwoliłyby w pełni skontrolować zaskarżoną czynność. Tymczasem zgodnie z przepisem art 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, ze sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu lub czynności bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym.

Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym, sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych.

Sąd jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. A zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czynność (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak wskazał bowiem Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r., (sygn. akt I FSK 508/05), Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00).

W świetle powyższych wywodów zauważyć należy, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest danych źródłowych na podstawie których dokonano metodologii wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącą w miesiącu czerwiec 2019 r.

Szczegółowy sposób wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola zawiera tabela "Aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola- czerwiec 2019r." znajdująca się w aktach sprawy (k.7) Jednak tabela ta zawiera końcowe wyliczenia matematyczne bez wskazania zasad obliczenia poszczególnych składników dotacji. Zwłaszcza w przypadku kosztów mediów, które w niniejszej sprawie stanowią istotę sporu pomiędzy stronami postępowania Sąd w oparciu o przedłożone akta sprawy nie jest w stanie zweryfikować legalności dokonanych zmian.

Przypomnieć należy, że zasady dokonywania aktualizacji kwot dotacji zostały uregulowane w art. 43 u.f.z.o. Przepis ten stanowi, że kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji: (1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1; (2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45; (3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8; (4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (podkreślenie Sądu). Stosownie do ust. 2 art. 43 aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, dokonuje się: (1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3; (2) w październiku roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1; (3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 4.

Pojęcie wydatków bieżących zostało zawarte w art. 9 u.f.z.o., zgodnie z którym ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2019, poz. 869 - t.j, dalej – u.f.p.), na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2.

Dodatkowo w art. 124 ust. 3 u.f.p. wskazuje się jakie wydatki jednostek budżetowych można zaliczyć do wydatków bieżących, obejmują one:

1. 1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń;
2. 2) zakupy towarów i usług;
3. 3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań;
4. 4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych.

Z kolei art. 12 u.f.z.o. stanowi, że:

1. 1. Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:
2. 1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
3. 2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
4. 3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,
5. 4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,
6. 5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,
7. 6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,
8. 7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach
9. - i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Warunki przyznania dotacji na ucznia w przypadku innych form wychowania przedszkolnego przewidziane zostały w art. 21 u.f.z.o., który stanowi, że niepubliczna inna forma wychowania przedszkolnego otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej 50% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

W świetle przywołanych regulacji prawnych, a w szczególności art. 43 i 44 u.f.z.o., które precyzyjnie określają zasady aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji, w ocenie Sądu podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia art. 43 i 44 u.f.z.o. są uzasadnione.

Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił na czym polegał szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający aktualizację podstawowej kwoty dotacji. Nie wskazał również wiarygodnych dokumentów źródłowych w oparciu o które dokonano zaskarżonej czynności aktualizacji.

Wskazać należy, że ustawodawca na gruncie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych nie zdefiniował pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Natomiast w prawie administracyjnym oraz orzecznictwie sądowym pojęcie te jest szeroko interpretowane. Przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja, która ponad wszelką wątpliwość i bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, iż miały miejsce drastyczne i dotkliwe w skutkach zdarzenia, daleko ingerujące w sytuację strony, którym strona nie mogła przeciwdziałać przy użyciu zwykłej ludzkiej zapobiegliwości. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na gruncie różnych ustaw prawa administracyjnego, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to sytuacja występująca zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. wyroki NSA z dnia 27 maja 2020r., sygn. akt I OSK 2245/19, z dnia 16 kwietnia 2020r., sygn. akt I OSK 3389/19).

W świetle powyższych wywodów, zdaniem Sądu organ w żaden sposób nie wykazał, na czym polegał "szczególnie uzasadniony przypadek" w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z przedstawionych przez organ akt sprawy, podstawowa kwota dotacji na rok 2019 r. została ustalona wyłącznie w oparciu o rozmowę telefoniczną z dyrektorem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Bez jakichkolwiek dokumentów. Z rozmowy telefonicznej została sporządzona jednozdaniowa notatka (k. 50 akt administracyjnych). W oparciu o tą notatkę organ przyjął że powierzchnia budynku szkoły wynosi 1613 m2, zaś powierzchnia przedszkola funkcjonującego w budynku szkoły wynosi 86,15 m2.

Następnie jak wskazywał sam organ w czerwcu 2019 r. powziął wątpliwość co do tak ustalonej powierzchni szkoły. Przy aktualizacji czerwcowej, która jest obecnie przedmiotem kontroli sądu, organ oparł swoje wyliczenia w oparciu o Księgę Obiektu Budowlanego Szkoły Podstawowej w M. Przypomnieć w tym miejscu należy, że podstawowe regulacje prawne kreujące obowiązek założenia i prowadzenia książki obiektu budowlanego oraz określające sposób i zasady jej prowadzenia, to art. 64 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze zawarte w przywołanej ustawie.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (t.j. dz. u. z 2019r. poz. 1186 ze zm.) właściciel obiektu jest obowiązany prowadzić dla każdego budynku oraz obiektu budowlanego niebędącego budynkiem, książkę obiektu budowlanego. Naruszenie określonych w Prawie budowlanym obowiązków polegających na prowadzeniu książki obiektu budowlanego oraz przechowywaniu dokumentów związanych z obiektem jest zagrożone karą grzywny.

Zasady prowadzenia Księgi Obiektu Budowlanego bardzo precyzyjnie reguluje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie książki obiektu budowlanego (Dz. U z 2003 r., nr 120, poz. 1134), zgodnie z którym Książka powinna być założona w dniu przekazania obiektu budowlanego, zwanego dalej "obiektem", do użytkowania i systematycznie prowadzona przez okres jego użytkowania (§ 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 6 rozporządzenia - Wpisy do książki powinny być dokonywane w dniu zaistnienia okoliczności, dla której jest wymagane dokonanie odpowiedniego wpisu (ust. 1). Wpis do książki powinien: 1) zawierać dane identyfikujące dokument będący przedmiotem wpisu, określać ważne ustalenia w nim zawarte oraz dane identyfikujące osobę, która dokument wystawiła;

1. 2) cechować się jednoznacznością i zwięzłością.
2. 3) Wpisów, o których mowa w § 5 pkt 1 lit. a i b, dokonuje właściciel lub zarządca obiektu albo osoba upoważniona przez właściciela lub zarządcę.
3. 4. Sprostowania błędów we wpisach dokonuje się przez przekreślenie wyrazów pojedynczą linią oraz umieszczenie daty i podpisu osoby dokonującej zmiany (ust. 2).

Tymczasem przedłożona w niniejszym postępowaniu Księga Obiektu Budowlanego nie spełnia powyższych wymogów formalnych przewidzianych przez ustawodawcę. Jest to co najwyższej projekt takiej Księgi. Dokument nie został podpisany. Brak jest wskazania nazwiska i imienia osoby upoważnionej do dokonywania wpisów. Nie wiadomo też kto jest odpowiedzialny za dokonanie wpisów odnośnie powierzchni użytkowej w Dziale IV (Dane techniczne charakteryzujące obiekt). Nie ma jakichkolwiek nazwisk. Wobec powyższego dokument ten nie może być uznany za dowód w oparciu o który organ ustalił powierzchnię spornego budynku.

W świetle przedstawionych okoliczności podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przez organ art. 43 i 44 u.f.z.o. należy uznać za uzasadnione. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącą.