Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu (dalej jako: "Kierownik BP", "organ I instancji") dwiema decyzjami z 23 marca 2022 r. odmówił B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: "strona", "Spółka", "skarżąca") przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 oraz płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 i kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na 2021 r.
Powołując w podstawie prawnej decyzji m.in. przepisy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L. 1995 r. Nr 312, s.
1) oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549 ze zm.), organ pierwszej instancji stwierdził, że strona wraz z innymi podmiotami stworzyła sztuczne warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach wnioskowanych płatności.
Utrzymując w mocy powyższe decyzje, Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") w uzasadnieniach decyzji z 28 września 2022 r. wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 strona ubiegała się o przyznanie m.in.: jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) do działki rolnej A obejmującej działki ewidencyjne o nr [.1.] oraz [.2.] o łącznej powierzchni 49 ha położonych w województwie [...], powiat [...], gmina [...], nazwa obrębu ewidencyjnego [...]. Ponadto strona ubiegała się o przyznanie płatności ekologicznej w ramach Pakietu 1. Uprawy rolnicze w okresie konwersji do działki rolnej A1 o powierzchni 49 ha.
W dniach 19 lipca - 1 października 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w wyniku których w raporcie z czynności kontrolnych w ramach Rolnictwa Ekologicznego nr 9014-00000006001/21 stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej A/A1, obejmującej działki ewidencyjne nr [.1.] i [.2.], wynosi odpowiednio: działki nr [.1.] - 35,16 ha oraz działki nr [.2.] - 12,54 ha. Zatem powierzchnia stwierdzona na działce rolnej A/A1 wynosi łącznie 47,70 ha w miejsce deklarowanej powierzchni 49 ha.
Dalej organ wskazał, że w toku postępowań w odpowiedzi na wezwania organu pierwszej instancji z 24 września 2021 r. oraz z 14 lutego 2022 r. strona wyjaśniła, że do 30 września 2021 r. nie rozpoczęła działalności gospodarczej w myśl przepisów o podatku CIT. Nie została zgłoszona jako czynny podatnik podatku VAT. Zgłoszenie to nastąpi przed dokonaniem pierwszej czynności podlegającej opodatkowaniu. Spółka nie korzysta z zewnętrznych służb księgowych i prowadzi dokumentację we własnym zakresie, za co odpowiedzialny jest prokurent Spółki M. U. Nabyła nieruchomość rolną 16 kwietnia 2021 r. Nie ponosiła kosztów związanych z analizą w zakresie spełniania wymogów w zakresie wzajemnej zgodności. W związku z zawarciem umowy z P. Sp. z o.o. na wykonywanie prac polowych nie ponosiła kosztów zakupu paliwa, pracowniczych i innych. Rozliczenie całości prac polowych nastąpi 31 grudnia 2021 r. Spółka posiada siedzibę w O.1 w gospodarstwie domowym członka zarządu – M. R. i z tego tytułu nie ponosi kosztów. Wynajmuje lokal w pomieszczeniu biurowym w W. przy ul. [...]. Na potwierdzenie powyższych okoliczności strona przedłożyła dokumenty:
- - odpis z rejestru przedsiębiorców KRS na dzień 7 kwietnia 2022 r.,
- - kopię protokołu Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników z 28 grudnia 2020 r., na mocy którego Spółka połączyła bilansowo rok podatkowy 2020 oraz 2021, w związku z czym pierwszy bilans zostanie sporządzony na dzień 31 grudnia 2021 r.,
- - kopię umowy zlecenia wykonania prac polowych zawartej 16 kwietnia 2021 r. z P. Sp. z o.o.,
- - kopie faktur nr [...] z 9 lipca 2021 r. i nr [...] z 16 września 2021 r. wraz z potwierdzeniem zapłaty na rzecz jednostki certyfikującej A.,
- - kopię umowy podnajmu lokalu zawartej 15 czerwca 2021 r. z L. z siedzibą w W.,
- - potwierdzenie otwarcia dwóch rachunków bankowych w K. SA oraz w Banku S. w S.,
- - dowód wpłaty podatku rolnego,
- - kopię faktury nr [...] z 31 grudnia 2021 r. dotyczącej rozliczenia usług z P. Sp. z o.o. wraz z kopią potwierdzenia przelewu,
- - wydruk księgi wieczystej o nr [...].
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach kampanii na rok 2020 o płatności do działek ewidencyjnych o nr [.1.] i [.2.] ubiegał się M. R..
We wniosku o przyznanie płatności na 2021 r. M.R. zadeklarował działki ewidencyjne tożsame z rokiem poprzednim, jednakże z pominięciem działek nr [.1.] i [.2.]. W dniu 31 lipca 2020 r. Spółka złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów podpisany przez M.R. wraz z informacją odpowiadającą odpisowi pełnemu z KRS na dzień 28 lipca 2020 r., z której wynikało, że M.R. jest jedynym wspólnikiem Spółki i członkiem jej zarządu. W dniu 12 lipca 2021 r. do organu wpłynęła zmiana do wniosku o wpis do ewidencji producentów podpisana przez M. U., który w dołączonym odpisie KRS według stanu na dzień 7 lipca 2021 r. widniał jako prokurent. Z tego odpisu KRS wynikało, że M.R. jest członkiem zarządu Spółki, natomiast właścicielem 100% udziałów jest G. Spółka z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...], przy czym wspólnikami tej Spółki na dzień 6 czerwca 2022 r. byli M. U. i S. H. Organ dokonał ponadto analizy danych rejestrowych P. Sp. z o.o. i wskazał, że na dzień 6 czerwca 2022 r. jej jedynym wspólnikiem był S. H., natomiast M. U. był jej prokurentem.
Wskazując na powyższe ustalenia, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków celem pozyskania zawyżonych płatności. Powołał brzmienie przepisów art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 203 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 lit. a) i lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L z 2013 r.
Nr 347, s. 608) i stwierdził, że beneficjentem pomocy z ARiMR może być osoba, która jest rolnikiem, która posiada i prowadzi gospodarstwo rolne, która produkuje żywność lub pasze.
W ocenie organu odwoławczego, powyższy cel nie przyświecał M.R., który w imieniu Spółki złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów. W czasie, kiedy wniosek ten został złożony, M.R. figurował jako jedyny właściciel Spółki, a już na dzień 15 czerwca 2021 r. tym właścicielem nie był. Była nim Spółka G., której właścicielem jest S. H., posiadający jednocześnie na własność Spółkę P., wymienioną jako wykonawca wszelkich prac związanych z uprawą działek rolnych skarżącej. Zdaniem organu, wynikająca z rejestru przedsiębiorców KRS konfiguracja osób wskazuje na powiązania osobowe i kapitałowe pomiędzy Spółkami. M.R. do kampanii 2020 r. deklarował działki ewidencyjne nr [.1.] i [.2.], które później deklarowane były przez skarżącą Spółkę. Analizując powierzchnie deklarowanych działek ewidencyjnych w kontekście przepisów prawa stanowiących o degresywności czy płatności dodatkowej – zdaniem organu – jasne jest, że M.R. poprzez nową utworzoną skarżącą Spółkę umiejętnie owe przepisy ominął.
W ocenie organu, rzekome gospodarstwo rolne Spółki nie jest odrębne i samodzielne pod względem technicznym i ekonomicznym, nie jest również kierowane przez stronę. Brak sprzętu i wyposażenia niezbędnego do prowadzenia działalności rolniczej, brak zakupu i sprzedaży produktów oraz ścisłe powiązania między osobami w Spółkach potwierdzają, że strona nie prowadziła działalności rolniczej. W odniesieniu do przedłożonej przez Spółkę w toku postępowań dokumentacji organ podniósł, że kopia faktury nr [...] z 31 grudnia 2021 r. nie dotyczy działek ewidencyjnych nr [.1.] i [.2.].
W ocenie organu, powołanie do życia Spółki miało na celu pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez kilka podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne. Zdaniem organu, istnieje sieć wzajemnych powiązań pomiędzy Spółkami, których wspólnym mianownikiem są M. U. i S. H.. Jedynym celem utworzonej w 2020 r. Spółki było ominięcie regulacji przewidujących modulację w płatności ze względu na wielkość obszaru gospodarstwa.
Organ drugiej instancji nie uwzględnił zarzutów odwołań. Wskazał, że decyzje organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wyjaśnienia strony oraz przedłożone przez nią dokumenty. Kierownik BP aktywnie poszukiwał dowodów, badał dokumenty w kontekście chronologii poszczególnych wydarzeń i wysnuł logiczne wnioski. Potwierdzeniem tego jest m.in. fakt, że na wezwanie organu prokurent złożył pierwszy założycielski odpis KRS, pomimo że dokonane już zostały zmiany w strukturze własnościowej oraz umowę podnajmu lokalu zawartą z podmiotem, który zgodnie z KRS został wykreślony z dniem 19 października 2016 r., co organ pierwszej instancji zweryfikował we własnym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu odwołań, że Spółka G. nie prowadziła działalności rolniczej, a występowała jedynie o dopłaty na zalesianie, organ podniósł, że dopłaty te są częścią dopłat bezpośrednich, z tytułu których Spółka ta w 2021 r. otrzymała płatności w wysokości ok 30.000 zł. W odpowiedzi na zarzut, że organ pierwszej instancji błędnie określił, kto faktycznie jest decydentem, jeśli chodzi o zarządzanie Spółką, organ odwoławczy przedstawił w formie graficznej powiązania osobowe pomiędzy podmiotami. Dodał, że z przeprowadzonej symulacji wynika, że złożenie przez skarżącą i Spółkę P. odrębnych wniosków prowadziłoby do uzyskania płatności obszarowych zawyżonych o kwotę 4.583,64 zł w porównaniu do sytuacji, gdyby wnioskodawcą był tylko jeden podmiot, zaś w zakresie płatności ekologicznej różnica ta wyniosłaby 30.241,88 zł.
W ocenie organu, dokumentacja złożona wraz z odwołaniami nie wniosła do sprawy nowych okoliczności, które mogłyby potwierdzić, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków celem uzyskania większej płatności. Dokumenty te ukazują jedynie, kiedy Spółka została zawiązana, od kogo pochodzą grunty oraz potwierdzają, ze Spółka P. objęta jest certyfikacją ekologiczną. Dokumenty te nie potwierdziły zaś, że skarżąca Spółka prowadzi samodzielnie działalność rolniczą.
W skargach na powyższe decyzje Spółka, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, podniosła zarzuty naruszenia:
I przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.:
- 1) art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: "k.p.a.", poprzez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w szczególności poprzez wybiórczą ocenę dowodów i podnoszonych przez stronę okoliczności, pominięcie wskazywanych przez stronę dowodów i twierdzeń, które w sposób jednoznaczny stoją w sprzeczności ze stanowiskiem, że doszło do stworzenia sztucznych warunków nakierowanych na uzyskanie zawyżonych płatności;
- 2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oraz regułami wolnego rynku i przyjęcie, że wyłącznym celem nabycia przez stronę nieruchomości było uzyskanie korzyści majątkowej, a nie realizacja celów WE oraz zignorowanie twierdzeń strony dotyczących prowadzenia działalności niezależnej od działalności podmiotu, od którego nabyto nieruchomości oraz od działalności podmiotów gospodarczych powiązanych kapitałowo z osobą S. H.;
- 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięcia z uwagi na brak oceny części dowodów wskazywanych przez stronę, brak wskazania, jakim dowodom organ dał wiarę, a jakim odmówił wiary, brak wniosków wynikających z indywidualnie przeprowadzonych dowodów, uniemożliwiając ocenę prawidłowości oceny dowodu oraz subsumpcji stanu faktycznego i wybiórczą ocenę materiału dowodowego przez odniesienie się jedynie do dowodów zgodnych z przyjętym przez organ kierunkiem i całkowite pominięcie dowodów i wniosków podnoszonych przez stronę wskazujących odmienne okoliczności;
- 4) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775) oraz art. 27 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1234 ze zm.) poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nakierowany na osiągnięcie z góry zamierzonego rezultatu, tj. wydania decyzji na niekorzyść strony, z naruszeniem zasady praworządności i obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego poprzez pomijanie bądź odmawianie wiarygodności zgłaszanym przez stronę dowodom i podnoszonym faktom,
II przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady WE nr 2988/95 na skutek błędnego przyjęcia, że dopuszczono się popełnienia zachowania skierowanego na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania płatności podczas, gdy strona nie stworzyła sztucznych warunków i realizowała, jako samodzielny podmiot, cele określone w przepisach prawa wspólnotowego, co uprawnia ją do otrzymania płatności za rok 2021;
- 2) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady WE nr 2988/95 na skutek błędnego przyjęcia, że dopuszczono się popełnienia zachowania skierowanego na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania płatności podczas, gdy strona oraz Spółka P. nie stworzyły sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, albowiem strona, zgodnie z decyzją Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, zobligowana była do prowadzenia działalności rolniczej, w tym na działkach nr [.1.] i nr [.2.], przez okres pięciu lat od dniach ich zakupu, natomiast Spółka P., jako producent żywności ekologicznej, nie mogła prowadzić uprawy nieekologicznej tej samej rośliny, tj. żyta, co uprawnia stronę do otrzymania płatności za rok 2021;
- 3) art. 60 rozporządzenia Komisji UE nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunki wymagane do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa i nałożenie sankcji pomimo braku zaistnienie przesłanek, podczas gdy strona nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w przepisach prawa wspólnotowego, co uprawnia do otrzymania płatności za rok 2021;
- 4) art. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w zw.
z art. 60 rozporządzenia Komisji UE nr 1306/2013 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 60 rozporządzenia Komisji UE nr 1306/2013 poprzez ich zastosowanie, w przypadku braku podstaw do stwierdzenia, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści w postaci jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej oraz płatności ekologicznej za rok 2021 r.;
5) art. 41 ust. 7 rozporządzenia WE Nr 1307/2013 oraz art. 60 rozporządzenia Komisji UE nr 1306/2013 poprzez zastosowanie, na skutek nieuprawnionego uznania, że doszło do podziału gospodarstwa rolnego wyłącznie w celu skorzystania z płatności redystrybucyjnej, podczas gdy Spółka jest podmiotem odrębnym gospodarczo od osoby byłego właściciela nieruchomości - M.R., prowadzi działalność na własny rachunek, w sposób niezależny od podmiotów powiązanych kapitałowo z osobą S. H., i złożyła wniosek o przyznanie różnego rodzaju płatności, nie tylko płatności redystrybucyjnej, a nieruchomości oznaczone nr [.1.] i nr [.2.] nigdy nie stanowiły własności Spółek P. i G.;
6) art. 41 ust. 7 rozporządzenia WE Nr 1307/2013 poprzez zastosowanie na skutek nieuprawnionego uznania, że doszło do podziału gospodarstwa rolnego wyłącznie w celu skorzystania z płatności redystrybucyjnej, podczas gdy w chwili wykonania zasiewu w 2021 r. udziałowcem Spółki nie był podmiot powiązany z osobą S. H., Spółka P. z uwagi na prowadzenie produkcji ekologicznej nie mogła prowadzić równoległej produkcji nieekologicznej tej samej rośliny (żyta), zaś skarżąca jest zobligowana na mocy decyzji Dyrektora Generalnego KOWR do prowadzenia na własny rachunek działalności rolniczej, w tym na działkach nr [.1.] i nr [.2.], przez okres pięciu lat.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że organ odwoławczy pominął kluczowy dla sprawy argument, tj. brak możliwości prowadzenia produkcji nieekologicznej przez Spółkę P.. Wskazano, że istniejąca od 2002 r. Spółka P. nie posiada własnych nieruchomości rolnych, a całą działalność prowadzi na gruntach dzierżawionych lub użyczonych. Jest certyfikowanym producentem żywności ekologicznej i w związku z tym nie może prowadzić upraw ekologicznych i nieekologicznych tej samej rośliny, a miałoby to miejsce w hipotetycznym przypadku nabycia, wydzierżawienia lub oddanie w bezpłatne użytkowanie działek nr [.1.] i nr [.2.] Niezależnie od tego Spółka P. zajmuje się świadczeniem usług w rolnictwie. Posiada bogaty park maszynowy i wyspecjalizowaną kadrę pracowniczą. Świadczy usługi związane z sianiem, zbiorami, orką, wykonywaniem zabiegów agrotechnicznych (pełne spektrum prac). Z tego powodu z jej usług korzystała skarżąca, a za usługi zapłacono środkami uzyskanymi ze sprzedaży płodów rolnych.
Organ odwoławczy pominął również kwestię nakazu wyartykułowanego w decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 23 lutego 2021 r., który dotyczył obowiązku prowadzenia przez stronę przez okres pięciu lat gospodarstwa rolnego, w skład którego mają wchodzić działki nr [.1.] i [.2.]. Spółka P., jako podmiot nieposiadający statusu rolnika indywidualnego, w przypadku ewentualnego zakupu nieruchomości rolnych, po pierwsze zobowiązana byłaby do prowadzenia działalności rolniczej na działkach przez okres pięciu lat (zgodnie z wymogami KOWR), po drugie - z uwagi na wykonany zasiew żyta w produkcji nieekologicznej - utraciłaby statusu certyfikowanego producenta żywności ekologicznej, dopłaty rolnicze związane z produkcją ekologiczną oraz byłaby obowiązana do zwrotu płatności otrzymanych w ramach wieloletnich zobowiązań ekologicznych, a przede wszystkim utraciłaby zaufanych klientów. Z tych też względów stwierdzenie przez organy, że produkcja na działkach o nr [.1.] oraz [.2.] winna być prowadzona przez Spółkę P. było całkowicie bezzasadne.
W odniesieniu do wniosków organu o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, które organ powiązał z osobą M.R., Spółka wyjaśniła, że M.R. w 2020 r. złożył wniosek o przyznanie płatności m.in. do produkcji na działkach nr [.1.] i [.2.], które to w 2020 r. stanowiły jego własność. W następnym roku, choć rolnik wykonał zasiew żyta na nieruchomościach, nie był już uprawniony do płatności, albowiem nieruchomości zostały 16 kwietnia 2021 r. zbyte na rzecz skarżącej. Skarżąca została utworzona w 2020 r. przez M.R., który 16 kwietnia 2021 r. sprzedał wszystkie udziały w Spółce na rzecz Spółki G.. Transakcja ta nie skutkowała ani naruszeniem, ani obejściem przepisów, a w szczególności nie prowadziła do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności. Decyzją nowego udziałowca M.R., jako osoba znająca firmę i nieruchomości, pozostał członkiem zarządu w Spółce, a dodatkowo ustanowiono prokurenta w osobie M. U..
Czynności te były prawnie dopuszczalne. Spółka G. nabyła udziały w skarżącej Spółce od osoby, która do ówczesnego momentu nie miała żadnych relacji biznesowych ze S.H.. M.R. nie jest przy tym związany z żadnym innym podmiotem, w którym udziały ma S.H..
Wskazano ponadto, że S.H. jest udziałowcem jednej z największych i najbardziej znanych na świecie firm zajmujących się produkcją żywności ekologicznej dla niemowląt, tj. C. GmbH & Co. Od wielu lat na terenie Rzeczpospolitej prowadzi aktywność biznesową w zakresie produkcji roślinnej i sprzedaży żywności przetworzonej. Podmioty, w których posiada aktywa, różnią się od siebie profilem działalności lub miejscem jej wykonywania. S.H. od 20 lat jest jedynym udziałowcem Spółki P. Spółka G. to z kolei zarejestrowany w 2004 r. podmiot, którego podstawowym przedmiotem działalności jest działalność usługowa związana z zagospodarowaniem terenów zielonych. Spółka jest właścicielem nieruchomości rolnych, które użytkowane są przez Spółkę P., jest także jedynym udziałowcem skarżącej Spółki. Spółka G. nie prowadzi jednak działalności związanej z uprawą rolniczą. Występuje jedynie o dopłaty powiązane z terenami zalesianymi.
Zatem profil jej działalności jest różny od profilu działalności skarżącej Spółki. Pomiędzy Spółkami P., G. oraz B. zachodzą powiązania osobowe w zakresie właścicielskim, zarządczym oraz adresowym, ale działalność każdej z nich ma inny charakter, który uniemożliwia swobodne przenoszenie prawa posiadania i upraw nieruchomości rolnych. Organy swe stanowisko oparły jedynie o ustalenia poczynione na podstawie informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym w zakresie powiązań kapitałowych i osobowych, pominęły natomiast najistotniejsze kwestie, tj. zakres i sposób prowadzenia działalności przez każdy z podmiotów z osobna.
Strona zakwestionowała stwierdzenie organów o braku zasobów fizycznych i osobowych do prowadzenia działalności rolniczej. Jak wskazała, samodzielne prowadzenie gospodarstwa należy rozpatrywać w kontekście podejmowania samodzielnych i niezależnych decyzji, a nie w oparciu o fizyczne wykonywanie prac, gdyż istnieje możliwość ich zlecenia. Przedłożone dokumenty potwierdzały, że osoby odpowiadające za prowadzenie spraw Spółki podejmowały decyzje (zlecały odpłatne wykonanie prac rolniczych, dokonywały sprzedaży płodów rolnych, składały wnioski do organów administracji państwowej, reprezentowały Spółkę w kontaktach z innymi podmiotami prawa handlowego, etc.), co świadczy o samodzielności jej działania. Zlecanie wykonywania prac rolniczych spółce powiązanej kapitałowo nie stanowiło naruszenia prawa, a było przejawem racjonalności. Dla Spółki rok 2021 był de facto pierwszym rokiem działalności, stąd też zasadnym było ustalenia rozliczeń z podmiotami świadczącymi usługi dopiero po otrzymaniu środków ze sprzedaży płodów rolnych.
W kwestii przedłożonych dokumentów strona podniosła, że pomimo wiedzy o korekcie faktury dotyczącej zakupu towarów i usług rolnych, organ stwierdził, że faktura nie dotyczyła działek nr [.1.] i [.2.]. W związku z tym strona przedłożyła wraz ze skargą kserokopię faktury wraz z notą korygującą.
W ocenie strony, nie sposób też mówić o sztucznym podziale gospodarstw w sytuacji, gdy nieruchomości nr [.1.] i nr [.2.] nigdy nie stanowiły własności ani nie były użytkowane przez Spółki P. i G., czy też jakikolwiek inny podmiot powiązany ze S. H.. Wskazana przez organy różnica w wysokości płatności, w porównaniu z sytuacją, w której wniosek o płatności złożyłaby Spółka P., wyniosła odpowiednio 0,48% oraz 4,89% wartości przyznanych tej Spółce płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz płatności ekologicznej. Skala rzekomego nadużycia jest jeszcze mniejsza z perspektywy wielkości obrotów, które generuje Spółka P., prowadząc działalność na nieruchomościach rolnych o powierzchni ponad 1.000 ha.
W kwestii zaś wspólnego adresu siedziby podmiotów wskazano na brak regulujących te kwestie norm prawnych, jak również podniesiono, że w przypadku podmiotów działających na rynku rolniczym miejsce siedziby nie ma większego znaczenia - siedziba nie musi znajdować się w miejscu wykonywania prac rolniczych, w szczególności, gdy jest ona prowadzona na terenie różnych gmin. W przypadku, gdy kilka podmiotów ma powiązania właścicielsko-zarządcze, uzasadnieniem wspólnego adresu siedziby jest kwestia ekonomiczna i związana z nią racjonalność gospodarowania aktywami.
W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał, że w sprawie występuje swoista kumulacja okoliczności postrzeganych w orzecznictwie sądowym jako "symptomy" zjawiska sztucznych warunków. Zwrócił uwagę na element podziału gospodarstwa przez M.R. polegający na zbyciu działek ewidencyjnych o nr [.1.] i [.2.] oraz element zamierzonej koordynacji działań osób powiązanych ze Spółkami B., P. i G.. W ocenie organu, istotna była również chronologia zdarzeń: założenie skarżącej Spółki (w lipcu 2020 r.), wpis do ewidencji producentów (na podstawie wniosku z 31 lipca 2020 r.), zbycie działek rolnych na rzeczy Spółki przez J. i M. R. (16 kwietnia 2021 r.) oraz dokonanie zmian w strukturze właścicielskiej, sposobie reprezentacji i siedziby Spółki (czerwiec 2021 r. oraz kwiecień 2022 r.), a ponadto koncentracja tych zdarzeń w relatywnie krótkim przedziale czasowym.
Zdaniem organu, okoliczności te nie były jedynie wynikiem koincydencji, ale - zważywszy na powiązania osobowe i kapitałowe pomiędzy podmiotami - istnieje w nich element zamierzonej koordynacji. Prowadzenie działalności rolniczej przez skarżącą nie byłoby możliwe bez "wsparcia" ze strony Spółki P., skoro nie posiada ona zaplecza osobowo-maszynowego. Odnosząc się do argumentu dotyczącego decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wydanej w trybie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, organ podniósł, że fakt, że Spółka dostarczała rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej, nie oznacza, że samo jej utworzenie i uczestnictwo w systemach pomocowych ARiMR nie miało na celu maksymalizacji korzyści wynikających z tego uczestnictwa. Organy nie kwestionowały bowiem, że Spółka nie miała możliwości prowadzenia działalności na działkach rolnych, ale że nie mogła tego czynić samodzielnie, zwłaszcza bez udziału Spółki P..
Nieuprawnione jest zaś utożsamianie działalności rolniczej w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i przepisów regulujących obszar wspólnej polityki rolnej. Cele obu regulacji są zróżnicowane, a w ostatnim przypadku nie chodzi o przeciwdziałanie koncentracji ziemi, ale o przeciwdziałanie negatywnym skutkom tego zjawiska na mniejsze podmioty funkcjonujące w obszarze rolnictwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpoznając na rozprawie w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy o sygn. akt I SA/Ol 562/22 i I SA/Ol 563/22, postanowieniem połączył je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Ol 562/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując kontroli sądowej zaskarżonych decyzji w przedstawionych wyżej granicach, Sąd stwierdził, że skargi są zasadne, bowiem decyzje są obarczone przypisywanym im przez stronę skarżącą uchybieniom przepisów prawa procesowego.
Przedmiotem sporu w sprawie jest ocena, czy były podstawy do zastosowania wobec skarżącej Spółki klauzuli obchodzenia prawa zawartej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, skutkującej odmową przyznania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, polegającej na stwierdzeniu, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH
- v. Landwirtschaftskammer Hannover).
Środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej i podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2988/95.
Przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Pojęcie sztucznego tworzenia warunków nie zostało zdefiniowane przez prawodawcę i ze względu na to, że stanowi klauzulę generalną, nie jest to nawet możliwe. O tym, czy wystąpiły warunki do zastosowania tej klauzuli, należy wnioskować w oparciu o całokształt okoliczności konkretnego rozpatrywanego przypadku. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. W orzecznictwie TSUE podkreśla się, że przypisanie rolnikowi sztucznego tworzenia warunków płatności wymaga z jednej strony ustalenia na podstawie ogółu obiektywnych okoliczności, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek - wyroki TSUE z 12 września 2013 r., sygn. C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija; z 7 kwietnia 2022 r., sygn. C-176/20 SC Avio Lucos SRL przeciwko Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central).
Zatem wnioski z orzecznictwa TSUE potwierdzają, że organy powinny wykazać, na czym polegało konkretne działanie nakierowane na osiągnięcie stanu niezgodnego z celami WPR pomimo formalnej zgodności z przepisami prawa oraz że ten cel działania objęty był zamierzeniem rolnika.
W ramach pierwszego ze wskazanych wyżej elementów Trybunał w sprawie C-434/12 wskazał, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Trybunał wskazał, że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (wyrok z 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products, Zb.Orz. s. I-239, pkt 31, pkt 33).
Jednakże Trybunał również orzekł, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (zob. wyrok z 21 stycznia 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. s. I-1609, pkt 75). To z całości elementów obiektywnych sprawy głównej powinno wynikać, że podstawowym celem wybranych sposobów realizacji rozpatrywanych projektów inwestycyjnych jest wypłata pomocy z systemu wsparcia przy wykluczeniu jakiegokolwiek innego uzasadnienia powiązanego z celami wspomnianego systemu.
Trybunał uznał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (aktualnie: art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013) należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.
Nie powinno budzić wątpliwości, że analizowane unormowanie ma charakter ekstraordynaryjny, gdyż dotyczy odmowy przyznania płatności pomimo formalnego wypełnienia przesłanek do ich przyznania (wyrok WSA w Rzeszowie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 109/22, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia powołane poniżej). Zatem powinno być stosowane w sytuacjach jednoznacznych, po wyczerpującym postępowaniu dowodowym i naświetleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Słusznie podkreśla strona skarżąca, że w tego rodzaju sprawach, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków, organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych (wyrok NSA z 17 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 740/18).
Biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i niekwestionowane uprawnienie organów do odmowy przyznania płatności, organ prowadzący tego typu postępowanie, które ma charakter wielopłaszczyznowy i wielowątkowy, powinien wykazać się nadzwyczajną starannością, a dowody zebrane w tym postępowaniu w sposób bezsprzeczny powinny potwierdzać postawioną przez organy tezę (wyrok WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 94/18).
W rozpoznawanej sprawie przekonanie o sztucznym tworzeniu warunków organy wysnuły w oparciu o to, że skarżącej Spółki nie można uznać za podmiot samodzielnie prowadzący działalność rolniczą, posiadający autonomię w zakresie zarządzania swoim gospodarstwem, bowiem powiązana jest osobowo i kapitałowo z innymi spółkami kapitałowymi, które zarządzane są przez te same osoby i tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Zdaniem organu, struktura osobowa i powiązania kapitałowe poszczególnych podmiotów potwierdzają, że skarżąca Spółka została utworzona jedynie w celu uzyskania płatności rolnych z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywności stawek tych płatności.
W ocenie Sądu, organy ARiMR w badanej sprawie nie wykazały, aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, a ponadto dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, strona zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.
W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że w żaden sposób nie kwestionuje zebranego dotychczas materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie powiązań osobowych i kapitałowych pomiędzy podmiotami wynikających z danych rejestru przedsiębiorców KRS. Istnienia tych powiązań nie kwestionuje również strona skarżąca. Jednak, zdaniem Sądu, przedstawione przez organy powiązania nie mogą być same w sobie wyłączną i akceptowalną przez Sąd podstawą do wydania zaskarżonych decyzji.
Z ustaleń organów wynika bowiem, że Spółka została wpisana do rejestru przedsiębiorców 13 lipca 2020 r., zaś wniosek o wpis do ewidencji producentów złożyła 31 lipca 2020 r. Jedynym udziałowcem Spółki był wówczas M.R., który w dniu 16 kwietnia 2021 r. dokonał zbycia 100% udziałów na rzecz Spółki G., a jednocześnie nadal pełni funkcję członka zarządu w skarżącej Spółce. Ponadto w dniu 16 kwietnia 2021 r. J. i M. R. dokonali zbycia nieruchomości o numerach ewidencyjnych [.1.] i [.2.] na rzecz skarżącej Spółki. W dniu 12 lipca 2021 r. do organu wpłynęła zmiana do wniosku o wpis do ewidencji producentów podpisana przez prokurenta M. U.. Z ustaleń organu wynikało przy tym, że wspólnikami Spółki G. na dzień 6 czerwca 2022 r. byli M. U. i S. H.. Organ dokonał ponadto analizy danych rejestrowych Spółki P. i wskazał, że na dzień 6 czerwca 2022 r. jej jedynym wspólnikiem był S. H., zaś M. U. był jej prokurentem.
Powyższe ustalenia wskazywały o istnieniu powiązań osobowych i kapitałowych pomiędzy wskazanymi wyżej spółkami kapitałowymi, które są zarządzane przez krąg tych samych osób. Niemniej ustalenia te nie są wystarczające dla uznania, że skarżąca Spółka nie prowadziła w 2021 r. samodzielnie działalności rolniczej. Zdaniem Sądu, dla dokonania oceny konieczne jest przeanalizowanie nie tylko powiązań osobowych i kapitałowych pomiędzy podmiotami, ale również zakresów i sposobów prowadzenia przez nich działalności rolniczej, na co trafnie wskazywała strona w toku postępowań administracyjnych. Jak bowiem wynika z orzeczenia TSUE w powołanej wyżej sprawie o sygn. C-434/12, zamierzona koordynacja pomiędzy inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia występuje w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami.
Przy czym nie można oddalić wniosku o płatność jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Niewątpliwie w niniejszej sprawie projekty poszczególnych podmiotów nie były identyczne, zaś organy dokonały analizy jedynie w zakresie więzi prawnej i personalnej pomiędzy podmiotami, pozostawiając poza przedmiotem swych rozważań zagadnienie więzi geograficznej, ekonomicznej i funkcjonalnej, tj. zakresów i sposobów prowadzenia działalności rolniczej przez poszczególne podmioty. Brak ustaleń w tym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie skutkował niewłaściwym, gdyż przedwczesnym, zidentyfikowaniem w zaskarżonych decyzjach procederu sztucznego podziału podmiotów.
Wskazania w szczególności wymaga, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, kto de facto jest producentem rolnym w odniesieniu do wykreowanej w zaskarżonych decyzjach koncepcji "jednego gospodarstwa rolnego" i kto byłby uprawniony do zgłoszenia należących do tego gospodarstwa gruntów do płatności i na podstawie czego przyjął takie wnioski i ustalenia. Nie wskazano również wprost w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, jakie w istocie podmioty wchodzą w skład tego gospodarstwa. Zaznaczenia bowiem wymaga, że w symulacji wartości zawyżenia płatności deklarowanych przez kilka podmiotów w porównaniu do sytuacji, gdyby płatności deklarował tylko jeden podmiot, wskazano jedynie dwa podmioty, tj. skarżącą Spółkę oraz Spółkę P. Przypomnieć natomiast należy, że przedmiotem analizy organów były również powiązania osobowe i kapitałowe z innymi podmiotami zarejestrowanymi jako odrębni producenci rolni, tj. M. R. i Spółką G..
Z jednej strony zarządzanie "sztucznie podzielonymi" podmiotami przypisano S. H. (s. 15 zaskarżonych decyzji), ale jednocześnie wskazano, że to M.R., jako pierwszy wyłączny udziałowiec skarżącej Spółki, poprzez nową utworzoną Spółkę umiejętnie ominął przepisy dotyczące degresywności stawek czy płatności dodatkowej (s. 12 zaskarżonych decyzji). Podkreślenia przy tym wymaga, że z akt sprawy nie wynika, by M.R. był związany z jakimkolwiek innym podmiotem powiązanym ze S.H.. Wywodząc o koncepcji braku samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej przez stronę skarżącą, organ odwoławczy nie przypisał jednoznacznej roli w zakresie zarządzania skarżącej Spółki żadnej z ww. osób; nie przeanalizował również funkcji pełnionych w konfiguracji podmiotów przez M.U..
W dalszej kolejności wskazania wymaga brak stosownej analizy organów w zakresie rodzajów działalności prowadzonej przez poszczególne podmioty, co było istotne w świetle akcentowanej w orzeczeniu TSUE o sygn. C-434/12 więzi funkcjonalnej. W tym aspekcie odniesienia po pierwsze wymagała kwestia majątku i środków produkcji, w oparciu o które skarżąca Spółka, jak również powiązane z nią podmioty, prowadzą działalność rolniczą. Sąd co do zasady podziela stanowisko organów, że wydzielenie gruntów do kilku gospodarstw rolnych, w sytuacji, gdy z uwagi na wielkość tego gospodarstwa oraz przez wzgląd na zasadę degresywności i modulacji nie generowałyby już płatności lub generowałyby niższe płatności, może stanowić element sztucznego tworzenia płatności. Uznanie, że taki mechanizm wystąpił w konkretnej sprawie wymaga jednak ujawnienia i rozważenia ogółu okoliczności istotnych i właściwych dla danej sprawy tak w zakresie wydzielonych gruntów, jak i tych gruntów, które pozostały w danym gospodarstwie, ścisłego ich powiązania w ramach mechanizmu sztuczności oraz ustalenia, że grunty wydzielone lub pozostawione w gospodarstwie rolnym miały generować płatności w sposób sprzeczny z celami WPR, co było zamiarem rolnika.
Zdaniem Sądu, ustalenia w tym zakresie organ powinien zaprezentować w ujęciu historycznym przy stanie gruntów podmiotów od początku ich funkcjonowania, tym bardziej, że jak podnosiła strona w toku postępowań różne podmioty, którym zarzuca się w niniejszej sprawie stworzenie sztucznych warunków powstawały w dużych odstępach czasu (2002 -2020), gromadziły grunty w oparciu o różne tytuły prawne (prawo własności, dzierżawa, użyczenie), o różnym areale (47 ha - 1.000 ha) oraz o różnym ich przeznaczeniu (uprawy ekologiczne, uprawy nieekologiczne, tereny zalesione).
W ocenie Sądu, w procesie analizy istnienia więzi o charakterze funkcjonalnym należy uwzględnić zarówno czas i okoliczności powstawania podmiotów, posiadania przez nie gruntów i tytułów prawnych do tych gruntów, ich geograficznego położenia, przeznaczenia do konkretnych rodzajów działalności, jak również zmian w tym zakresie w aspekcie wnioskowania o płatności w kontekście ograniczeń wprowadzanych w związku z modulacją. Przedstawione w zaskarżonych decyzjach zestawienia obejmują co prawda różne podmioty powiązane, jednak to w przypadku każdego z nich, indywidualnie, należy wykazać udział w tworzeniu sztucznych warunków oraz konkretne uzyskane tym działaniem korzyści.
Zdaniem Sądu, badając element "sztucznego podziału gospodarstwa", należy wziąć pod uwagę również sposób uzyskania gruntów przez dany podmiot – własność, dzierżawa, użyczenie. Organ powinien odpowiedzieć na istotne dowodowo pytanie: czy w sytuacji, gdy objęte wnioskiem Spółki za 2021 r. działki ewidencyjne o nr [.1.] i nr [.2.] nigdy nie stanowiły własności, ani nie były użytkowane przez Spółki P. i G., ani też inny podmiot powiązany ze S. H., można wywodzić o tworzeniu sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Zaznaczenia wymaga, że odrębność gruntów stanowiących własność skarżącej Spółki, jak również gruntów przynależnych do innych gospodarstw, nie była kwestionowana przez organy w sprawie. Wniosek o braku samodzielności Spółki w prowadzeniu działalności rolniczej organy wysnuły zasadniczo w oparciu o ustalenia faktyczne dotyczące zakupu usług rolnych od Spółki P. Zdaniem Sądu, przypisanie prowadzenia działalności rolniczej określonemu podmiotowi nie jest warunkowane bezpośrednim, osobistym czy faktycznym zaangażowaniem tego podmiotu w taką działalność.
Rolnik może prowadzić działalność rolniczą za pośrednictwem innych podmiotów, jeżeli tylko te inne podmioty działają w imieniu i na rzecz rolnika. Z definicji działalności rolniczej zawartej w przepisie art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. nie wynika obowiązek rolnika wykonywania osobiście pracy w gospodarstwie rolnym, czy też pracy przy wykorzystaniu własnego sprzętu, czy pracowników bezpośrednio zatrudnionych. Świadczy o tym choćby przedmiotowe ujęcie tego, co jest działalnością rolniczą poprzez wskazanie czynności, na których ono polega.
Zatem samo powierzenie wykonania bezpośrednich prac rolnych innemu podmiotowi, zwłaszcza gdy wnioskodawcą jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w przypadku której nie można mówić o osobistym świadczeniu pracy w gospodarstwie rolnym, nie dowodzi jeszcze nieprowadzenia samodzielnej działalności rolniczej. Posługiwanie się wyspecjalizowanymi podmiotami świadczącymi określone usługi rolnicze zamiast własnymi pracownikami i sprzętem nie jest nadzwyczajną praktyką. Nie sposób zatem odmówić skarżącej statusu rolnika tylko z tego powodu, że nie posiada sprzętu rolniczego i zlecała wykonywanie prac agrotechnicznych podmiotowi powiązanemu. Tak jak zasadnie wskazuje strona w skardze, może bowiem to dowodzić jedynie racjonalnego prowadzenia działalności i minimalizowania kosztów. Nie wyjaśniono przy tym w sprawie kwestii źródeł finansowania powyższych wydatków i czy stanowiły ją przychody z prowadzonej przez skarżącą sprzedaży płodów rolnych, jak podniesiono w skardze.
Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również ustalenie – w świetle podnoszonych przez stronę zarzutów – zakresu działalności poszczególnych Spółek, jak również charakteru wnioskowanych przez nie płatności rolnych. W świetle niezweryfikowanych dotychczas przez organy twierdzeń strony skarżącej Spółka P. istnieje od co najmniej 20 lat i prowadzi uprawy ekologiczne na areale ok. 1.000 ha dzierżawionych bądź użyczonych gruntów. Zaś skarżąca Spółka powstała w połowie 2020 r. i prowadzi działalność w oparciu o grunty o powierzchni 47,70 ha (wg ustaleń organu), które stanowią jej własność, przy czym przedmiotem wniosku za 2021 r. była zasiana już w chwili nabycia nieruchomości przez poprzedniego właściciela uprawa żyta.
Z kolei przedmiotem działalności zarejestrowanej w 2004 r. Spółki G., zgodnie z twierdzeniami strony, jest działalność usługowa związana z zagospodarowaniem terenów zielonych. Spółka jest właścicielem nieruchomości rolnych, które użytkowane są przez Spółkę P. i nie prowadzi upraw rolniczych. Występuje jedynie o dopłaty powiązane z terenami zalesianymi.
W ocenie Sądu, powyższe twierdzenia strony skarżącej, mogłyby wskazywać, że w 2021 r. zakresy prowadzenia działalności rolniczej przez ww. podmioty były zupełnie odrębne, jednak stwierdzenie to wymagałoby uprzedniego zweryfikowania przez organy orzekające w sprawie, czego dotychczas nie uczyniono. Na powyższe w toku postępowań odwoławczych wskazywała strona skarżąca, nie kwestionując powiązań w zakresie właścicielskim, zarządczym oraz adresowym, ale akcentując, że działalność każdego z ww. podmiotów ma inny charakter, który uniemożliwia swobodne przenoszenie prawa posiadania nieruchomości rolnych i upraw pomiędzy nimi. Organ odwoławczy pominął bezpodstawnie tę argumentację strony skarżącej, pomimo że miała ona istotne znaczenie w kontekście oceny, czy strona skarżąca prowadziła samodzielnie działalność rolniczą.
Nie sposób też odmówić zasadności argumentacji strony, że kwoty przedstawione przez organ w ramach symulacji nieuprawnionego zawyżenia płatności wnioskowanych przez kilka podmiotów, nie dowodzą tego, że jedynym zamierzeniem przedsięwzięcia powiązanych podmiotów było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu, jeśli weźmie się pod uwagę skalę działalności rolniczej prowadzonej przez Spółkę P. Organy nie odniosły się ponadto do twierdzeń strony, że z uwagi na wykonany już w chwili nabycia nieruchomości zasiew żyta w produkcji nieekologicznej, przypisywanie tych gruntom Spółce P., skutkowałoby utratą przez nią dotychczasowego charakteru producenta żywności ekologicznej. Dopiero w odpowiedziach na skargi odniosły się do formułowanych już w toku postępowań odwoławczych zarzutów dotyczących wydania wobec skarżącej decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 23 lutego 2021 r. określającej obowiązek prowadzenia przez okres pięciu lat gospodarstwa rolnego w skład, w którego mają wchodzić nabyte nieruchomości.
Zdaniem Sądu, dotychczasowe postępowanie organów Agencji cechują brak wnikliwości i ograniczenie sprawy do jej rozpatrzenia w oparciu o powiązania osobowe i kapitałowe, z pominięciem analizy zasad prowadzenia przez podmioty działalności rolniczej. Organ odwoławczy pominął szereg okoliczności podnoszonych w odwołaniach, które mogły mieć znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, a nie wpisywały się w koncepcję jednego gospodarstwa. Nie rozważył, czy nabycie kolejnego podmiotu prowadzącego działalność rolniczą może wynikać z innych względów aniżeli maksymalizacja możliwych do uzyskania do nich płatności, i nie zbadał, czy czynności tej towarzyszył inny cel ekonomiczny i ewentualnie jaki. Organ nie dokonał zatem sprawdzenia, czy działaniom tym można przypisać inne cele aniżeli sztuczne tworzenie warunków do płatności. Zdaniem Sądu, nie jest wystarczające odwołanie się do zasad modulacji i degresywności stawek, bez weryfikacji jak wpływało działanie wnioskodawcy na działanie tych zasad w konkretnym przypadku, tj. z odniesieniem do całości kwot przyznanych wszystkim podmiotom płatności rolnych.
Bez sprawdzenia, czy skarżąca, a także inne podmioty, nie działały w innym zamiarze aniżeli tworzenia sztucznych warunków płatności, bez dokonania analizy, jakie korzyści te podmioty osiągnęły, co jest istotne w świetle podnoszonych przez stronę twierdzeń, że przypisywana jej kwota zawyżenia płatności, tj. 4,583,64 zł w zakresie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz 30.241,88 zł w zakresie płatności ekologicznej, stanowi jedynie odpowiednio 0,48% i 4,89% wartości poszczególnych płatności przysługujących Spółce P., nie można przesądzać sprawy, jak uczynił to organ odwoławczy, bez narażenia się na zarzut dowolności.
W ocenie Sądu, posłużenie się przez organ odwoławczy koncepcją "jednego gospodarstwa", jakkolwiek jest wygodne w sytuacji dowodzenia sztucznego stworzenia warunków do otrzymania płatności, bowiem pozwala przypisać zbiorczo odpowiedzialność za tworzenie struktur wydzielanych z całości, nastąpiło w niniejszej sprawie w sposób dowolny, a priori, bez próby bliższego wyjaśnienia przesłanek takiego założenia. Zdaniem Sądu, dopiero pełne odtworzenie wyżej przytoczonych okoliczności i następnie ich kompleksowa analiza pozwoli na dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych w zakresie obu przesłanek: obiektywnej i subiektywnej, o których mowa w wyroku TSUE w sprawie C-434/12, które łącznie pozwalają na uznanie przypadku obejścia przepisów prawa w ramach tworzenia sztucznych warunków płatności w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć istotne znaczenie w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia niezbędnego do oceny sprawy materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz art. 27 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz realizującej zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Wiąże się to z kwestią przeprowadzenia rzetelnie postępowania, zebrania dowodów i ich oceny, a także sporządzeniem uzasadnienia decyzji według właściwych reguł.
Postępowanie prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej odczytywane w powiązaniu z zasadą legalizmu i praworządności to postępowanie staranne i merytorycznie poprawne, które równo traktuje interes strony i Skarbu Państwa. Na obecnym etapie przeprowadzone postępowanie nie jest zupełne i nie wyjaśnia rzetelnie wszystkich istotnych aspektów sprawy, o których mowa powyżej.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uzupełni ustalenia o powyżej wskazane okoliczności sprawy. Ponadto dokona włączenia do akt sprawy materiałów z przeprowadzonych w dniach 19 lipca - 1 października 2021 r. czynności kontrolnych udokumentowanych raportem z czynności kontrolnych w ramach Rolnictwa Ekologicznego nr 9014-00000006001/21, w oparciu o które ustalono powierzchnię działki rolnej A obejmującej działki ewidencyjne nr [.1.] i [.2.], gdyż w przedstawionych Sądowi wraz ze skargami aktach nie stwierdzono tych dokumentów, choć odwołano się do nich w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.
Następnie organ dokona kompleksowej oceny ogółu okoliczności sprawy pod kątem ewentualnego wystąpienia działań nakierowanych na sztuczne tworzenie warunków płatności, a jeżeli tak, to jakie nienależne korzyści zostały w następstwie tego osiągnięte oraz wykazania, że taki efekt był objęty zamiarem wnioskodawczyni. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że Sąd na tym etapie nie przesądza, czy stanowisko organów jest merytorycznie słuszne, stwierdza natomiast, że wnioskowanie w tym zakresie na obecnym etapie sprawy jest przedwczesne. Braki dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego były na tyle istotne, że uniemożliwiały wyprowadzenie oceny merytorycznej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Uchylając zaskarżone decyzje, Sąd na podstawie na art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 1.394 zł, obejmując tą kwotą 2x200 zł tytułem wpisu sądowego, 2x17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz koszty pełnomocnika z wyboru w wysokości 2x480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
# 2 9 -17- w?