Uzasadnienie
A. M. (dalej skarżąca, odwołująca się, strona, wnioskodawczyni) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, Organ II instancji, Organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników".
W dniu 21 września 2015r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w "[...]" wniosek strony o przyznanie pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników (Premie dla młodych rolników PROW 2014-2020), wraz z załącznikami. Następnie w dniu 7 października 2015r. strona złożyła zmianę do wniosku.
W odpowiedzi na wezwanie z dnia 24 marca 2016r. wnioskodawczyni złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w "[...]" pismo wraz z kopią umowy kredytu zawartego w dniu 9 czerwca 2015r. o nr "[...]", zatytułowanej: kredyt z częściową spłatą kapitału na zakup użytków rolnych - linia MRcsk. Strona otrzymała kredyt inwestycyjny z częściową spłatą kapitału przez ARiMR w wysokości 285.894,67 zł, co stanowi równowartość 68.551,65 euro (§ 1 ust. 11 umowy kredytu).
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w "[...]" (dalej Kierownik ARiMR, Organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" odmówił przyznania pomocy finansowej z tytułu działania: Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników (Premie dla młodych rolników). Jako podstawę prawną podał art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015, poz. 349 ze zm.), dalej ustawa o wspieraniu, oraz § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników", objętego PROW 2014-2020 (Dz. U. z 2015r., poz. 982), dalej rozporządzenie o premii.
Organ wskazał, że na podstawie art. 8 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE L 193 z dnia 1 lipca 2014r. – dalej rozporządzenie 702/2014), pomocy na rozpoczęcie działalności dla młodych rolników i pomocy na rozwój małych gospodarstw rolnych, o których mowa w art. 18, nie można kumulować z pomocą na rozpoczęcie działalności na rzecz młodych rolników i pomocą na rozwój małych gospodarstw, o której mowa w art. 19 ust. 1 lit. a ppkt (i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013r. nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 347/507 z dnia 20.12.2013r., dalej rozporządzenie o rozwoju), jeżeli w wyniku takiej kumulacji kwota pomocy przekroczyłaby kwoty określone w niniejszym rozporządzeniu tj. 70.000 euro w przypadku pomocy dla młodych rolników – udzielonej w okresie programowania 2014-2020.
Organ I instancji podał, że wnioskodawczyni otrzymała kredyt inwestycyjny z częściową spłatą przez ARiMR kapitału na zakup użytków rolnych przez młodych rolników o symbolu MRcsk. Natomiast wysokość pomocy ustalona w dniu podpisania umowy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007r. nr 59, poz. 404 ze zm.) stanowi równowartość 68.551,65 euro przeliczoną wg kursu Narodowego Banku Polskiego na dzień udzielenia pomocy – zgodnie z § 1 pkt 11 ww. umowy kredytu.
W odwołaniu strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania, oraz przeprowadzenie dowodu z pozostającej w aktach sprawy umowy kredytu z 9 czerwca 2015r..
Zarzuciła naruszenie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia o premii, gdyż nieuwzględnienie tiretu dziewiątego ww. przepisu doprowadziło do błędnego stwierdzenia, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek wymaganych do udzielenia pomocy finansowej, o którą ubiega się strona. Pozyskanie kredytu preferencyjnego z linii MRcsk przed złożeniem wniosku o premię dla młodego rolnika nie pozbawia wnioskodawcy możliwości ubiegania się o pomoc z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, pod warunkiem, że uzyskany kredyt przeznaczony jest na utworzenie nowego gospodarstwa.
Odwołująca się otrzymała ww. kredyt inwestycyjny z częściową spłatą przez ARiMR kapitału na zakup użytków rolnych przez młodych rolników. Z treści umowy wynika, że kredyt jest przeznaczony na rozpoczęcie działalności przez młodych rolników. Natomiast realizacja celu kredytu zmierza do utworzenia przez stronę gospodarstwa, dlatego też nie można jej odmówić przyznania pomocy finansowej z tytułu działania: Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników (Premie dla młodych rolników), na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia. W zaistniałym stanie faktycznym odwołująca się jest objęta wyjątkiem przewidzianym w tirecie dziewiątym ww. przepisu rozporządzenia.
Dyrektor ARiMR ww. decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z dnia "[...]". Jako podstawę prawną Organ II instancji podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23), dalej Kpa, § 2 ust. 2 rozporządzenia o premii, art. 8 ust. 8 oraz art. 18 rozporządzenia 702/2014, art. 17 ustawy o wspieraniu.
W uzasadnieniu decyzji Organ podał, że wysokość pomocy ustalona w dniu podpisania umowy wynosi 285.894,67 zł, co stanowi równowartość 68.551,65 euro ustaloną wg kursu średniego walut obcych, ogłaszanego przez NBP, obowiązującego w dniu udzielenia pomocy, i nie przekracza maksymalnej wysokości pomocy wynoszącej 60% kwoty. Natomiast pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników (Premie dla młodych rolników) PROW 2014-2020, o którą wnioskowała odwołująca się, wynosiła 100 tys. zł, co stanowi kwotę 23.327,97 euro ustaloną wg. kursu średniego walut obcych, ogłoszonego przez NBP na dzień 12 kwietnia 2016r. wynoszącą 4,2867 zł za 1 euro.
W związku z powyższym sumując kwotę z uzyskanego kredytu oraz kwotę z premii dla młodych rolników, pomoc przekroczyłaby 70.000 euro. Organ przedstawił następujące wyliczenie: 68.551,65 euro (kwota uzyskanej pomocy z linii MRcsk) + 23.327,97 euro (kwota pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników) = 91.879,62 euro (kwota uzyskanej pomocy).
Dlatego też w ocenie Dyrektora ARiMR, Kierownik ARiMR zasadnie odmówił przyznania pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" z uwagi na to, że łączna pomoc dla strony przekroczyłaby równowartość 70 tys. euro zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu. Ponadto Organ I instancji zastosował się do dyspozycji wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia o premii, zgodnie z którym pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników (Premie dla młodych rolników) można łączyć z pomocą uzyskaną na częściową spłatę kapitału na zakup użytków rolnych - linia MRcsk, jednakże łączna pomoc może wynieść maksymalnie 70.000 euro. W związku z powyższym odwołującej się odmówiono przyznania pomocy ze względu na przekroczenie ustalonej kwoty pomocy wynoszącej 70.000 euro zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 rozporządzenia 702/2014.
Organ II instancji, nawiązując do argumentacji z odwołania, powołał się na art. 19 ust. 1 lit. a) rozporządzenia o rozwoju, art. 18 rozporządzenia 702/2014, § 9 ust. 1, § 20 ust. 1, § 23 ust. 1 rozporządzenia o premii, art. 17 ust. 1 ustawy o wspieraniu. Podkreślił, że dopuszczalnym jest przyznawanie pomocy finansowej z tytułu premii dla młodych rolników do wysokości uwzględniającej kwotę przyznanej wcześniej pomocy z kredytu do wysokości 70 tys. euro łącznie.
Ponadto wnioskodawczyni podpisując wniosek o przyznanie pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników (Premie dla młodych rolników) oświadczyła, iż znane są jej zasady przyznawania pomocy i wypłaty pomocy z tytułu "Pomocy w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników (Premie dla młodych rolników) w ramach PROW 2014-2020 oraz znane są jej skutki wynikające z art. 297 kodeksu karnego.
W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 8 Kpa w zw. z art. 9 Kpa, polegające na naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez niewyczerpujące poinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
- 2. art. 138 Kpa, polegające na niedokonaniu konwalidacji wad postępowania prowadzonego przed Organem I instancji podczas wydania skarżonej decyzji.
W treści skargi podniesiono, że skarżąca co prawda podpisywała oświadczenie, do którego nawiązuje Organ II instancji w zaskarżanej decyzji, jednakże dotyczy ono tylko znajomości przepisów rozporządzenia o premii, z którym strona zapoznała się i na podstawie których uznała, że zaciągnięty przez nią kredyt inwestycyjny z częściową spłatą przez ARiMR kapitału na zakup użytków rolnych przez młodych rolników nie stoi na przeszkodzie w uzyskaniu premii dla młodych rolników. Skarżąca nie musi w żaden sposób udowadniać swojej dobrej wiary, gdyż to organy państwa są zobowiązane zakładać domniemanie uczciwości obywatela, zgodnie z zasadą praesumptio boni viri.
W ocenie skarżącej Organy obu instancji nie uczyniły zadość obowiązkom informacyjnym, nałożonym na organy administracji w art. 9 Kpa. W związku z nadmierną ogólnością § 2 ust. 1 pkt 2) lit. a) tiretu dziewiątego Organ prowadzący postępowanie powinien dołożyć szczególnych starań o to, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa.
Autor skargi podniósł, że niedoprecyzowanie wymagań stawianych wnioskodawcom, a ujętych w przedmiotowym rozporządzeniu, jest ewidentnym błędem legislacyjnym ustawodawcy, wobec czego Organ powinien dołożyć wszelkich starań, by prawidłowo poinformować stronę o wszelkich kwestiach związanych z postępowaniem. Powołał się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 1999r. sygn. akt III SA 8093/98, że strona nie powinna ponosić skutków błędów i uchybień popełnionych przez ustawodawcę, takich jak uchwalanie niejasnych przepisów. Powszechnie znana zasada ignorantia iuris nocet na gruncie art. 9 Kpa w stosunku do stron jest uchylona, a w stosunku do uczestników postępowania - ograniczona.
Wobec powyższego przytaczanie w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji szeregu przepisów prawa materialnego, na podstawie których za zasadne uznał on utrzymanie decyzji Organu I instancji w mocy, z przekonaniem, że skarżąca powinna znać wszystkie wyszczególniane regulacje, - jest wysoce niesprawiedliwe i z pewnością nie koresponduje z zasadą wyrażoną w art. 8 Kpa, dotyczącą wzbudzania w uczestnikach zaufania do władzy publicznej. Chcąc powoływać się na przepisy, które zawarte zostały w zaskarżanej decyzji, powinny one zostać zawarte w oświadczeniu podpisywanym przez skarżącą przy składaniu wniosku o premię dla młodych rolników, co obalałoby pogląd wyrażony in principio niniejszego akapitu. Przy czym zasady zdefiniowane w art. 8 Kpa i art. 9 Kpa doznały poważnego naruszenia już na etapie udzielania skarżącej kredytu inwestycyjnego z częściową spłatą przez ARiMR kapitału na zakup użytków rolnych przez młodych rolników.
ARiMR jako organ administracji zaangażowany w proces kredytowania, już na tym etapie powinna udzielić skarżącej informacji o ewentualnych ograniczeniach i wykluczeniach rolników - kredytobiorców z ubiegania się o przyznanie premii dla młodych rolników.
Ponadto Organ odwoławczy w sposób bezkrytyczny podzielił stanowisko Organu I instancji, przyjmując za prawidłowe poczynione przez ten Organ ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne. Naruszył w ten sposób art. 138 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Nie zgodził się z zarzutami naruszeń przedstawionymi w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016r.poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jed. Dz.U. z 2016r., poz. 718, cyt. dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ponadto Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Tylko na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych istnieje bowiem możliwość prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Przy czym zauważyć należy, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, gdyż rolą sądu jest kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd zbadał więc jej prawidłowość zarówno pod względem zastosowania przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia przepisów postępowania ani też naruszenia norm prawa materialnego, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia treści art. 8 Kpa w zw. z art. 9 Kpa, polegające na naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez niewyczerpujące poinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 138 Kpa, polegającego na niedokonaniu konwalidacji wad postępowania prowadzonego przed Organem I instancji podczas wydania skarżonej decyzji.
W rozpoznanej sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Skarżąca otrzymała kredyt inwestycyjny z częściową spłatą przez ARiMR kapitału na zakup użytków rolnych przez młodych rolników o symbolu MRcsk. Natomiast wysokość pomocy ustalona w dniu podpisania umowy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007r. nr 59, poz. 404 ze zm.) stanowi równowartość 68.551,65 euro przeliczoną wg kursu Narodowego Banku Polskiego na dzień udzielenia pomocy – zgodnie z § 1 pkt 11 ww. umowy kredytu.
W konsekwencji zasadnie odmówiono skarżącej przyznania j dalszej pomocy, ze względu na przekroczenie dopuszczalnej kwoty pomocy, wynoszącej 70.000 euro zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 rozporządzenia 702/2014.
Organ II instancji zasadnie powołał się na art. 19 ust. 1 lit. a) rozporządzenia o rozwoju, art. 18 rozporządzenia 702/2014, § 9 ust. 1, § 20 ust. 1, § 23 ust. 1 rozporządzenia o premii, art. 17 ust. 1 ustawy o wspieraniu. Podkreślił, że dopuszczalnym jest przyznawanie pomocy finansowej z tytułu premii dla młodych rolników do wysokości uwzględniającej kwotę przyznanej wcześniej pomocy z kredytu do wysokości 70 tys. euro łącznie.
Strona skarżąca powołała się na przepisy prawa krajowego. Stan faktyczny nie budzi wątpliwości i został on ustalony na podstawie dokumentów.
Podkreślić należy, że rozporządzenie krajowe jest aktem wykonawczym i jego przepisy nie mogą być interpretowane w kolizji z przepisami prawa wspólnotowego. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej jako rozporządzenie) wydane zostało na podstawie delegacji art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349).
Wyjaśnić należy, że rozporządzenie jest aktem, który jest wydawany przez organy na podstawie danej ustawy dla jej wykonania. Rozporządzenie zmierza do wykonania postulatów zawartych w ustawie określając w sposób szczegółowy zasady ogólne wskazane w ustawie. W związku z tym Sąd nie podzielił zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia o premii, poprzez nieuwzględnienie tiretu dziewiątego ww. przepisu. Nie można zgodzić się z poglądem, iż skarżąca spełnia przesłanki wymagane do udzielenia pomocy finansowej, o którą ubiega się strona. Pozyskanie kredytu preferencyjnego z linii MRcsk, z pomocą w spłacie tego kredytu w kwocie 285.894,67 zł, co stanowi równowartość 68.551,65 euro, pozbawia skarżącą możliwości ubiegania się o pomoc z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Należy nadmienić, że powyższy kredyt, z pomocą w jego spłacie, w kwocie 285.894,67 zł, co stanowi równowartość 68.551,65 euro, dotyczył zakupu użytków rolnych. Przyznanie dalszej pomocy pozostawałoby w sprzeczności z przepisami prawa unijnego, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
W tej sytuacji, wobec prawidłowo dokonanych przez organy ustaleń okoliczności faktycznych oraz ich oceny prawnej, w świetle znajdujących zastosowanie przepisów europejskiego oraz krajowego prawa materialnego, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a..