Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr "[...]" z dnia "[...]". w przedmiocie przyznania K. J. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Agencja), zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego.
W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu "[...]" przez T. M. (dalej jako strona, skarżący), reprezentowanego przez pełnomocnika. Jako podstawę wznowienia podano brak zgody współposiadacza na podstawie art. 7 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 1164, ze zm.). W ocenie strony w wyniku wznowienia postępowania niezbędne jest stwierdzenie nieważności wydanych decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej. O podstawie wznowienia pełnomocnik strony dowiedział się z pisma organu II instancji z dnia "[...]".
Powołując się na treść art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267, ze zm., dalej jako kpa) Agencja wskazała, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie bądź ustawach szczególnych. Przytaczając treść art. 145 § 1 kpa podniesiono, że pełnomocnik strony wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 poprzez to, iż skarżący winien być stroną w postępowaniu administracyjnym w wyniku, którego została wydana decyzja Nr "[...]".
Tymczasem, w obowiązującym stanie prawnym możliwe jest uzyskanie płatności do danej działki rolnej jedynie przez jednego z producentów. W rezultacie w interesie współposiadaczy jest uzyskanie porozumienia w kwestii uzyskania zgody o ubieganie się o przyznanie płatności. Brak takiej zgodny nie będzie też przez organ traktowany jako brak formalny wniosku, zaś w przypadku powzięcia informacji, iż dane gospodarstwo jest przedmiotem współposiadania, organ zobowiązany jest zbadać, która ze stron powstałego konfliktu jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych oraz czy faktycznie w danym przypadku ma miejsce współposiadanie gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 89 § 2 kpa organ, w dniu "[...]" przeprowadził rozprawę administracyjną, mająca na celu ustalenie faktycznego użytkownika spornych działek. Ustalono, że osobą uprawnioną do uzyskania płatności z wniosku K. J. jest K. J., natomiast stroną z wniosku T. M. jest T. M. W Biurze powiatowym zostały złożone dwa odrębne wnioski o przyznanie płatności ONW na 2013r., tj. przez T. M. i K. J. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), postępowanie wszczyna się na wniosek producenta rolnego.
Dlatego toczyły się dwa odrębne postępowania, które zakończyły się wydaniem decyzji w każdej ze spraw. W związku z tym T. M. nie może być uznany za stronę postępowania (art. 28 kpa) w sprawie przyznania płatności ONW K. J. Odnosząc się do naruszenia przez organ I instancji art. 9 kpa agencja wskazała, że zarzut ten jest niezasadny, gdyż organ administracji publicznej jest obowiązany do udzielania pełnej informacji wyłącznie stronom postępowania, a w sprawie dotyczącej płatności ONW na 2013r. wszczętej z wniosku K. J. stroną jest K. J. Niezasadny jest również zarzut niewłaściwego wyznaczenia przez organ I instancji kręgu osób zainteresowanych wydanym rozstrzygnięciem, gdyż decyzją z dnia "[...]" określono uprawnienia przysługujące K. J. i obowiązki (nakaz) na niego nałożone.
Z uwagi na fakt, że w niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki, aby skarżący był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Nr "[...]". Nie doszło tym samym do naruszenia art. 150 kpa. Wystąpiły bowiem uzasadnione przyczyny, z powodu których należało odmówić skarżącemu wznowienia postępowania.
Podsumowując, organ II instancji potwierdził prawidłowość ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ I instancji odmawiający wznowienia postępowania.
Skargę na w/w postanowienie wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – w oparciu o pełny materiał dowodowy – dla organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu postanowieniu zrzucono naruszenie:
- - art. 150 kpa poprzez jego błędną interpretację, gdzie prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić do wznowienia postępowania w całości z urzędu,
- - art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez to, iż skarżący winien być stroną w postępowaniu administracyjnym w wyniku którego została wydana decyzja o Nr "[...]" z dnia "[...]",
- - art. 9 kpa poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego, który ma interes prawny w sprawie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia "[...]",
- - art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, iż wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania nie dotyczy skarżącego, przy czym należy zwrócić uwagę, że skarżący bezsprzecznie winien zostać uznany za stronę jako współwłaściciel, stąd zaskarżone postępowanie dotyczyło również jego interesu prawnego i miało na niego wpływ,
- - art. 77 kpa poprzez niezebranie w sposób zupełny i wyczerpujący całego materiału dowodowego,co w konsekwencji przyczyniło się, że organ I instancji przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nr "[...]" niewłaściwie wyznaczył krąg osób zainteresowanych rozstrzygnięciem,
- - art. 78 kpa poprzez niezasadne nieuwzględnienie przez organ administracji wniosku skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego, gdzie podmiot zainteresowany wykazał, iż zasadnie wzniósł o wznowienie przedkładając dowody na poparcie swojego stanowiska,
- - art. 62 kpa poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, iż w postępowaniu administracyjnym nie miało miejsca współuczestnictwo materialne, stąd skarżący niezasadnie nie został uznany za stronę.
W uzasadnieniu skargi powołano się na orzecznictwo.
W odpowiedzi na skargę Agnacja wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, dalej jako p.u.s.a.) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; tekst jedn. D.U. z dnia 14 marca 2012r., poz. 270, cyt. dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sądowa kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Zadaniem sądu nie jest przy tym dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania w sprawie prawa materialnego. Rolą sądu jest bowiem kontrola prawidłowości działania organu administracji przy wydawaniu zaskarżonego aktu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest kwestia zgodności z prawem postanowienia organu drugiej instancji, który utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w kwestii odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją przyznającą płatność rolniczą innej osobie. Zarówno skarżący, jak i K. J., któremu płatność przyznano, utrzymywali bowiem, że są faktycznymi posiadaczami i użytkownikami gruntów rolnych na działkach nr "[...]" i "[...]" o powierzchni łącznej 6,02 ha. Prowadzą przed sądem powszechnym spór dotyczy tej kwestii oraz obaj ubiegali się o dopłaty do tych działek. Wydając zaskarżone postanowienie, Dyrektor Agencji powołał się m.in. na treść art. 149 § 1 i § 3 oraz art. 148 § 1 i § 2 kpa. Przyjął, że jako przyczynę wniosku wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. i zaanalizował kwestię, czy skarżący mógł być stroną postępowania w przedmiocie przyznania płatności do spornych działek.Organ uznał, że skarżący, jako osoba niebędąca stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie może skutecznie żądać wznowienia tego postępowania.
Nie był bowiem stroną w rozumieniu art. 28 kpa postępowania prowadzonego z wniosku K. J. Sądowa kontrola dotyczy zatem aktu o charakterze formalnym, opartym na ustaleniu, że skoro skarżący nie był stroną postępowania o dopłaty z wniosku K. J., to fakt ten wystarcza do odmowy wznowienia postępowania (a w istocie odmowy wszczęcia postępowania w kwestii wznowienia postępowania) zakończonego decyzją wydaną na rzecz innej osoby.
W ocenie sądu stanowisko zaprezentowane przez organ nie jest trafne. W konsekwencji zaskarżone postanowienie wydane zostało z istotnym, mającym wpływ na wynik, naruszeniem przepisów postępowania. Jak już wyżej stwierdzono, istota występującego w sprawie zagadnienia spornego, sprowadza się do oceny, czy wnioskujący o wznowienie postępowania posiadał legitymację do wystąpienia z takim żądaniem.
Już na wstępie wskazać należy, że organ nie wyjaśnił w wyczerpujący i jednoznaczny sposób treści wniosku z dnia "[...]" (data wpływu do organu "[...]"), zakwalifikowanego jako wniosek o wznowienie postępowania. Wniosek ten (k. 24 akt dot. K. J.), mimo, że sporządzony przez pełnomocnika - radcę prawnego nie spełnia elementarnych wymogów jakich należy oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika, jest wewnętrznie sprzeczny i niejednoznaczny. Pełnomocnik wniosła wprawdzie o " wznowienie postępowań" dotyczących płatności przyznanych K. J. lecz w treści wiąże wznowienie postępowania z konsekwencją w postaci stwierdzenia nieważności decyzji (według niej wznowienie ma doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji), wydanej bez podstawy prawnej. Nie wskazano we wniosku na podstawie której z przewidzianych w art. 145 § 1 kpa przesłanek, domaga się wznowienia postępowania ani przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa.
Z uzasadnienia wniosku i powołanych w nim okoliczności można wprawdzie domyślać się, że chodzi o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") lecz wobec sprzeczności w treści wniosku, nie jest to oczywiste. Nieważność decyzji miałaby być następstwem wydania jej bez podstawy prawnej.
Celem jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia treści wniosku i usunięcia jego braków, organ powinien wezwać pełnomocnik skarżącego do sprecyzowania wniosku, aby prawidłowo określić przedmiot i granice rozpoznawanej sprawy. Obligują do tego ogólne zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności zasada prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela (art. 7 kpa) i pogłębiania zaufania do organów (art. 8 kpa), a ponadto treść art. 64 § 2 kpa, regulującego tryb postępowania w przypadku, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom przepisów prawa.
Jak wyżej stwierdzono, organ przyjął, że skarżący domaga się wznowienia postępowania w sprawie, w której nie był stroną i bezzasadnie podnosi, że naruszono jego prawa, gdyż pominięto go jako współposiadacza spornych gruntów. Uzasadniając swe postanowienie, organ rozważa kwestie pojęcia strony postępowania i interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, uznając, że nie przysługuje skarżącemu. Także w tym zakresie stanowisko organu narusza jednak przepisy postępowania. Wywody organu odnoszą się bowiem do kwestii, czy skarżący mógłby być stroną postępowania w przedmiocie przyznania dopłat w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją na rzecz K. J. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma natomiast zbadanie, czy skarżący, jako wnioskodawca, ma interes prawny w zakresie wznowienia postępowania, a więc, czy może występować jako strona postępowania o wznowienie innego postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ miał więc obowiązek zbadać, czy skarżący posiadał legitymację do wystąpienia z żądaniem wznowienia tego postępowania.
Odnosząc się do tej kwestii, stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa dopuszczalna jest tylko ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy zachodzi wówczas, gdy z żądaniem wznowienia występuje osoba, która nie powołuje się na istnienie interesu prawnego. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Nadto z art. 149 § 2 kpa wynika wyłączenie dopuszczalności wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania. Do ustalenia, że brak jest podstawy wznowienia można dojść tylko w toku postępowania wznowionego (vide: B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. 12, W-wa 2012, s. 580-581, 583; także wyroki NSA: z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/91, opub. w ONSA nr 2 z 1991r. poz. 50; z dnia 23 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1123/11, opub. w bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; z dnia 7 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1747/07, opub. w bazie j.w.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 795/08, opub. w bazie j.w.).
Z powyższego wynika, że organ nie mógł odmówić wznowienia postępowania postanowieniem w sytuacji, gdy skarżący podnosił, że bezzasadnie pominięto go jako stronę w postępowaniu którego wznowienia się domagał. Kwestia legitymacji T. M. do żądania wznowienia postępowania i udziału w tym postępowaniu wznowionym, a kwestia istnienia przesłanek wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 kpa, to dwa odrębne zagadnienia. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym nie musi bowiem być tożsamy z kręgiem osób biorących udział w postępowaniu zwyczajnym.
W rozpoznawanej sprawie skarżący swój wniosek o wznowienie postępowania, w którym przyznano dopłaty K. J., opiera na twierdzeniu, że ma interes prawny, gdyż toczy się spór przed sądem powszechnym co do własności wymienionych wyżej działek rolnych, sporne jest ustalenie posiadacza tych działek, a organ wydał decyzję o dopłatach bez wymaganej w art. 18 ust. 2 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zbadanie tych okoliczności wymagało więc wznowienia postępowania, w którym merytorycznie organ wypowiedziałby się w kwestii istnienia przyczyn wznowienia (art. 145 kpa), a także co do istoty sprawy. Obliguje do tego art. 149 § 2 kpa. Stwierdzenie w tej fazie postępowania wznowionego, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną w rozumieniu art. 28 kpa albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy bądź termin z art. 148 kpa nie został zachowany, skutkować będzie wydaniem decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej.
Wyraźnie stanowi o tym art. 151 § 1 kpa. Zauważenia wymaga przy tym, że rozstrzygnięcie to zapada w formie decyzji, a więc w innej formie procesowej niż zaskarżone postanowienie. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozważania na temat interesu prawnego skarżącego i braku praw strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku K. J., stanowią naruszenie cyt. art. 151 § 1 kpa.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni przedstawione oceny prawne po wyjaśnieniu treści i zakresu wniosku. Rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wymagać będzie przeprowadzenia postępowania wznowionego, a następnie wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 kpa.
W związku z zawartym w skardze wnioskiem pełnomocnik o wznowienie przez sąd postępowania administracyjnego stwierdzenia wymaga, że jest on sprzeczny z prawem.Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie określa bowiem, min. w art. 145, treść rozstrzygnięć jakie wydaje sąd po rozpoznaniu skargi. Wydanie przez pełnomocnik wnioskowanego wyroku jest prawnie niedopuszczalne.
Z przedstawionych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych....(D. U. nr 163, poz. 1873 ze zm.) Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł).