Uzasadnienie
Skarga P.J. (dalej: "strona", "zobowiązany" lub "skarżący") dotyczy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: "DIAS") utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Olsztynie (dalej: "Dyrektor ZUS" lub "organ I instancji") z 23 sierpnia 2022 r. nr 230300.71.2O22-RED1-82-PST-JN, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne.
Z przekazanych Sądowi wraz z tą skargą akt sprawy wynika, że Dyrektor ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec majątku zobowiązanego na podstawie tytułów wykonawczych z 16 lutego 2017 r. o nr: [...], obejmujących należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne zmarłego G.J. (ojca strony) w związku z prowadzoną przez niego w latach 2002-2005 działalnością gospodarczą. Podstawę prawną obowiązku wskazanego w ww. tytułach wykonawczych stanowi decyzja Dyrektora ZUS z 29 czerwca 2016 r. nr OS/5/2016, mocą której orzeczono m.in. o odpowiedzialności strony jako spadkobiercy za ww. zobowiązania. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Sądu Rejonowego, który wyrokiem z 5 października 2016 r. sygn. akt III U 390/16, oddalił odwołanie strony od tej decyzji, a orzeczenie to jest prawomocne od 27 października 2016 r.
Wszczęcie egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie nastąpiło 24 lutego 2017 r. w wyniku doręczenia ww. tytułów wykonawczych do rąk pełnomocnika pocztowego strony (A.J.). Na mocy trzech odrębnych zawiadomień z 31 stycznia 2022 r. i 27 kwietnia 2022 r. Dyrektor ZUS dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanego na poczet zaległości wymienionych w tytułach wykonawczych o nr: [...]. Zawiadomienia te zostały doręczone stronie odpowiednio 9 lutego 2022 r. i 12 maja 2022 r., zaś pracodawcy strony odpowiednio 4 lutego 2022 r. oraz 4 maja 2022 r. i przyjęte do realizacji.
W piśmie z 30 lipca 2022 r., nadanym przesyłką pocztową 1 sierpnia 2022 r., zobowiązany - powołując m.in. art. 33 § 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479; dalej: "u.p.e.a."), wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej z jego majątku osobistego. Wskazał przy tym na nieistnienie obowiązku, który wygasł w całości, co zgodnie z art. 33 § 4 pkt 3 u.p.e.a. winno skutkować umorzeniem postępowania. Podał, że zaległości składkowe, których dotyczą tytuły wykonawcze z 16 lutego 2017 r. zostały zabezpieczone poprzez ustanowienie na nieruchomości określonej KW [...] hipoteką przymusową na rzecz Skarbu Państwa (ZUS) do kwoty 135.309,90 zł. Ocenił, że z uwagi na upływ terminu przedawnienia należności z tytułu składek, możliwa była ich egzekucja jedynie z udziałów w ww. nieruchomości, a nie z majątku osobistego strony.
Dodał, że ZUS nie był jedynym wierzycielem zabezpieczonym hipotecznie na ww. nieruchomości, wobec czego komornik sądowy sporządził plan podziału sumy uzyskanej z egzekucji tej nieruchomości, którego ZUS nie kwestionował.
Opisanym na wstępie postanowieniem z 23 sierpnia 2022 r. Dyrektor ZUS, powołując art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "Kpa") w zw. z art. 17 § 1, art. 18 i art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. oraz art. 13 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 2070; dalej: "ustawa nowelizująca"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do ich wniesienia. Organ I instancji ocenił bowiem, że w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej, należy stosować przepisy dotychczasowe, które przewidywały 7-dniowy termin na wniesienie zarzutów od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie strona wniosła o jego zmianę poprzez wszczęcie postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów oraz ich merytoryczne rozpoznanie. Zakwestionowała przy tym twierdzenie Dyrektora ZUS, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe. Wskazała bowiem na brzmienie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy nowelizującej, który w jej ocenie, daje podstawę do zastosowania w tej sprawie przepisów u.p.e.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą. Stwierdziła zatem, że zarzut może być wniesiony nie tylko w początkowej fazie egzekucji, ale również w toku całego postępowania egzekucyjnego - aż do wystąpienia zdarzeń wskazanych w art. 33 § 5 u.p.e.a.
Utrzymując w mocy postanowienie będące przedmiotem zażalenia, DIAS podzielił (w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) stanowisko organu I instancji o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów dotychczasowych. Podał, że 16 lutego 2017 r. organ ten wystawił stronie tytuły wykonawcze zawierające pouczenie o przysługującym zobowiązanemu prawie do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w terminie 7 dni od doręczenia odpisu/wydruku tytułu wykonawczego. Ocenił, że pouczenie to było zgodne z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wystawienia zobowiązanemu tytułów wykonawczych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.). Natomiast zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutów 30 lipca 2022 r. było spóźnione i nie wywołało zamierzonego skutku, gdyż postępowanie mające na celu rozpatrzenie zgłoszonych zarzutów nie mogło być wszczęte.
W skardze na powyższe postanowienie, skarżący zarzucił DIAS naruszenie: art. 7, 77, 80 Kpa oraz art. 27 § 1 pkt 9 i art. 33 § 5 u.p.e.a., a także art. 13 ustawy nowelizującej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że zarzuty zgłoszone pismem z 30 lipca 2022 r. (w szczególności podniesiony zarzut przedawnienia) zostały złożone z uchybieniem terminu i nie podlegają rozpoznaniu. Z tych też powodów skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz rozpoznanie zgłoszonych zarzutów, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowe postępowanie odnosi się zarówno do egzekucji pieniężnej z rachunku bankowego, jak również mamy do czynienia z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na zobowiązanego, do egzekucji z prawa majątkowego obciążanego hipoteką przymusową, które zostało przeniesione na inny podmiot. Oceniono, że w takich przypadkach stosuje się przepisy u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, co wynika z art. 13 ust. 2 i 4 tej ustawy. Zauważono przy tym, że w świetle znowelizowanych przepisów u.p.e.a., zarzut może być wniesiony nie tylko w początkowej fazie egzekucji, ale również w toku całego postępowania egzekucyjnego - aż do wystąpienia zdarzeń wskazanych w art. 33 § 5 u.p.e.a. Podkreślono, że art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. także po nowelizacji przewiduje 7-dniowy termin na zgłoszenie zarzutów. Zaznaczono, że następstwem zgłoszenia zarzutów po tym terminie nie jest już ich bezskuteczność, lecz to, że postępowanie egzekucyjne nie ulega zawieszeniu z mocy prawa, a zarzuty te rozpatrywane są w toku prowadzonego, a nie zawieszonego postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 5 marca 2023 r. skarżący sformułował natomiast zarzut naruszenia przez organy przepisów o właściwości wskazując, że DIAS nie był władny do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż miejscem zamieszkania skarżącego jest W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, a sprawa zainicjowana tą skargą, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na postanowienie, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem DIAS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne.
Stan faktyczny kontrolowanej sprawy jest niesporny pomiędzy stronami i nie budzi także wątpliwości Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że decyzją Dyrektora ZUS z 29 czerwca 2016 r. nr OS/5/2016, orzeczono m.in. o odpowiedzialności skarżącego jako spadkobiercy za zobowiązania z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne zmarłego ojca w związku z prowadzoną przez niego w latach 2002-2005 działalnością gospodarczą. Zaległości te zostały ujęte w tytułach wykonawczych, które następnie zostały doręczone 24 lutego 2017 r. do rąk pełnomocnika pocztowego strony, co z kolei skutkowało wszczęciem egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie. Po dokonaniu zajęcia przez Dyrektora ZUS wynagrodzenia za pracę zobowiązanego na poczet zaległości wymienionych w ww. tytułach wykonawczych, ten wniósł 1 sierpnia 2022 r. (data nadania przesyłki pocztowej) zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej z jego majątku osobistego.
Zagadnieniem spornym pomiędzy stronami pozostaje kwestia zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia tych zarzutów w kontekście zmiany przepisów u.p.e.a. dokonanych ustawą nowelizującą. Jak trafnie podniesiono bowiem w skardze, w świetle znowelizowanych przepisów u.p.e.a., zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej może być wniesiony nie tylko w początkowej fazie egzekucji, ale również w toku całego postępowania egzekucyjnego aż do wystąpienia zdarzeń wskazanych w art. 33 § 5 u.p.e.a. Natomiast przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wystawienia tytułów wykonawczych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), ograniczały prawo zobowiązanego do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jedynie do 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tego sporu ma regulacja zawarta w art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej.
W przepisie tym wprowadzono bowiem zasadę, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W dalszych ustępach tego przepisu wprowadzono wyjątki od tej zasady dotyczące zarówno postępowania egzekucyjnego (ust. 3 i 4), jak i egzekucji administracyjnej (ust. 2). Wymaga przy tym wyjaśnienia, że postępowanie egzekucyjne jest terminem szerszym niż egzekucja administracyjna. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje bowiem, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela czy zobowiązanego. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym.
Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i nie może się odbyć inaczej, niż w tym postępowaniu (por. uchwałę NSA z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II FPS 6/08 oraz wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08, dostępne online w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie może przy tym budzić wątpliwości, że zarzuty nie są elementem egzekucji administracyjnej rozumianej jako stosowanie środków egzekucyjnych lecz instrumentem prawnej ochrony zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym.
Z tych też powodów, w kontrolowanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy nowelizującej, który nie odnosi się do postępowania egzekucyjnego lecz do egzekucji administracyjnej przeprowadzanej przez organ egzekucyjny z wykorzystaniem konkretnych środków egzekucyjnych, tj. z: 1) pieniędzy, 2) rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz rachunku prowadzonego przez spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, 3) wierzytelności z tytułu nadpłaty lub zwrotu podatku, 4) praw z instrumentów finansowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innych rachunkach oraz wierzytelności z rachunków pieniężnych, 5) ruchomości. Wskazane środki egzekucyjne nie były ponadto stosowane w kontrolowanej sprawie, w której organ egzekucyjny przeprowadził egzekucję jedynie z wynagrodzenia za pracę.
W tej sprawie nie znajduje także zastosowania art. 13 ust. 4 ustawy nowelizującej, który dotyczy postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na zobowiązanego, do egzekucji z rzeczy lub prawa majątkowego obciążonego zastawem skarbowym lub hipoteką przymusową, które zostało przeniesione na inny podmiot. Tego rodzaju egzekucja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skarżącemu wyjaśnić natomiast należy, że egzekucja z nieruchomości oznaczonej KW [...] prowadzona była przez komornika sądowego w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego, a nie przepisów u.p.e.a.
Tym samym, prawidłowe jest stanowisko organów egzekucyjnych, że do wniesionego przez skarżącego zarzutu, z mocy art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, należało zastosować przepisy dotychczasowe, które przewidywały 7-dniowy termin na zgłoszenie zarzutów od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Skoro zaś skarżący uchybił temu terminowi, to zgodne z art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., postępowanie w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia w tej sprawie przepisów o właściwości wymaga zauważenia, że zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. "właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 2a-3a". W dacie wszczęcia egzekucji administracyjnej w kontrolowanej sprawie (tj. 24 lutego 2017 r. - data doręczenia tytułów wykonawczych do rąk pełnomocnika pocztowego strony) adresem zamieszkania skarżącego, znanym Dyrektorowi ZUS, był [...]. W aktach sprawy znajduje się korespondencja służbowa z 22 sierpnia 2022 r., z której wynika, że adres zamieszkania skarżącego w W. przy ul. [...] został wskazany dopiero od 1 stycznia 2019 r., przy czym pismo informujące o zmianie adresu zamieszkania skarżącego na ten adres zostało złożone do akt niniejszej sprawy dopiero 23 maja 2022 r. W ocenie Sądu, zmiana adresu zamieszkania skarżącego po wszczęciu egzekucji administracyjnej nie wpływała na właściwość Dyrektora ZUS i DIAS do wydania rozstrzygnięć kontrolowanych w niniejszej sprawie.
Przepisy u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, nie wskazywały bowiem na procesowy tryb działania organu z chwilą uzyskania informacji o zmianie miejsca zamieszkania zobowiązanego. Takich regulacji nie zawiera także Kodeks postępowania administracyjnego, którego przepisy mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z mocy art. 18 u.p.e.a. W tych okolicznościach należało ocenić, że nie doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów o właściwości.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.