Uzasadnienie
Gmina S. i Gmina Miejska S. zawarły w dniu 18 lipca 2011r. porozumienie w sprawie współdziałania Gminy Wiejskiej S. z Gminą Miejską S. w przedmiocie prowadzenia spraw z zakresu aktów stanu cywilnego.
Na podstawie dyspozycji wypłat z dnia 12 sierpnia 2011r., 29 września 2011r., 13 października 2011r., 10 listopada 2011r., 14 grudnia 2011r., Gmina S. przekazała pięciokrotnie kwotę po 1.863 zł na konto bankowe Urzędu Miejskiego w S.. Następnie na mocy dyspozycji wypłat z 16 stycznia 2012r., 14 lutego 2013r., 13 marca 2012r., 12 kwietnia 2012r., 11 maja 2012r. oraz 14 czerwca 2012r. Gmina S. przekazała na konto bankowe Urzędu Miejskiego w S. sześciokrotnie kwotę po 2.589,06 zł. Dodatkowo dyspozycją wypłaty z dnia 27 czerwca 2012r. przekazana została przez Gminę S. kwota w wysokości 3.708,75 zł. Łącznie na mocy porozumienia z 2011r. Gmina S. przekazała Gminie Miejskiej S. dotację w łącznej wysokości 28.558,11 zł.
W dniu 29 czerwca 2012r. Gmina S. zawarła kolejne porozumienie z Gminą Miastem S. w sprawie współdziałania w zakresie prowadzenia spraw dotyczących aktów stanu cywilnego. Strony porozumienia ustaliły kwartalną formę płatności należności. Do tego porozumienia Gminy zawarły dodatkowy aneks nr 1/2012. Na podstawie dyspozycji wypłat z dnia 11 lipca 2012r., 10 października 2012r. oraz 10 stycznia 2013r. Gmina S. trzykrotnie przekazała Gminie Miejskiej S. kwotę w wysokości po 7.800 zł, dodatkowo na podstawie dyspozycji wypłaty z dnia 26 września 2012r. przekazana została należność w wysokości 1.170,48 zł, a na podstawie dyspozycji wypłaty z dnia 28 stycznia 2013r. kwota w wysokości 210,50 zł. Łącznie na mocy tego porozumienia została przekazana należność w wysokości 24.780,98 zł.
W związku z wystąpieniem wątpliwości dotyczących kwestii prawidłowości zawartego porozumienia pełnomocnik Gminy S. pismem z dnia 4 marca 2013r. złożył wniosek do Regionalnej Izby Obrachunkowej o udzielenie wyjaśnienia w zakresie stosowania przepisów o finansach publicznych. Regionalna Izba Obrachunkowa po przeanalizowaniu sprawy, pismem z dnia 14 marca 2013r. zajęła stanowisko w którym wskazała, że brak jest podstaw prawnych do finansowania przez Gminę S. w formie dotacji kosztów funkcjonowania USC w S. jako zadania z zakresu administracji rządowej. Gmina S. kierując się stanowiskiem RIO, pismem z dnia 26 marca 2013r., doręczonym 27 marca 2013r., wypowiedziała porozumienie zawarte w dniu 29 czerwca 2012r. i zażądała zwrotu dotychczas przekazanej dotacji w kwocie 53.128,59 zł. Gmina Miejska S. pismem z dnia 15 maja 2013r. poinformowała, że przyjmuje wypowiedzenie do wiadomości i uznała, że z dniem 1 kwietnia 2013r. porozumienie dotyczące finansowania kosztów USC przestaje łączyć strony.
Jednocześnie odmówiła zwrotu otrzymanej dotacji. Wójt Gminy S. pismem z dnia 18 czerwca 2013r. zwrócił się ponownie do Burmistrza S. o zwrot dotacji w łącznej kwocie 53.128,59 zł na pokrycie kosztów funkcjonowania USC. Pismem z dnia 24 czerwca 2013r. Burmistrz S. ponownie odmówiła uznania otrzymanej dotacji za nienależną i jej zwrotu.
Decyzją z "[...]" nr "[...]" Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ustalił kwotę dotacji w wysokości 53.339,09 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy S. przez Gminę Miejską S. i określił termin naliczania odsetek należnych od kwoty dotacji, naliczanych jak od zaległości podatkowych, od dnia 12 kwietnia 2013r. W uzasadnieniu decyzji szeroko przedstawiono stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdzono, iż brak podstawy prawnej do zawarcia porozumienia międzygminnego w celu udzielania dotacji na sfinansowanie realizacji zadania z zakresu administracji rządowej skutkuje brakiem podstawy prawnej do udzielenia dotacji, co powoduje, że dotacja została udzielona bez podstawy prawnej.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz S. i wniósł o jej uchylenie w całości. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i wskazał, że żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wystąpiła. Wyjaśnił, że dotacja wypłacona została i pobrana na podstawie umowy, która do dnia żądania wypłacenia dotacji była ważna i nie została usunięta z obrotu prawnego, a jedynie została wypowiedziana. Po dniu wypowiedzenia dotacji żadne środki finansowe nie były wypłacane ani pobierane. Przyjmując do wiadomości wypowiedzenie porozumienia Gmina Miejska nie znalazła jednak podstaw do zwrotu środków, gdyż były one wydatkowane zgodnie z umową łączącą strony, a podczas funkcjonowania porozumienia Gmina nie kwestionowała zasadności zwrotu kosztów, przy czym przedkładane wyliczenia były przez nią wielokrotnie analizowane i po uzgodnieniach doprowadzane do akceptacji stron. Wypowiedzenie porozumienia w trybie natychmiastowym spowodowało zakończenie jego obowiązywania z datą wypowiedzenia, ale nie skutkowało jego unieważnieniem od dnia zawarcia.
Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że udzielanie wzajemnej pomocy przez jednostki samorządu terytorialnego normują przepisy samorządowych ustaw ustrojowych, m.in. art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 594). Podstawą normatywną pomocy jest również m.in. art. 47 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j.t. Dz. U. z 2010r. nr 80, poz. 526) dopuszczający udzielanie przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji innym jednostkom na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań.
SKO wskazało na treść art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 885) i stwierdziło, że słusznie jest stanowisko Burmistrza S., że istotne w sprawie znaczenie ma fakt, iż przepływy środków miały miejsce jedynie w trakcie trwania porozumienia. Po dacie wypowiedzenia porozumienia Gmina Miejska nie otrzymywała żadnych środków finansowych dotyczących kosztów prowadzenia spraw z zakresu akt stanu cywilnego dla mieszkańców Gminy S.. Organ odwoławczy zaznaczył, że porozumienia zostały zawarte na skutek zgodnej woli stron, realizowane były w sposób prawidłowy i nie zostały wzruszone ani unieważnione. Istniała zatem podstawa prawna do finansowania realizacji zadania w trakcie obowiązywania porozumień.
Mając na względzie przepis art. 220 ust. 3 ustawy o finansach publicznych Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie zwrotu części dotacji w trybie art. 252 ust. 1 tej ustawy.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję Gmina S., reprezentowana przez r.pr. D.B., wnosząc o jej uchylenie, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 8 ust. 1 i art. 49 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 80, poz. 526 ze zm.), zwanej dalej u.d.j.s.t., poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że kwoty wypłacone na podstawie porozumienia zawartego między Gminą Wiejską S. a Gminą Miejską S. były kwotami należnymi Gminie Miejskiej S., mimo że dotacja celowa na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej powinna w pełni zabezpieczać realizację zleconego zadania i nie istnieje prawna możliwość dofinansowania przez Gminę Wiejską S. wydatków ponoszonych przez Gminę Miejską S. na realizację zleconego jej zadania z zakresu administracji rządowej;
- - art. 74 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że porozumienie międzygminne ma charakter umowy cywilnoprawnej, co w konsekwencji skutkowało pominięciem okoliczności, że porozumienie takie jest swoistą formą publicznoprawną i jest zawierane w celu wspólnego wykonywania zadań własnych gminy o charakterze użyteczności publicznej, a zatem zawarcie porozumienia Między Gminą Wiejską S. a Gmina Miejską S., obejmujące treścią zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej a nie zadanie własne gminy, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa;
- - art. 216 ust. 1 pkt 4 i art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), zwaną dalej u.f.p., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że częściowe dofinansowanie przez gminę wydatków na realizację zadania z zakresu administracji rządowej zleconego innej gminie jest prawnie dopuszczalne, i w konsekwencji przyjęcie, że przekazane przez Gminę Wiejską S. środki na realizację zadania zleconego Gminie Miejskiej S. z zakresu administracji rządowej nie były środkami pobranymi przez nią nienależnie w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p;
- - art. 250 u.f.p. w związku z art. 220 u.f.p. przez błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem pominięto okoliczność, iż przepis art. 250 u.f.p. odsyła do przepisów szczególnych regulujących tryb i zasady udzielania dotacji, a takim przepisem jest art. 74 u.s.g. wskazujący przesłanki zawarcia porozumienia międzygminnego, które ma charakter czynności prawa administracyjnego, a nie cywilnego;
- - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w związku z nie odniesieniem się przez SKO do interpretacji prawnej RIO oraz ze względu na to, że uzasadnienie faktyczne i prawne, dokonane przez organ II instancji, nie odpowiada wymogom ustawowym zawartym w tymże przepisie.
Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W treści skargi pełnomocnik Gminy szczegółowo uzasadnił zarzuty przedstawione wyżej. W ocenie skarżącej Gminy posiada ona legitymację do złożenia skargi, gdyż zaskarżona decyzja SKO dotyczy interesu prawnego Gminy naruszonego przez działanie niezgodne z prawem. Przesądzają o tym przepisy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie Gmina S. wywodzi swój interes prawny z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, które to przepisy regulującą zasady postępowania budżetowego w tym m.in. określają podstawy i zasady udzielania dotacji między j.s.t.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, gdyż Skarżąca nie była legitymowana do wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zasada ta ma również rangę zasady konstytucyjnej i stanowi lex specialis w stosunku do art. 177 Konstytucji. Według art. 177 Konstytucji Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a.. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez sąd wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu.
Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Na mocy zawartego porozumienia Gmina S. zobowiązała się do finansowania różnicy pomiędzy środkami jakie otrzyma Gmina Miejska S. na realizację zadań z zakresu prowadzenia spraw dotyczących aktów stanu cywilnego z budżetu państwa, a kosztami faktycznie poniesionymi przez Gminę Miejską S., w wysokości proporcjonalnej do liczby mieszkańców Gminy w stosunku do ogólnej liczby mieszkańców Miasta S. i Gminy S. Powyższe porozumienie ma charakter umowy cywilnoprawnej. Umowa została podpisana pomiędzy Gminami jako podmiotami prawa cywilnego. A zatem źródłem świadczenia była umowa. Regionalna Izba Obrachunkowa po przeanalizowaniu sprawy, pismem z dnia 14 marca 2013r. zajęła stanowisko w którym wskazała, że brak jest podstaw prawnych do finansowania przez Gminę S. w formie dotacji kosztów funkcjonowania USC w S. jako zadania z zakresu administracji rządowej. Gmina S. kierując się stanowiskiem RIO, pismem z dnia 26 marca 2013r., doręczonym 27 marca 2013r., wypowiedziała porozumienie zawarte w dniu 29 czerwca 2012r. i zażądała zwrotu dotychczas przekazanej dotacji w kwocie 53.128,59 zł.
Zasadnie zatem Organ II instancji uchylił decyzję Organu I instancji i umorzył postepowanie w sprawie. Organ administracyjny nie był uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy cywilnej. Art. 184 Konstytucji RP stanowi lex specialis w stosunku do art. 177 Konstytucji. W związku z tym to kognicji sądu administracyjnego nie można domniemywać, w przypadku rozstrzygania sporów pomiędzy podmiotami prawa cywilnego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany został jednolity pogląd, według którego droga sądowa, stosownie do art. 2 § 1 i 3 k.p.c., jest dopuszczalna zawsze wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie procesowe na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. Ocena charakteru sprawy jako cywilnej na tle art. 1 k.p.c., podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny, dotyczy przedmiotu procesu, rozumianego jako twierdzenie powoda o istnieniu prawa podmiotowego, obejmującego żądanie oraz okoliczności faktyczne powołane jako jego podstawa.
Nie jest natomiast objęte badaniem obiektywne istnienie tego roszczenia albo stosunku prawnego pomiędzy stronami (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r., III CZP 121/05, OSNC 2006, nr 11, poz. 178; wyrok z dnia 10 marca 2004 r., IV CK 113/03, niepubl.; postanowienia: z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 6; z dnia 10 marca 1999 r., II CK 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz.161; z dnia 22 sierpnia 2000 r., IV CKN 1188/00, OSNC 2001, nr 1, poz. 20; z dnia 22 sierpnia 2007 r., III CZP 76/07, niepubl. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143). Analiza sprawy cywilnej powinna uwzględniać obecny porządek konstytucyjny, w szczególności art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji, które gwarantują każdemu prawo do sądu, mające autonomiczny charakter oraz art. 177 Konstytucji, przewidujący domniemanie kompetencji sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych do właściwości innych sądów (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 129).
Szerokie rozumienie sprawy cywilnej i dopuszczalności drogi sądowej prowadzi do konstatacji, że w zasadzie każde roszczenie sformułowane jako żądanie zasądzenia, ustalenia lub ukształtowania stosunku prawnego, niezależnie od merytorycznej zasadności, może być objęte drogą sądową, pod warunkiem, że dotyczy równorzędnych podmiotów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2011 r., I CSK 50/11, niepubl.). Odnosi się to również do żądania zwrotu nienależnych świadczeń o charakterze publicznoprawnym, dla których podstawę materialną stanowią przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, w szczególności art. 410 § 2 k.c. (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz.72, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA2008, nr 2, poz. 21).
Właściwość sądu powszechnego nie musi wynikać z pozytywnej normy, ustanawiającej jego kompetencję, wystarcza brak regulacji ustawowej, przekazującej ją innemu sądowi.
W konsekwencji należy uznać, że skarga jest bezzasadna. Przedmiotem kognicji Sąd w tej sprawie była kontrola legalności decyzji wydanej przez SKO jako Organu Odwoławczego. Decyzja ta, w świetle powyższych rozważań, jest zgodna z prawem. Sąd nie uwzględnił wniosku Prezesa SKO o odrzucenie skargi. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi. O możliwości wniesienia skargi do Sądu została pouczona w treści zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.