Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 14 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 69/20

Uzasadnienie

T.M. (dalej: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") złożył w dniu 13 maja 2019 r. wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "Odtworzenie gospodarczego dziedzictwa regionu w firmie T.M." do konkursu nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020, organizowanego przez Agencję A z siedzibą w O. (dalej: "IP", "Instytucja Pośrednicząca", "Agencja").

Wniosek dotyczył dofinansowania projektu polegającego na zakupie sprzętu niezbędnego do produkcji poduch siedziskowych do mebli ogrodowych z nadrukami na tkaninie nawiązującymi do tradycyjnych wzorów mazurskich.

Wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację warunków formalnych i został przedłożony do oceny formalno-merytorycznej. W wyniku oceny merytorycznej Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że wniosek nie spełnia kryteriów obligatoryjnych merytorycznych zerojedynkowych: numer 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" oraz numer 8 "Trwałość projektu".

Informując stronę o negatywnej ocenie projektu, w uzasadnieniu pisma z "[...]" wskazano, że na podstawie analizy wniosku i biznesplanu oraz wyjaśnień strony z 4 października 2019 r. nie można potwierdzić, że projekt posiada możliwości uzyskania dofinansowania. Uwzględniając stan zatrudnienia (etaty) w latach 2018-2023 w biznesplanie w części F2 Rachunek zysków i strat w wierszach B.V. Wynagrodzenia oraz B.VI. Ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia, wnioskodawca wykazał koszty niezapewniające wynagrodzenia dla jednego pracownika na poziomie ustawowego minimalnego wynagrodzenia za pracę. W odpowiedzi na pismo IP z 30 września 2019 r. wnioskodawca dokonał korekt, ale w odniesieniu do wzrostu ilości pracowników w ramach projektu, a nie do stanu zatrudnienia. Z tego powodu koszty zostały zaniżone, co ma wpływ na analizę i ocenę finansową wnioskodawcy. W związku z powyższym, zdaniem IP, projekt nie spełnił kryterium merytorycznego zerojedynkowego numer 1: "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt".

Ponadto z uwagi na nieprawidłowości w zakresie kryterium merytorycznym zerojedynkowym numer 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" IP stwierdziła, że nie można stwierdzić, że projekt zachowuje trwałość finansową, co stanowiło podstawę uznania, że również kryterium merytoryczne zerojedynkowe numer 8 "Trwałość projektu" nie zostało spełnione.

W związku z powyższym IP poinformowała, że na podstawie § 11 ust. 24 Regulaminu konkursu projekt otrzymał negatywną ocenę na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia opisanych kryteriów.

W proteście od powyższej informacji strona zakwestionowała stanowisko, że podała koszty wynagrodzeń na poziomie niezapewniającym ustawowego minimalnego wynagrodzenia. W ocenie wnioskodawcy, dane za rok 2018 są danymi historycznymi, w ramach których nie ma możliwości dokonywania zmian. Zgodnie zaś z dokumentami księgowymi, tj. Listami wypłat z umów o pracę w poszczególnych miesiącach 2018r., pracownicy mieli zapewnione wynagrodzenie na poziomie ustawowego minimalnego wynagrodzenie za pracę w kwocie 2.100 zł miesięcznie. Liczba zatrudnionych osób odpowiadała liczbie rocznych jednostek roboczych (RJR), tj. liczbie pracowników zatrudnionych na pełnych etatach w obrębie przedsiębiorstwa lub w jego imieniu w ciągu całego roku, który jest brany pod uwagę. Praca osób, które nie przepracowały pełnego roku, pracowały w niepełnym wymiarze godzin lub pracowników sezonowych, została obliczona jako część ułamkowa RJR.

W ramach RJR w 2018 r. uwzględniono również pracowników, dla których wynagrodzenia chorobowe lub zasiłki chorobowe wypłacane były przez ZUS. Podany we wniosku o dofinansowanie stan zatrudnienia w rocznych jednostkach roboczych wyniósł 24,75 etatu, w tym właściciel.

Natomiast w analizie finansowej na lata 2019-2023 przyjęto następujące założenia. Koszty związane z wynagrodzeniami pracowników utrzymano na poziomie 2018r. Poziom przychodów ze sprzedaży w poszczególnych latach przyjęto na poziomie średniej przychodów z 2017 i 2018r. Koszty zużycia materiałów i energii, usług obcych oraz pozostałych kosztów przyjęto proporcjonalnie w stosunku do wielkości tych kosztów w 2018r. W okresie prognozy nie zaplanowano wzrostu przychodów i kosztów. Założenia te miały na celu zapewnienie bezpieczeństwa realizacji projektu. Przyjęty poziom kosztów związanych z wynagrodzeniami pracowników w latach 2019-2023 wynikał m.in. z obserwowanych w firmie od kilku lat tendencji, z których wynika, że zatrudniani pracownicy po kilku miesiącach rezygnują z pracy, jak również często korzystają ze zwolnień lekarskich.

Wnioskodawca podniósł też, że wykonalność finansowa projektu oceniana jest przede wszystkim przez pryzmat informacji finansowych za ostatnie lata obrotowe, przy czym dane za lata 2016-2018 wskazują, że firma dynamicznie się rozwija (wzrost przychodów o ok. 250%).

Agencja w piśmie z "[...]" poinformowała wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu, podtrzymując argumentację zawartą w informacji o negatywnej ocenie projektu. Stwierdziła, że nie jest możliwe uzyskanie dofinansowania przez projekt. Wnioskodawca wykazał w latach 2019-2023 koszty niezapewniające minimalnego wynagrodzenia za pracę, biorąc pod uwagę stan zatrudnienia (etaty) w poszczególnych latach. Dokonał korekt tylko w stosunku do wzrostu ilości pracowników (3 pracowników) w ramach projektu, a nie do rzeczywistego stanu zatrudnienia. Z tego powodu koszty projektu zostały znacznie zaniżone, co miało wpływ na analizę i ocenę finansową wnioskodawcy wraz z projektem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą informację strona wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zdaniem strony naruszono w szczególności art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 7, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217; dalej jako "ustawa wdrożeniowa") poprzez dowolną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu na etapie oceny formalno-merytorycznej w zakresie kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) numer 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" oraz numer 8 "Trwałość projektu";

a nadto poprzez:

1. - brak odniesienia się w zaskarżonej informacji do wszystkich zarzutów protestu;
2. - niezażądanie dodatkowych wyjaśnień od skarżącego w związku z jego pismem z 1 października 2019r., stanowiącym odpowiedź na pismo IP z 30 września 2019 r.;
3. - nieprecyzyjne wskazanie przez IP uwag do projektu w piśmie z 30 września 2019 r.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący podniósł, że ocena projektu nie sprostała wymaganiom wynikającym z art. 37 ustawy wdrożeniowej. Nie zgodził się, że przez sam fakt, że w prognozie na lata 2019-2023 nie przyjęto płacy minimalnej dla pracowników na poziomie jej prognozowanego wzrostu, a oparto się jedynie na jej wysokości za 2018r., można stwierdzić, że koszty projektu zostały znacznie zaniżone. Stwierdził, że w przygotowanych projektach finansowych wykazał, że zarówno przed złożeniem wniosku o dofinansowanie (lata 2016-2018), jak i w latach kolejnych, będzie odnotowywał zysk na poziomie co najmniej kilkaset tysięcy złotych rocznie: 2016 r. - ok. 190.000 zł; 2017 r. - ok. 86.000 zł; 2018 r. - ok. 376.000 zł; 2019 r. - ok. 450.000 zł; 2020 r. - ok. 591.000 zł; 2021 r. - ok. 615.000 zł; 2022 r.- ok. 668.000 zł; 2023 r. - ok. 694.000 zł.

Powołując się na wyliczenia przedstawione w prognozach finansowych stanowiących załączniki nr 1 i 2 do skargi, strona podniosła, że bezpieczeństwo finansowe projektu nie jest w żadnej mierze zagrożone, a tym samym zupełnie bezpodstawne jest stwierdzenie organu, że koszty projektu zostały zaniżone, co miało mieć wpływ na ocenę finansową wnioskodawcy wraz z projektem.

Przyjmując w wyliczeniach wynagrodzenie minimalne, jakie w tym czasie obowiązuje w Polsce lub ma obowiązywać, nie tylko dla 3 nowo zatrudnionych pracowników w związku z realizacją projektu, ale dla całej załogi (w 2019 r. - 2.250 zł/osoba i od 2020 r. - 2.600 zł/osoba), sytuacja skarżącego przedstawia się następująco: 2016 r. - zysk ok. 190.000 zł; 2017 r. - zysk ok. 86.000 zł; 2018 r. - zysk ok. 376.000 zł; 2019 r. - zysk ok. 362.000 zł; 2020 r. - zysk ok 422.000 zł; 2021 r. - zysk ok. 446.000 zł; 2022 r. - zysk ok. 498.000 zł; 2023 r. - zysk ok. 525.000 zł.

Przyjmując z kolei wynagrodzenie minimalne, jakie w tym czasie obowiązuje w Polsce, tj. 2.250 zł/osoba, nie tylko dla 3 nowo zatrudnionych pracowników, ale dla całej załogi, skarżący wykazał zysk w następującej wysokości: 2016 r. – ok. 190.000 zł; 2017 r. - ok. 86.000 zł; 2018 r. - ok. 376.000 zł; 2019 r. - ok. 362.000 zł; 2020 r. - ok 503.000 zł; 2021 r. - ok. 526.000 zł; 2022 r. - ok. 579.000 zł; 2023 r. - ok. 606.000 zł.

Ponadto, w ocenie skarżącego, uwagi w piśmie IP z 30 września 2019 r. nie były precyzyjne, choć obowiązkiem IP było takie redagowanie pism, aby nie było w tym zakresie żadnych wątpliwości. Zdaniem strony, w sytuacji dostrzeżenia rozbieżności, organ powinien najpierw wyjaśnić, czy skarżący planuje w ramach projektu zatrudnić 1 czy 3 pracowników, a dopiero wówczas domagać się korekt we wskazanym zakresie. Sposób redakcji przez IP pisma doprowadził do tego, że skarżący dokonał korekty, ale tylko co do pracowników planowanych do zatrudnienia w ramach projektu na poziomie ustawowego minimalnego wynagrodzenia za pracę, wyjaśniając przy tym, że omyłkowo zamiast 3 osób ujęto 1 osobę, przy czym zatrudnienie wzrośnie o 3 etaty od lipca 2020r. W takiej sytuacji nic nie stało na przeszkodzie, aby zażądać od skarżącego dodatkowych wyjaśnień, prowadzących do jednoznacznego ustalenia, czego domaga się organ.

Skarżący zarzucił również, że dokonując oceny wniosku, organ przeprowadził proste działanie matematyczne i podzielił wynagrodzenie przez tzw. płacę minimalną, i w ten sposób ustalił dla ilu osób jest przewidziane wynagrodzenie. Jednocześnie nie wziął pod uwagę sytuacji wskazanych w proteście, tj. uzyskiwanie przez pracowników w sytuacjach przewidzianych prawem zasiłków od ZUS (np. długotrwała choroba, urlop macierzyński, itp.). Nie uwzględnił także, że nie każdy pracownik jest zatrudniony na pełen etat. W ten sposób poczynił dowolne ustalenia, a następnie doszedł do błędnych w tym zakresie wniosków, które doprowadziły do wydania zaskarżonej informacji.

W odpowiedzi na skargę Agencja wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu informacji.

W złożonym na rozprawie uzupełnieniu skargi, skarżący wskazał na informację Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 kwietnia 2020 r. oraz wyciąg z oceny przykładowego projektu z Agencji B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie projektu, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Na uwadze należy mieć, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji RP (wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe powołane orzeczenia sądowe). Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 110/10; z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10).

W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, instytucja zarządzająca krajowym albo regionalnym programem operacyjnym może wydawać wytyczne dotyczące kwestii szczegółowych dla danego programu operacyjnego, zwane dalej "wytycznymi programowymi", zgodne z wytycznymi horyzontalnymi.

Ponadto stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art.37 ust.2, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (wyroki NSA: z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17, z 22 marca 2017r., sygn. akt II GSK 339/17).

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 7 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Szczegółowe zasady oceniania wniosków o dofinansowanie w konkursie, w którym brała udział strona skarżąca, określał Regulamin konkursu nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Inteligentna gospodarka "[...]" Działanie 1.5 Nowoczesne firmy Poddziałanie 1.5.2 Odtwarzanie gospodarczego dziedzictwa regionu (dalej zwany "Regulaminem"). Regulamin wraz z dokumentacją konkursową zamieszczony jest na stronie internetowej IP, RPO oraz Portalu Funduszy Europejskich (§ 1 ust. 2 Regulaminu).

Zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę jego postanowień. Strona miała obowiązek zapoznania się z warunkami uczestnictwa w konkursie, w celu oceny własnego potencjału aplikacyjnego, w tym możliwości spełnienia kryteriów oceny projektu. W przypadku wątpliwości dopuszczono możliwość zwrócenia się o uzyskanie informacji i wyjaśnień do IP stosownie do § 17 Regulaminu.

W § 11 Regulaminu określono sposób dokonywania oceny wniosków, wskazując m.in. w ust. 1, że wnioski o dofinansowanie projektów, które pozytywnie przeszły weryfikację wymogów formalnych są poddawane ocenie formalno-merytorycznej. Ocena ta jest oceną kilkustopniową (ust. 7). W trakcie oceny kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) dopuszcza się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień/informacji od wnioskodawcy (ust. 18). W przypadku konieczności uzyskania dodatkowych wyjaśnień/informacji, wnioskodawca zobowiązany jest do ich dostarczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma informującego o konieczności złożenia dodatkowych wyjaśnień/informacji (ust. 20). Niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych - ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu (ust. 24).

Przystępując do konkursu w niniejszej sprawie, strona skarżąca zaakceptowała jego zasady (§ 1 ust. 3 Regulaminu), przy czym wyraźnego podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie może być kwestia prawidłowości zapisów Regulaminu. Kontrola ta obejmuje zbadanie, czy w toku oceny projektu doszło do naruszenia przez organ zasad oceny wynikających z ustawy wdrożeniowej, SZOOP oraz Regulaminu konkursu.

Dokonana w niniejszej sprawie ocena projektu wnioskodawcy w zakresie zaskarżonych kryteriów została przeprowadzona na podstawie zapisów Karty z definicjami kryteriów wyboru projektów wraz z warunkami formalnymi (załącznik nr 11 do Regulaminu, dalej Karta z definicjami) oraz w oparciu o Listę sprawdzającą do weryfikacji kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) wyboru projektów konkursowych (załącznik nr 8 do Regulaminu, dalej Lista sprawdzająca).

W Karcie z definicjami określono, że w ramach kryterium nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" weryfikowana jest możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie analizy wniosku i studium wykonalności/ biznes planu. W ramach tego kryterium analizowane będą aspekty finansowo-ekonomiczne projektu, jego dochodowość, etapy, kwalifikowalność VAT, harmonogram rzeczowo-finansowy, rodzaje i wysokość planowanych kosztów, analiza ekonomiczna.

W Liście sprawdzającej zdefiniowano ww. kryterium poprzez zestaw pytań szczegółowych (pomocniczych). W przypadku gdy odpowiedź na wszystkie pytania dotyczące spełnienia tego kryterium będzie pozytywna uznaje się je za spełnione. W zakresie zaskarżonego kryterium należało odpowiedzieć m.in. na następujące pytania (lp. 6-19 i 22):

1. - czy właściwie określono kwalifikowalność podatku VAT, tzn. czy określono VAT jako kwalifikowalny kiedy nie może zostać odzyskany w oparciu o przepisy krajowe?
2. - czy wnioskodawca w przypadku uznania VAT-u za wydatek kwalifikowalny prawidłowo wskazał podstawę prawną oraz szczegółowo uzasadnił kwalifikowalność podatku VAT?
3. - czy wobec powyższego analizy przeprowadzono w cenach netto, gdy podatek VAT nie stanowi wydatku kwalifikowalnego lub brutto, gdy podatek VAT stanowi wydatek kwalifikowalny lub gdy jest on niekwalifikowalny, ale stanowi rzeczywisty nieodzyskiwalny wydatek podmiotu ponoszącego wydatki?
4. - czy przedstawiony harmonogram rzeczowo-finansowy jest wykonalny czasowo i technicznie tzn. czy przewidziano wystarczający termin na poszczególne etapy realizacji projektu, a także czy przewidziano odpowiedni czas na przerwy technologiczne inne przerwy związane z pogodą lub działaniami powiązanymi?
5. - czy oprócz nakładów inwestycyjnych na realizację projektu współfinansowanego ze środków UE, określono nakłady odtworzeniowe?
6. - czy harmonogram zawiera najważniejsze elementy składowe procesu inwestycyjnego?
7. - czy wszystkie etapy przedstawione w harmonogramie rzeczowo-finansowym wynikają z procesu inwestycyjnego? Czy są logicznie powiązane?
8. - czy rodzaje i wysokość przedstawionych w projekcie kosztów kwalifikowalnych jest zasadna i odpowiednia tzn. czy koszty są niezbędne do osiągnięcia założonych celów w projekcie, a ich wysokość nie została przeszacowana?
9. - czy założenia prognozy kosztów, w tym amortyzacji, są wiarygodne, realistyczne i mają uzasadnienie w opisie założeń projektu tzn. czy wielkość kosztów przyjęto na podstawie danych historycznych lub innych źródeł?
10. - czy poziom kosztów odpowiada wielkości, skali i zakresowi infrastruktury, urządzeń lub planowanych usług?
11. - czy wielkość kosztów związanych z samym projektem wynika z opisu zakresu prac inwestycyjnych i funkcjonowania infrastruktury po zrealizowaniu projektu?
12. - czy uwzględniono wszystkie koszty analizy finansowo-ekonomicznej?
13. - czy przyjęto poprawną stawkę amortyzacji?
14. - czy przyjęto realne założenia dotyczące popytu na usługi?
15. - czy kalkulację przychodów oparto na poprawnej, zrozumiałej, rzetelnej i wiarygodnej kalkulacji cen za oferowane w wyniku realizacji projektu produkty lub usługi?

Natomiast w ramach kryterium nr 8 "Trwałość projektu" weryfikowany jest potencjał instytucjonalny wnioskodawcy i/lub partnerów do realizacji projektu, tj. czy posiada lub dostosuje strukturę organizacyjną i procedury zapewniające sprawną realizację projektu. Ponadto weryfikowane jest, czy wnioskodawca i/lub partnerzy (jeśli dotyczy) posiada potencjał kadrowy do realizacji projektu (posiada zespół projektowy lub go stworzy – adekwatny do zakresu zadań w projekcie umożliwiający jego sprawne zarządzanie i realizację), a także potencjał finansowy do realizacji projektu (czy wnioskodawca dysponuje środkami na realizacje projektu lub ma możliwość ich pozyskania: wskazał źródła finansowania projektu).

W Liście sprawdzającej sprecyzowano ww. kryterium poprzez zestaw pytań szczegółowych (pomocniczych). W przypadku gdy odpowiedź na wszystkie pytania dotyczące spełnienia tego kryterium będzie pozytywna uznaje się je za spełnione. W zakresie zaskarżonego kryterium należało odpowiedzieć m.in. na następujące pytania (lp. 69, 72-76):

1. - czy opisano sposób, w jaki zostanie zachowana trwałość rezultatów projektu?
2. - czy wnioskodawca i/lub partnerzy (jeśli dotyczy) posiada potencjał instytucjonalny do realizacji projektu (posiada lub dostosuje strukturę organizacyjną i procedury zapewniające sprawną realizację projektu)?
3. - czy wnioskodawca i/lub partnerzy (jeśli dotyczy) posiada potencjał kadrowy do realizacji projektu (posiada zespół projektowy lub go stworzy - adekwatny do zakresu zadań w projekcie umożliwiający jego sprawne zarządzanie i realizację)?
4. - czy wnioskodawca wyczerpująco opisał i uzasadnił źródła finansowania własne oraz czy są one wystarczające do sfinansowania kosztów projektu podczas jego realizacji, a następnie eksploatacji? Jeżeli nie, czy podano źródła pokrycia deficytu?
5. - czy projekt jest trwały finansowo? Czy salda niezdyskontowanych skumulowanych przepływów pieniężnych generowanych przez projekt są nieujemne we wszystkich latach objętych analizą?
6. - czy wnioskodawca wraz z projektem ma dodatnie roczne saldo skumulowanych przepływów pieniężnych na koniec każdego roku, we wszystkich latach objętych analizą?

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że na ocenę analizowanych wyżej dwóch kryteriów oceny projektu znaczenie miała m.in. wykazana we wniosku o dofinansowanie projektu wysokość kosztów wynagrodzenia pracowników, które pomimo wezwania z 30 września 2019 r. nie zostały w latach 2019-2023 wykazane na poziomie gwarantującym ustawowe minimalne wynagrodzenie za pracę. Brzmienie powyższych unormowań wskazuje, że oceny kryterium możliwości uzyskania dofinansowania dokonuje się m.in. w zakresie prognozy kosztów, które muszą być wiarygodne, realistyczne i mają uzasadnienie w opisie założeń projektu.

Ponadto ocena ta jest poprzedzona analizą, czy uwzględniono wszystkie koszty analizy finansowo-ekonomicznej. Skoro w dokumentacji konkursowej wskazano, że we wniosku należy wykazać, że uwzględniono wszystkie koszty i ich poziom odpowiada wielkości, skali i zakresowi infrastruktury, urządzeń lub planowanych usług, strona powinna mieć wiedzę, że nieuwzględnienie odpowiednich kosztów wynagrodzenia pracowników będzie skutkować oceną negatywną w zakresie kryterium możliwości uzyskania dofinasowania przez projekt, a także w zakresie kryterium odnoszącym się do trwałości projektu. Strona przed przystąpieniem do konkursu, w oparciu o zapisy dokumentacji konkursowej, winna być świadoma zasad oceny projektu i tego, że uznanie, że projekt ma możliwość uzyskania dofinasowania jest uzależnione od wykazania, że założenia prognozy kosztów są wiarygodne, realistyczne i mają uzasadnienie w opisie założeń projektu.

Jak wynika z kart ocen projektu ekspert ds. finansowych stwierdził, że koszty zostały zaniżone, gdyż wnioskodawca w biznes planie - biorąc pod uwagę stan zatrudnienia (etaty) w poszczególnych latach 2018-2023 – wykazuje koszty na poziomie niezapewniającym wynagrodzenia dla jednego pracownika na poziomie ustawowego minimalnego wynagrodzenia za pracę (karta oceny z 26 września 2019 r. – k. 81-82 akt, karta oceny z 16 października 2019 r. – k.85-88 akt).

Zgodnie z § 11 ust. 18 Regulaminu konkursu, w trakcie oceny spełnienia kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych) dopuszcza się możliwość uzupełnienia lub poprawienia projektu. W niniejszej sprawie skarżący skorzystał z tego uprawnienia. W piśmie z 4 października 2019 r. przedstawił stan zatrudnienia w latach 2020-2023 w wysokości 27,75 etatu, przewidując jednocześnie na s. 56 biznesplanu w rachunku zysków i strat wydatki na wynagrodzenia w 2020 r. w wysokości 477.260 zł oraz w latach 2021-2023 w wysokości 520.180 zł. Jak trafnie wskazała IP w wyliczeniach przedstawionych w odpowiedzi na skargę, oznacza to, że stawka średniomiesięczna brutto na etat wynosi 1.430 zł na etat w 2020 r. oraz 1.560 zł na etat w latach następnych, podczas gdy minimalne wynagrodzenie za pracę w roku 2019 wynosiło 2.250 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z 11 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2019 r.; Dz.U. z 2018 r. poz. 1794).

W odniesieniu do argumentacji skargi, że dokonując powyższej oceny, Agencja nie uwzględniła, że nie każdy pracownik jest zatrudniony na pełny etat, a także, że nie można wykluczyć, że w okresie trwałości projektu część pracowników będzie korzystać z zasiłków wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wskazać należy, że to obowiązkiem strony było wykazanie właściwych danych odnoszących się do stanu zatrudnienia w ramach projektu. Rolą IP nie mogło być sugerowanie wnioskodawcy zmian merytorycznych wniosku o dofinansowanie w tym zakresie. To wnioskodawca odpowiada za treść wniosku o dofinansowanie, a ocena możliwości uzyskania dofinansowania przez wnioskodawcę opiera się na pełnej treści dokumentacji projektowej, w tym dokumentacji przedkładanej w odpowiedzi na wezwanie organu. Tym samym nie mógł być uznany za zasadny zarzut skargi dotyczący nieprecyzyjnego wskazania przez IP uwag do projektu w piśmie z 30 września 2019 r.

Reasumując, stwierdzić należy, że Agencja dokonała rzetelnej oceny zarówno zarzutów, jak i argumentacji zawartej w uzasadnieniu protestu. Z uzasadnienia zaskarżonej informacji w sposób jednoznaczny wynika, jakie były powody uznania spornych kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych): numer 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" oraz numer 8 "Trwałość projektu" za niespełnione i strona w sposób jednoznaczny otrzymała informację wskazującą na powody, które legły u podstaw negatywnej oceny projektu i nieuwzględnienia protestu. IP w tym zakresie oparła swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych postanowieniach dokumentacji konkursowej oraz przepisach ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w uzupełnieniu skargi, podkreślić należy, że pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Informacja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej jest datowana na 28 kwietnia 2020 r., a podlegająca kontroli Sądu informacja o nieuwzględnieniu protestu na "[...]". Z kolei wyciąg z oceny przykładowego projektu nie może podważać indywidualnych ocen członków KOP ds. finansowych dokonanych w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze nieprawidłowości w działaniach IP. Dotyczy to również zarzutów naruszenia przepisów ustawy wdrożeniowej podniesionych w skardze.

Wobec niestwierdzenia, aby w związku z oceną projektu dokonaną przez Instytucję Pośredniczącą doszło do naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, skargę oddalono.