Uzasadnienie
M. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" (dalej jako: wnioskodawca, skarżący) złożył do Agencji A (dalej jako: Agencja, IP) wniosek o dofinansowanie w odpowiedzi na konkurs "[...]" realizowany w ramach RPO WiM 2014 - 2020.
Pismem z 31.07.2019r. IP poinformowała wnioskodawcę, że ww. projekt przeszedł pozytywnie weryfikację warunków formalnych i został przekazany do oceny formalno-merytorycznej. Wniosek został przedłożony do oceny formalno - merytorycznej Komisji Oceny Projektów (dalej jako KOP) i został oceniony negatywnie podczas oceny kryteriów merytorycznych, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z "[...]".
Na skutek rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego protestu, informacją z "[...]", Agencja poinformowała wnioskodawcę o nie uwzględnieniu protestu.
W uzasadnieniu wskazano, że po dokonaniu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w związku z zarzutami wnioskodawcy, IP nie uwzględniła protestu, gdyż wniosek nie spełnia:
- I. Kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) numer 1,,Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt". KOP stwierdziła, że nie jest możliwe uzyskanie dofinansowania przez projekt,,Kontynuacja tradycji stolarskich sposobem na wzrost konkurencyjności firmy A", gdyż:
- 1. wnioskodawca mimo dokonania większości poprawek/uzupełnień zgodnie z pismem Agencji z 15 października 2019r. dokonał nieuprawnionych zmian w Biznes Planie w części F Sytuacja finansowa wnioskodawcy oraz jej prognoza, m.in. w części F.2. Rachunek zysków i strat (od 2019r.) zarówno po stronie przychodów, jak i kosztów. Z niewiadomych powodów zawyżył przychody i zaniżył koszty w porównaniu do poprzednich wartości wykazanych w tabeli, co w efekcie wpłynęło na zmianę wyniku finansowego oraz na salda przepływów pieniężnych. W związku z tym nie można stwierdzić, czy projekt posiada możliwości uzyskania dofinansowania;
- 2. wnioskodawca w Biznes Planie w części F.2. Rachunek zysków i strat w pozycji J. Podatek dochodowy nie wykazał podatku w żadnym roku analizowanego okresu. Nie uzupełnił obliczeń podatku dochodowego w analizie finansowej, także w przepływach pieniężnych pomimo, iż został o to poproszony. Zgodnie z wzorem Biznes Planu podatek dochodowy powinien zostać wykazany;
- 3. pomimo dokonanych poprawek/uzupełnień, brak zgodności stanu środków pieniężnych na koniec okresu wykazanego w Biznes Planie w części F.3 Przepływy środków pieniężnych pozycja III.G. w 2016r. ze stanem wykazanym w części F.
- 1. Bilans pozycja B.lII. Inwestycje krótkoterminowe (w tym środki pieniężne). Stan środków w części F.3. jest wyższy od stanów w pozycji F. 1., co wskazuje na to, że nieprawidłowo przeprowadzono analizę finansową.
- II. Kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) numer 8,,Trwałość projektu". Z uwagi na nieprawidłowości wskazane w kryterium merytorycznym zerojedynkowym numer 1,,Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" nie można stwierdzić, iż projekt zachowuje trwałość finansową.
Powyższą informację zaskarżył skarżący wnosząc o jej uchylenie. Zarzucając naruszenie:
- 1. art. 58.
- 1. ustawy z dnia 11 lipca 2014 o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 1431 ze zm., dalej jako ustawa wdrożeniowa),
- 2. Regulaminu konkursu nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Inteligentna gospodarka Działanie 1.5 Nowoczesne firmy, Poddziałanie 1.5.2 Odtwarzanie gospodarczego dziedzictwa regionu, stanowiący Załącznik do Uchwały Zarządu Agencji z 22.02.2019r.
W uzasadnieniu wskazano, że w przesłanej informacji eksperci KOP nie odnieśli się do wyjaśnień złożonych przez wnioskodawcę w przesłanym proteście, z których jednoznacznie wynika, iż wnioskodawca dokonał zmian na wyraźne polecenie osoby oceniającej w piśmie będącym wynikiem oceny merytorycznej projektu.
W dalszej części skarżący podniósł, że przyjęte i opisane założenia do sporządzenia analizy finansowej i przypisane im formuły narzucają konieczność dokonania poprawy w roku 2019 w wyniku poprawy przychodów lat ubiegłych (2016 i 2018) o co został poproszony wnioskodawca przez eksperta oceniającego na etapie oceny merytorycznej. Jak wynika z Listy sprawdzającej do weryfikacji kryteriów merytorycznych ogólnych wnioskodawca miał obowiązek przeprowadzić analizę finansową w oparciu o dane historyczne, które na polecenie eksperta zostały zmienione ze względu na brak spójności ze złożonym PIT wnioskodawcy za rok 2016 i 2018, co wymagało poprawy. Zgodnie z wzorem dokumentu obowiązującego dla konkursu w ramach którego wnioskodawca złożył projekt, Biznes plan czyli załącznik Nr 17 do regulaminu w części F nakłada na osobę przygotowująca konieczność opisania przyjętych założeń w prognozie finansowej.
Wnioskodawca zgodnie w obowiązującym wzorem w założeniach zapisał: Dynamika wzrostu przychodów netto ze sprzedaży produktów dotychczas będących w ofercie wnioskodawcy w poszczególnych latach została określona w oparciu o wzrost przychodów w latach poprzednich. Z zapisów dostępnych dla eksperta na etapie oceny jasno wynikało, iż wzrost przychodów, zgodnie z Załącznikiem Nr 1 do Biznes planu ma miejsce w formacie Excel. Załącznik ten posiada formuły, samoistnie przeliczające wartości prognozowane w wyniku wprowadzonych zmian w okresach zamkniętych w tym przypadku roku 2016 i 2018. Tym samym tak przyjęte (i zapisane zgodnie z wzorem dokumentu założenia) musiały spowodować zmianę w sytuacji kiedy ekspert wskazał konieczność zmiany w roku 2016 i 2018. Rzetelna weryfikacja dokumentów i zapoznanie się eksperta z treścią wzorów dokumentów (przyjętymi założeniami) wyjaśniłaby ekspertowi, iż zmiany są efektem jego polecenia na etapie oceny merytorycznej. W ocenie skarżącego ekspert nie biorąc pod uwagę pełnej dokumentacji związanej ze złożonym projektem oraz nie stosując zasad oceny określonych w Liście sprawdzającej złamał Regulamin oceny projektu.
Wskazano także, że przyjęty wzór Biznes planu jest uniwersalny i dotyczy zarówno podmiotów rozliczających prowadzoną działalność w formie PIT i CIT. To wskazanie odpowiedniej dla wnioskodawcy formy rozliczenia determinuje informacje jakie muszą być zawarte w części finansowej. Lista sprawdzająca w oparciu o którą ekspert ma obowiązek dokonać oceny nie przewiduje pytania bezpośrednio odnoszącego się do podatków podatku dochodowego. Zdaniem skarżącego w oparciu o ustawę o rachunkowości oraz Krajowe Standardy Rachunkowości podatek dochodowy nie powinien być uwzględniony w rachunku zysków i strat sporządzanym przez osoby fizyczne prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą, gdyż zobowiązania właściciela z tytułu podatku dochodowego powinny być opłacane z własnych środków właściciela firmy a nie środków firmy.
Dodatkowo jak wyjaśniono w złożonym proteście błąd ten nie stanowi o nieprawidłowym sporządzeniu analizy finansowej a jedynie o oczywistej omyłce pisarskiej. Wskazana niezgodność nie ma żadnego wpływu na kryteria oceny projektu a tym bardziej pytania zawarte na Liście sprawdzającej do weryfikacji kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) wyboru projektów.
W konstatacji swoich wywodów skarżący podniósł, że stan środków pieniężnych na koniec okresu wykazany w Biznes Planie w części F.3 Przepływy środków pieniężnych pozycja III.G w kolejnych latach tj. 2017 i 2018 jest zgodny ze stanem wskazanym w części F.1 Bilans pozycja B.III, w związku z powyższym jedna omyłka pisarska nie może decydować o prawidłowości sporządzenia całej analizy, w dodatku jeśli dotyczy odległych danych historycznych (rok 2016), które nie mają wpływu ani na strukturę bilansu ani na saldo przepływów.
W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2019r. poz. 2325 dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według art. 3 § 3 sądy orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
- 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
- a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1;
- b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
- 2) oddalić skargę, w przypadku jej nieuwzględnienia;
- 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.
Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone o pewne, uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści ustawy wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 37 ust. 2). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).
W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku, gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1), który określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7).
W myśl art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem. Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 ustawy wdrożeniowej nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu przez właściwą weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej.
Wskazać należy, że na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu, spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca zatem przystępując do konkursu, winien znać w pełni zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować.
Rozpoznając sprawę, Sąd rozstrzyga w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi należy jeszcze przypomnieć, iż wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych, wypracowana na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
W ocenie Sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawą.
Wskazać należy ponadto, że przy dokonywaniu oceny działania organu dokonującego oceny projektu Sąd nie przeprowadza ponownej oceny projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny. Sąd jedynie kontroluje ocenę dokonywaną przez organ w kontekście przestrzegania reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności (wyrok WSA w Opolu z 8 marca 2018r., sygn. akt II SA/Op 54/2018 - publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia (wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2018r., sygn. akt III SA/ Łd 1072).
Sąd mając na uwadze powyżej przedstawione ramy kontroli, po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu z dnia "[...]" o nieuwzględnieniu protestu nie narusza obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu konkursowym regulacji prawnych.
Zgodnie z Regulaminem konkursu §11 ustęp 16:
"Ocena spełnienia kryteriów merytorycznych jest oceną kilkustopniową obejmującą:
- 1) ocenę spełnienia kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych);
- 2) ocenę spełnienia kryteriów merytorycznych punktowych,
- 3) ocenę spełnienia kryteriów merytorycznych premiujących. " oraz zgodnie z §11 ustęp 24:
"Niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) lub specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z art. 53 Ustawy wdrożeniowej."
Ocena projektu w ramach kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" oraz kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 8 "Trwałość projektu" przebiegała zgodnie z listą sprawdzającą do weryfikacji kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) stanowiącą załącznik nr 8; kartą oceny kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) stanowiącą załącznik nr 7 i zgodnie z kartą z definicjami kryteriów wyboru wraz z warunkami formalnymi stanowiącymi załącznik nr 11 do Regulaminu konkursu.
Na uwagę zasługuje również treść §11 ustęp 15 Regulaminu konkursu:
"W przypadku oceny spełnienia kryteriów merytorycznych, w ocenie uczestniczą Członkowie KOP powołani w skład KOP, niezbędni do prawidłowej oceny kryteriów. Każde kryterium oceniane jest przez Członka KOP powołanego w skład KOP."
W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko IP, że skarżący mimo dokonania większości poprawek/uzupełnień zgodnie z pismem Agencji z dnia 15 października 2019r. dokonał zmian w Biznes Planie w części F Sytuacja finansowa wnioskodawcy oraz jej prognoza, m.in. w części F.2. Rachunek zysków i strat (od 2019 r.) zarówno po stronie przychodów, jak i kosztów. W wyniku których zawyżył przychody i zaniżył koszty w porównaniu do poprzednich wartości wykazanych w tabeli, co w efekcie wpłynęło na zmianę wyniku finansowego oraz na salda przepływów pieniężnych. Tym samym podzielić należy stanowisko organu, że spowodowało to brak możliwości stwierdzenia, czy projekt posiada możliwości uzyskania dofinansowania.
Sąd podziela także stanowisko Agencji, że pomimo dokonanych poprawek/uzupełnień, wystąpił brak zgodności stanu środków pieniężnych na koniec okresu wykazanego w Biznes Planie w części F.3 Przepływy środków pieniężnych pozycja III.G. w 2016r. ze stanem wykazanym w części F.
- 1. Bilans pozycja B.III. Inwestycje krótkoterminowe (w tym środki pieniężne). Stan środków w części F.3. jest wyższy od stanów w pozycji F.
- 1. co wskazuje na to, że nieprawidłowo przeprowadzono analizę finansową.
O ile powyższe okoliczności mogą budzić rozbieżności w ocenie o tyle bezspornym i nie budzącym wątpliwości interpretacyjnych jest to, że w niniejszym przypadku skarżący, w Biznes Planie w części F.2. Rachunek zysków i strat w pozycji J. Podatek dochodowy, nie wykazał podatku dochodowego. Sam skarżący przyznaje, że nie uzupełnił tego braku, wskazując jednocześnie, iż nastąpiło to w wyniku błędu. Błąd ten nie stanowi jednak, w jego ocenie, o nieprawidłowym sporządzeniu analizy finansowej a jedynie o oczywistej omyłce pisarskiej. Z twierdzeniami skarżącego nie sposób się jednak zgodzić. Podobnie jak przy poprzednim zarzucie również i w tym przypadku wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków merytorycznych (pismo Agencji z 15.10.2019r. pkt. 8 pismo akta k. 1-4) m.in. o wykazanie podatku.
Zatem skarżący miał możliwość uzupełnienia wniosku o dostrzeżony brak, z czego nie skorzystał. Podkreślić należy również, że to nie wnioskodawca projektu decyduje o tym czy dany załącznik jest potrzebny, zasadny, wymagalny czy nie.
Wskazać należy, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa, beneficjent przystępujący do konkursu powinien spełniać dokładnie wszystkie wymogi kryteriów konkursu, jeśli chce pozyskać finansowe środki publiczne. To na nim ciąży obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (p. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 60/17, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011r., sygn. akt II GSK 1500/11). Przy czym postępowanie konkursowe cechuje daleko idące sformalizowanie, które ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności tak, aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy, co z kolei wiąże się z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (p. wyrok NSA z dnia 24 maja 2017r., sygn. akt II GSK 1028/17).
Mając na uwadze powyższe regulacje, dokonaną w niniejszej sprawie ocenę, zdaniem Sądu, przeprowadzono zgodnie z Regulaminem Konkursu oraz w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, nie naruszając ani postanowień Regulaminu, jak też art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W postępowaniu konkursowym projekt podlegał ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ww. ustawy). Skarżący miał zaś możliwość uzupełnienia wniosku o dofinansowanie na etapie oceny merytorycznej, z czego skorzystał, ale w sposób niedokładny i niekompletny co zdaniem Sądu prawidłowo skutkowało negatywną oceną kryterium merytorycznego 1.Kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) numer 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" i 2. Kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) numer 8 "Trwałość projektu".
Z powyższych powodów, Sąd nie stwierdził aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.