Uzasadnienie
Szkoła z siedzibą w G. (dalej jako skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność Prezydenta Olsztyna (dalej jako Prezydent) w przedmiocie prowadzenia postępowania wbrew przepisom prawa, bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:
art. 80, 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów, które zostały przez organ zebrane z przekroczeniem kompetencji kontrolnych wykraczając poza delegację ustawową, a mianowicie uznanie organu, że w przypadku braku ujawnienia jakichkolwiek nieprawidłowości w dokumentach poddanych kontroli, uzasadnione jest wystąpienie do uczniów skarżącej o złożenie oświadczeń określonej treści;
art. 6 k.p.a. poprzez działanie wbrew przepisom prawa oraz naruszenie przepisów u.f.z.o. polegające na przekroczeniu kompetencji określonych ustawą i podjęcie czynności, do dokonania których organ nie był uprawniony;
art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do działania organów administracji wyrażające się w poinformowaniu stronu o rezultacie podjętych czynności bez umożliwienia stronie brania udziału w postępowaniu;
art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możności obrony swoich praw polegające na braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania kontrolnego w odniesieniu do okresu sprzed 1 kwietnia 2021 r. oraz nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do faktów i dowodów;
art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2082, dalej jako u.f.z.o.) poprzez przekroczenie kompetencji skutkujące uznaniem, że w przypadku braku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości co do rzetelności dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania oraz list obecności, możliwe jest pozyskiwanie innych dowodów, a mianowicie oświadczeń słuchaczy o określonej treści;
art. 36 ust. 4 u.f.z.o. poprzez przetwarzanie danych uczniów szkoły bez upoważnienia ustawowego w celu dokonania czynności wykraczających poza zakres kontroli.
W uzasadnieniu skarżąca powołując się na analizę treści art. 47 u.f.z.o. wskazała, że zakresem właściwości sądów administracyjnych objęte są zarówno czynności organów dotujących zmierzające do ustalenia wysokości należnej dotacji, w tym ewentualnie nieprawidłowości w zakresie wysokości dotacji przekazanej.
W dniu 31 maja 2021 r. została przeprowadzona kontrola, której przedmiotem były zagadnienia związane ze zgodnością ze stanem faktycznym liczby słuchaczy kontrolowanych szkół wykazanych w "Informacjach o liczbie słuchaczy" w powiązaniu do danych wprowadzonych do systemu elektronicznego
"Dotacje dla szkół" oraz w oparciu o prowadzoną w szkołach dokumentację przebiegu nauczania - w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Zdaniem skarżącej dokonane przez organ czynności stanowczo przekraczają zakres kontroli określony w upoważnieniach oraz protokole kontroli. Organ wprost wskazał, że kontrolę ma prowadzić w oparciu o prowadzoną w szkołach dokumentację przebiegu nauczania, jednak w ramach kontroli organ uznał, że jest uprawniony do wystosowania do słuchaczy pism z prośbą o potwierdzenie ich udziału w zajęciach edukacyjnych. Tymczasem wysłane do słuchaczy oświadczenie dotyczyło okresu nauki w czasie przekraczającym zakres kontroli. W tym zakresie organ oraz kontrolujący działali bez podstawy prawnej i wbrew delegacji ustawowej. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wymienia określony katalog czynności, które kontrolujący mogą podejmować w celu weryfikacji faktycznej liczby słuchaczy, jednak wśród tych czynności nie ma działań, które uzasadniałyby kierowanie korespondencji do uczniów szkoły.
Działanie organu stanowiło naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisu art. 36 ust. 2 u.f.z.o.
W związku z powyższym należy uznać, że organ:
rozszerzył zakres kontroli ponad ramy czasowe wymienione w upoważnieniu, tj. cofnął się do września 2019 r., mimo że kontrola dotyczyła okresu od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r., skierował wezwania do złożenia oświadczeń określonej treści co do okresu przekraczającego ramy kontroli, oparł czynność na materiale dowodowym, który został pozyskany bez podstawy prawnej, wbrew przepisowi art. 36 ust 2 u.f.z.o., przekroczył uprawnienia wynikające z art. 36 ust. 4 u.f.z.o. przetwarzając dane osobowe uczniów dokonując czynności wykraczających poza prowadzoną kontrolę, w związku z czym przekroczył przysługujące mu uprawnienia i działał wbrew przepisom prawa.
Dodatkowo skarżąca wskazała, że nawet jeżeli uznać złożone oświadczenia za prawidłowe to takich oświadczeń nie można uznać za złożone w sposób prawidłowy, gdyż nie zostały własnoręcznie podpisane.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o odrzucenie skargi. W jego ocenie czynność Prezydenta nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięć sądów administracyjnych, a tym samym skarga winna zostać odrzucona. Ewentualnie w przypadku nie podzielenia ww. argumentacji organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obowiązkiem Sądu w pierwszej kolejności było zbadanie dopuszczalności skargi polegające na ustaleniu, m.in. czy mieści się ona w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku bowiem stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy skarga taka podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 2 p.p.s.a. do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.
Zakres właściwości sądów administracyjnych został określony w art. 3 p.p.s.a, Zgodnie art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). A także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie złożona skarga nie mieści się, zdaniem Sądu, w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. kategorii czynności, a zatem nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Należy wskazać, że w art. 47 u.f.z.o. ustawodawca wyraźnie wskazuje, jakie czynności organu dotującego stanowią czynność z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że za akty lub czynności o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
- 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
- 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18–19). W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350–351).
Zaskarżona przez skarżącą czynność prowadzenia postępowania nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o. Sama kontrola, przeprowadzana stosownie do art. 36 u.f.z.o. przez organ dotujący, nie kreuje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stanowi ona dopiero podstawę do podjęcia lub nie dalszych czynności przez organ dotujący.
Skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest sama kwestia prawidłowości prowadzenia kontroli a nie konkretna czynność organu określona w art. 47 u.f.z.o., nie sposób przyjąć, że kwestionowanie przebiegu kontroli stanowi czynność z art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 47 u.f.z.o.
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę.