Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako organ odwoławczy, Dyrektor) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego (dalej jako organ I instancji, Kierownik) z dnia "[...]" którą odmówiono H. F. (dalej jako strona, skarżąca) przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018 i nałożono sankcję w wysokości 1684,32 zł.
W odwołaniu strona podniosła, że organ administracji błędnie nie zakwalifikował powierzchni zadeklarowanych działek ewidencyjnych nr: "[...]" oraz "[...]". Wskazała, że działki były użytkowane rolniczo, zaś na nieprawidłową decyzję mógł wpłynąć fakt, że powierzchnie z dużą ilością śmiałka darniowego koszone były ręcznie przy użyciu kos spalinowych, w związku z wysokim stanem wód, który uniemożliwił wejście na pole sprzętem rolniczym (zabieg przeprowadzony pod koniec sierpnia). W miesiącach jesiennych śmiałek darniowy miał bardzo dobre warunki do wzrostu i odrósł bardzo szybko, co mogło też spowodować błędną ocenę sytuacji. Ponadto, złe wrażenie wywrzeć mogły również na kontrolerach jednoroczne samosiejki osiki.
Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na przepisy które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie tj.: § 2 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r., poz. 364 ze zm., dalej jako rozporządzenie ONW), art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1) (Dz.U.UE.L.2013.347.S49 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 1306/2013, art. 19 ust. 1 i 2 art. 19a ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE L z dnia 20 czerwca 2014r., dalej jako rozporządzenie nr 640/2014).
Dyrektor podkreślił, że kontrola ma niezwykle doniosłe znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemu płatności w całej Unii Europejskiej. Dopiero po zakończeniu procedury kontrolnej można wydawać decyzje dotyczące płatności (ich przyznania lub odmowy przyznania). Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.
W dniu 23 sierpnia 2018r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona wizytacja terenowa (kontrola FOTO) w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony raport, z którego wynika, że stwierdzono następujące nieprawidłowości: zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, nie sąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną), do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego, stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania.
Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła zastrzeżenia do ustaleń zawartych w ww. raporcie. W wyniku których w dniu 20 marca 2019 r. została przeprowadzona ponowna kontrola (przeprowadzona metodą inspekcji terenowej) w gospodarstwie strony, z której powstał nowy raport. W związku z powyższym wykonano nowy pomiar deklarowanych działek rolnych oraz dodatkową dokumentację fotograficzną obrazującą zasięg użytkowania gruntów. W wyniku przeprowadzonej kontroli z powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności wyłączono obszary podmokłe, cieki wodne, tereny porośnięte wieloletnimi chwastami, skupiska roślin inwazyjnych oraz drzew i krzewów, które nie mogą być włączone do powierzchni działki rolnej.
Ponadto na zmierzonym obszarze stwierdzono brak przeprowadzenia w roku 2018 r. zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. W związku z powyższym dla ww. dziełek rolnych zastosowano kod pokontrolny DR18 - Na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej.
Tym samym Dyrektor stwierdził, że wobec nie podważenia poczynionych ustaleń przekonywującymi przeciwdowodami wykazującymi inny stan faktyczny dla zadeklarowanych gruntów w czasie kontroli, brak jest podstaw do stwierdzenia, że przeprowadzono ją w sposób nieprawidłowy.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 6,38 ha, zaś powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła 0,00 ha. Tym samym wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działki rolnej a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 100%. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosi 6,38 ha. Należało więc odmówić przyznania wnioskowanej płatności i nałożyć karę administracyjną równą kwocie wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym, która wyniosła 1 684, 21 zł.
Dyrektor nie stwierdził również, przesłanek do odstąpienia od zastosowania kar administracyjnych wynikających z art. 15 rozporządzenia nr 640/2014.
Powyższą decyzję zaskarżyła w całości strona, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- - naruszenie przepisów powstępowania, tj. art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz bezzasadne przerzucenie ciężaru dowodu na stronę i w konsekwencji oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym;
- - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak należytej oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W uzasadnieniu wskazano, że Kierownik podjął swoją decyzję jedynie na podstawie kontroli co do której skarżąca składała zastrzeżenia. Organ nie przeprowadził żadnych innych dowodów potwierdzających powyższe okoliczności. Zarówno organ I jak i II instancji nie wypełnili ciążącego na nich obowiązku przeprowadzenia w pełnego postępowania administracyjnego. Nie przesłuchali świadków którzy na co dzień zajmowali się nieruchomościami. Dlatego skarżąca wniosła o przesłuchanie wnioskowanych przez nią świadków przed sądem. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z zasadą obowiązującą w postępowaniu administracyjnym wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszaniem prawa, zaś poniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
W niniejszym przypadku przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w sprawie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018. Sąd w pełni podziela wskazaną w zaskarżonej decyzji podstawę prawną wynikającą z rozporządzenia ONW, rozporządzenia nr 1306/2013, rozporządzenia nr 640/2014, która zresztą nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą.
Istota sporu w niniejszym przypadku dotyczy oceny kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyciągniętych na jego podstawie wniosków. Skarżąca zarzuty wskazanych wyżej przepisów powiązała z niezastosowaniem przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wskazując na akceptację przez organ odwoławczy niezasadnego odstąpienia od zebrania kompletnego materiału dowodowego przejawiającego się m.in. w odstąpieniu od przesłuchania wnioskowanych przez nią świadków na okoliczność odpowiedniego wykonywania prac rolnych.
Oceniając powyższe wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie jest zasadny.
Zwrócić bowiem należy uwagę, że co do zasady, w sprawach z zakresu systemów wsparcia ONW nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., gdyż przepisy art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 627 ze zm.), regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. I tak, zgodnie z treścią powołanej wyżej ustawy zgodnie z art. 27 ust. 1 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Z kolei stosownie do ust. 2 art. 27, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z powyższego wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych wynikających z k.p.a., bowiem obowiązki organu nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę.
Tym samym podkreślić należy, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich modyfikuje i odmiennie niż k.p.a. rozkłada tzw. ciężar dowodów pomiędzy stroną i organem postępowania administracyjnego. O ile bowiem w ramach postępowania administracyjnego to na organie ciąży obowiązek udowadniania wszystkich okoliczności faktycznych, o tyle w postępowaniach toczących się na podstawie tej ustawy to na stronie ciąży obowiązek wykazania wszystkich okoliczności, na które powołuje się ona w ramach prowadzonego postępowania. Organy administracji publicznej nie mają zatem obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).
Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i prawidłowo przeprowadziły postępowanie, zgodnie z modyfikacjami wynikającymi art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Ponadto organ odwoławczy dokonał całościowej ponownej merytorycznej oceny sprawy w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a.
W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., opisuje bowiem ustalenia faktyczne oraz dowody na podstawie, których poczyniono te ustalenia oraz ich ocenę, a ponadto wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i ustosunkowuje się do zarzutów odwołania. Zauważyć należy, że organy oparły swoje ustalenia na podstawie raportu z przeprowadzonej kontroli na miejscu.
W tym zakresie Sąd podziela wypracowane na gruncie dotychczasowego orzecznictwa sądowadministracyjnego stanowisko, w myśl którego w razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości – gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą ustawowe warunki – nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. O wadze tych dowodów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd – co do zasady – przypisuje się im wiarygodność. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli sporządzonym przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, bezstronne co do zasady, przypisać więc należy przymiot wiarygodności.
Raport z czynności kontrolnych jest – co do zasady – dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 11 listopada 2016 r., II GSK 1069/15).
Wskazać należy jednak, że raport z kontroli, jako dokument urzędowy może być przedmiotem oceny tak jak i inne dowody w prowadzonym postępowaniu. Można obalić domniemanie prawdziwości przysługujące temu dokumentowi, przeprowadzając zarówno dowód przeciwko temu, iż dokument pochodzi od organu, który go wystawił, jak i przeciwko treści dokumentu. Jednakże skarżąca w niniejszej sprawie nie zaprzeczyła wiarygodności dokumentu (raportu z kontroli), nie złożyła bowiem jakichkolwiek oświadczeń, opinii, ekspertyz czy innych dokumentów na poparcie swojego stanowiska. Skarżąca polemizuje jedynie ze stanowiskiem organu.
Tym samym skoro ustalenia kontroli, które należało uznać za wiarygodne i rzetelne, wykazały nieprawidłowości na spornych gruntach, to tym samym zawarte w zaskarżonej decyzji orzeczenie w zakresie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na ROK 2018 i nałożenie na skarżącą sankcji zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, należało uznać za zasadne i zgodne z prawem, zaś podniesione w skardze zarzuty za nie zasługujące na uwzględnienie.
W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku