Uzasadnienie
S. J. (dalej jako strona, wnioskodawca, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, Zakład) z "[...]",nr "[...]" utrzymującą w mocy decyzje z "[...]" odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec 2020r.
W zaskarżonej decyzji organ przywołał podstawę prawną wydania tj. art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej jako ustawa COVID-19).
Następnie w uzasadnieniu wskazał, że warunkiem uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek było złożenie dokumentów rozliczeniowych za 3/2020 nie później niż do 30.06.2020r. Wymagane dokumenty strona złożyła 26.08.2020r. dlatego brak jest podstaw do zmiany decyzji.
Powyższą decyzję zaskarżyła strona wskazując, że została ona wydana z naruszeniem prawa i jest dla niej krzywdzącą i naruszająca jej prawa.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Zakład wydał decyzję nie dając jej żadnej szansy na dokonanie korekt czy uzupełnienie wymaganych dokumentów. Należne dokumenty zawsze składała w terminie. Deklarację ZUS DRA za styczeń 2020r. złożyła 3.02.2020r. Ponieważ deklarację przy prowadzeniu działalności gospodarczej jednoosobowo klonują się nie składała już żadnych innych deklaracji. Od początku COVID-19 składała wszystkie dokumenty w terminie, zawsze konsultując się z pracownikami ZUS telefonicznie, później gdy była możliwość osobiście w placówce. Nigdy żaden pracownik nie zwrócił jej uwagi, że ma jakieś nieprawidłowości w złożonych dokumentach. Zgodnie z prawem organ winien wezwać ją do dokonania uzupełnienia dokumentów czy ich poprawy.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie spraw w trybie uproszczonym.
Skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo.
W niniejszym przypadku organ przyjął, że skarżąca nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za miesiące podlegające zwolnieniu w terminie do 30 czerwca 2020 r. Uznał zatem, że skarżącej nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Natomiast skarżąca wskazuje, że nie miała świadomości, iż miała obowiązek złożenia deklaracji ponownie. Deklarację ZUS DRA za styczeń 2020r. złożyła 3.02.2020r. Ponieważ deklarację przy prowadzeniu działalności gospodarczej jednoosobowo klonują się nie składała już żadnych innych deklaracji.
W myśl art. 31zo ustawy COVID-19 prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek przysługuje osobom prowadzącym jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotom zatrudniającym nie więcej niż 49 ubezpieczonych, duchownym oraz spółdzielniom socjalnym. Art. 31 zq ust. 1, 2 i 3 ustawy COVID-19 wprowadza obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych; przesłanek do dokonania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Z kolei stosownie do treści art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, w art. 47 uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2a powołanej ustawy "Osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:
- 1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;
- 2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c".
Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2e "Osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7".
Przy czym podkreślić należy, że nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku z płacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. W u.s.u.s. jest uregulowana kwestia zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne za dany okres nie jest możliwe zwolnienie z płacenia składek.
Ponadto należy wskazać, że termin do złożenia deklaracji rozliczeniowej ma charakter materialnoprawny. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Przywrócone mogą być zatem jedynie terminy proceduralne, mające zarówno charakter terminów ustawowych, jak i terminów wyznaczanych. Właściwym trybem dla rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminów bez względu na ich charakter jest przepis art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 645/17).
Podkreślić przy tym należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).
Należało to podkreślić, ponieważ o uchyleniu decyzji Zakładu przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszym przypadku Sąd nie był w stanie należycie skontrolować prawidłowości wydanych decyzji, gdyż z uwagi na brak w aktach administracyjnych sprawy odnośnych dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę rozstrzygania, kwestia ta wymyka się kontroli sądowej. Poza wnioskiem skarżącej złożonym 03.04.2020r. (k. 4-1 akt administracyjnych) brak jest jakichkolwiek dokumentów źródłowych.
Tymczasem weryfikując legalność zaskarżonych decyzji Sąd nie może poprzestać na gołosłownych zapewnieniach organu, w sytuacji, gdy jakakolwiek dokumentacja źródłowa nie została załączona do przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy. Wszak w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, CBOSA).
W konsekwencji należy przyjąć, że również przy ponownej weryfikacji na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wydając zaskarżoną decyzję, nie dysponował ww. dokumentacją – czym uchybił w istotnym stopniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), czyniąc kontrolę instancyjną w tym zakresie całkowicie fikcyjną.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94).
Zdaniem Sądu organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne. Tymczasem naruszenie prawa wystąpi, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł także w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).
Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia 3 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., Organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą (3 kwietnia) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca) minęło prawie trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, Organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących (poprawnych) dokumentów rozliczeniowych (deklaracje). Potem zaś wydał decyzję odmowną.
Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.
Podkreślić również należy, że w skardze, skarżąca wskazuje, że przyczyną nie złożenia dokumentów rozliczeniowych nie była jej zła wola, lecz brak potrzebnej wiedzy co do obowiązujących wymogów formalnych, o czym nie poinformował ją organ. Była przekonana bowiem, że skoro deklarację ZUS DRA za styczeń 2020r. złożyła 3.02.2020r. to przy prowadzeniu działalności gospodarczej jednoosobowo deklaracje klonują się i dlatego nie składała już żadnych innych deklaracji.
Tym samym, w ocenienie Sądu, doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. przez organ. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować skarżącą, że bez złożenia brakujących dokumentów jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020r., wówczas skarżąca miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację w terminie.
Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu już 3 kwietnia 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Na skutek takiego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, z dnia 11 lutego 2021r. sygn.. akt I SA/Sz 864/20, dostępne w bazie CBOSA).
Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej nie wyjaśnił jej przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej.
Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia, i w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za marzec 2020 r.
Dodatkowo wskazać należy, że Zakład w niniejszym przypadku powinien zastosować wykładnię systemową. Prawo do zwolnienia powinno być respektowane w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek do zwolnienia i gdy organ z urzędu dysponuje dokumentacją rozliczeniową, która umożliwi wyliczenie podstawy wymiaru składek za sporny okres. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów na które powołuje się skarżąca, która wskazywała na dokumenty rozliczeniowe złożone za styczeń 2020r., które w jej ocenie winny podlegać "klonowaniu" w następnych miesiącach. Organ wskazał jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca złożyła dokumenty 26.08.2020r., dlatego brak jest podstaw do zmiany decyzji. Organ posiada jednak m.in. elektroniczną bazę danych, która mogłaby stanowić podstawę do wyliczenia wymiaru składek za sporny okres.
Reasumując, wskazać należy, że ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne, rozważając czy na podstawie posiadanych z urzędu dokumentów zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.