Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 12 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 836/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi P.P. (dalej jako "zobowiązany", "strona", "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego (dalej: "organ egzekucyjny" lub "NUS") z dnia "[...]" w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia "[...]", wystawionego przez wierzyciela - Prezesa Zarządu Funduszu A na podstawie decyzji Prezesa Zarządu Funduszu A z dnia "[...]". Wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło w dniu 2 stycznia 2018 r. wskutek doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności - Bank B, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, które wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu w dniu 9 stycznia 2018 r.

Pismem z dnia 15 stycznia 2017 r., zobowiązany zgłosił zarzut nieistnienia dochodzonego obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. – dalej jako u.p.e.a.) w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia "[...]". W treści uzasadnienia wniesionego zarzutu skarżący zaznaczył, iż w jego ocenie nie istnieje podstawa do obciążania go obowiązkiem, gdyż kwotę w wysokości 5.678,50 zł wpłacił na konto wierzyciela. Ponadto wskazał na nieprawidłowości związane z doręczeniem decyzji wierzyciela, będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego.

Wierzyciel, w postanowieniu z dnia "[...]", zajął stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu, uznając go za niezasadny. Wyjaśnił, że decyzja z dnia "[...]" została wysłana na adres działalności zobowiązanego i odebrana przez domownika M.P. w dniu 3 października 2017 r. Osoba ta była zobowiązana do jej przekazania, co potwierdza ZPO, kopia którego została przekazana organowi egzekucyjnemu wraz z ww. pismem. Zobowiązany wcześniej nie kwestionował tego adresu i osobiście odbierał korespondencję. Natomiast zwrot kwoty 5.678,50 zł został uwzględniony przez organ, na co przedstawiono wyliczenie.

Wierzyciel, postanowieniem z dnia "[...]", uznał brak przesłanek do uchylenia własnego postanowienia z "[...]". W uzasadnieniu wskazano m in., że decyzja nakładająca obowiązek zapłaty została doręczona prawidłowo, podobnie jak upomnienie. Podkreślono, że odbiór pisma przez dorosłego domownika nie wymaga udzielenia pełnomocnictwa przez adresata.

Postanowieniem z dnia "[...]", po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne, Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał, zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) za nieuzasadniony.

W zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie art.33 §1 pkt 1 u.p.e.a. oraz art.29 §1 u.p.e.a. przez niezbadanie dopuszczalności egzekucji. Zarzut nieistnienia obowiązku oparto na wadliwości doręczenia decyzji żonie zobowiązanego, nie będącej ani osobą współprowadzącą działalność gospodarczą, ani osobą zatrudnioną bądź pełnomocnikiem zobowiązanego. Odbiór przez nią decyzji był skutkiem błędnego zaadresowania, gdzie wskazano osobę fizyczną, zaś decyzja dotyczyła przedsiębiorcy. W takiej sytuacji decyzja nie jest ostateczna, zaś tytuł wykonawczy został błędnie wypełniony. Stwierdzono, że w zarzutach kwestia niedoręczenia upomnienia nie była podnoszona, bowiem nie było to konieczne z uwagi na brak doręczenia decyzji. Jednak w rzeczywistości upomnienie nie zostało doręczone.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W oparciu o art.33 i art. 34§1 u.p.e.a. stwierdził, że wiąże go, podobnie jak NUS, stanowisko wierzyciela dotyczące zgłoszonego zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Po zajęciu stanowiska przez wierzyciela rola organu egzekucyjnego, a także organu odwoławczego sprowadza się jedynie do formalnoprawnej oceny zaskarżonego postanowienia oraz prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

W ocenie DIAS, postępowanie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonego zarzutu przeprowadzone zostało prawidłowo i zgodnie z trybem określonym w art. 34 u.p.e.a. Wierzyciel wydał postanowienie, w którym nie uznał zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku, gdyż tytuł wykonawczy został wystawiony w oparciu o prawomocną i ostateczną decyzję wydaną w dniu "[...]" przez Prezesa Zarządu Funduszu A. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o informacje uzyskane z Oddziału ZUS w związku z nieprawidłowościami w regulowaniu składek ubezpieczeniowych przez skarżącego jako płatnika składek. Wierzyciel podkreślił, że decyzja została wysłana na adres: "[...]" i została odebrana przez dorosłego domownika, M.P. w dniu 3 października 2017 r. Kwota do zwrotu w wysokości 5.678,50 zł wynikała z nieprawidłowości w zakresie spełniania przez stronę warunków do otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w protokole kontroli, zaś 49.037,11 zł to kwota wynikająca z nieprawidłowości w regulowaniu składek.

Według wierzyciela upomnienie z dnia 16 listopada 2017 r. zostało wysłane na adres: "[...]" i zostało odebrane w dniu 21 listopada 2017 r. przez zobowiązanego, co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru.

Zdaniem DIAS, organ egzekucyjny prawidłowo uznał, że tytuł wykonawczy z dnia "[...]", wystawiony przez Prezesa Zarządu Funduszu A był zgodny z wymogami określonymi w art. 27 § 1 u.p.e.a. W kwestii doręczenia stronie korespondencji organ odwoławczy uznał, że zgodne z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a") było doręczenie decyzji na podstawie art. 43 k.p.a. żonie zobowiązanego, zaś upomnienia zobowiązanemu.

W skardze na powyższe postanowienie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Strona zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

art. 42 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r-Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.; zwanej dalej k.p.c.) w związku z art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), poprzez nieuprawnione doręczenie decyzji Prezesa Zarządu Funduszu A (zwanego dalej: Prezesem A) z dnia "[...]", M.P., w miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, podczas gdy instytucja doręczenia zastępczego obejmuje jedynie doręczenie dokonywane w miejscu zamieszkania nieobecnego adresata. Jak wskazuje skarżący, M.P. nie była pracownikiem skarżącego, jak również jego pełnomocnikiem, a zatem nie była uprawniona do odbioru przedmiotowego rozstrzygnięcia;

art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1, § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, iż decyzja Prezesa A stała się prawomocna z uwagi na upływ 14 dniowego terminu do wniesienia od niej odwołania w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego termin do zaskarżenia decyzji nigdy nie rozpoczął biegu ze względu na nieskuteczność doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia;

art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez błędne uznanie, że zgłoszony zarzut w przedmiocie nieistnienia obowiązku stwierdzonego w tytule wykonawczym z dnia "[...]", jest bezzasadny. Według skarżącego, wadliwość doręczenia decyzji nie mogła implikować rozpoczęcia terminu do jej zaskarżenia, przez co decyzja nie stała się ostateczna i nie mogła stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego;

art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu stron. Strona zarzuca brak weryfikacji osób uprawnionych do odbioru korespondencji kierowanej na adres działalności gospodarczej skarżącego oraz niezasadne przyjęcie, iż mimo nieprawidłowego doręczenia decyzji Prezesa A z dnia "[...]", decyzja stała się prawomocna i stanowiła podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego z dnia "[...]".

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 568/18, oddalił skargę P.P. na powyższe postanowienie.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej strony od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II FSK 919/19, uwzględnił skargę kasacyjną P.P. i uchylił ww. wyrok WSA, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie.

W powyższym wyroku NSA stwierdził, że sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli stanowiska wierzyciela co do istnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, w szczególności, czy w obrocie prawym znajduje się decyzja konkretyzująca ten obowiązek. Za przejaw takiej kontroli nie można uznać powtórzenia za wierzycielem, iż decyzja została wysłana i odebrana przez dorosłego domownika, a następnie skonstatowania, że postępowanie egzekucyjne toczy się w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne decyzje administracyjne.

NSA podkreślił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Są to postanowienia incydentalne, nie podlegające kontroli sądowoadministracyjnej, dlatego sąd rozpoznający skargę na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne może i powinien odnieść się również do treści rozstrzygnięcia wierzyciela dotyczącego stanowiska w sprawie zgłoszonego zarzutu.

Ponadto, NSA zauważył, że jednym z przejawów skonkretyzowania obowiązku, którego dochodzenie może odbywać się w sposób przymusowy, na drodze egzekucji administracyjnej, jest wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej. Nie można mówić o istnieniu czy też wymagalności obowiązku mającego wynikać z decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. W takiej sytuacji, obowiązek ten nie istnieje. Istota egzekucji nie stoi na przeszkodzie zbadaniu zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku w dacie wszczęcia egzekucji, a przepisy prawa wręcz nakazują rozpatrzenie tego zarzutu. Według NSA, doręczenie decyzji ma fundamentalne znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W obrocie prawnym istnieje tylko i wyłącznie decyzja doręczona, czyli dopóki decyzja nie zostanie doręczona, dopóty nie wywołuje ona żadnych skutków, w tym nie może być poddany egzekucji określony w niej obowiązek.

Sprawdzenie więc, czy przed wszczęciem egzekucji decyzja została doręczona, nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji, ani nie prowadzi do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji.

Ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt

I SA/Ol 798/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi P.P., uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Odwołując się do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), WSA podkreślił, że zobowiązany jest respektować ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 8 października 2019 r., II FSK 919/19. Mając na względzie powyższą wiążącą ocenę prawną, WSA uznał, że opisany w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu Naczelnik Urzędu Skarbowego sposób doręczenia decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego był niezgodny z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego określającymi zasady doręczania pism, mającymi zastosowanie w związku z art. 18 u.p.e.a.

W ocenie WSA, rację ma skarżący twierdząc, że brak jest podstaw do przyjęcia, że sposób doręczania pism opisany w art. 43 k.p.a. (poprzez doręczenie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu) może mieć zastosowanie do pism skierowanych do miejsca innego, niż miejsce zamieszkania adresata. Zdaniem WSA, w miejscu pracy pisma mogą być doręczane w myśl cytowanego art. 40 § 1 i 2 k.p.a., do rąk własnych adresata lub jego przedstawiciela bądź pełnomocnika. Zdaniem WSA nie wiadomo też, na jakiej podstawie wierzyciel, a za nim organ egzekucyjny przyjął, że M. P. jest dorosłym domownikiem, skoro nie wynika to z adnotacji na ZPO załączonym przez wierzyciela do pisma z dnia 6 lutego 2018 r.

Z wiążącego wyroku NSA wynika, że w ramach badania zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) organ egzekucyjny powinien przed wszczęciem egzekucji sprawdzić, czy decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego została doręczona. Bowiem egzekwowany obowiązek może wynikać jedynie z decyzji ostatecznej, doręczonej zobowiązanemu. Mając na względzie ocenę prawną wiążącą w sprawie, pomimo związania organu stanowiskiem wierzyciela na mocy art. 34 § 1 u.p.e.a., WSA stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na uznanie, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu, wobec czego nieprawidłowe było uznanie za niezasadny zarzutu nieistnienia obowiązku.

W ocenie WSA, doszło do naruszenia art. 43 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne doręczenia w miejscu pracy skarżącego do rąk osoby uznanej przez organ za dorosłego domownika pisma. Skutkiem błędnej wykładni przepisu było jego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że doręczona została decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, zaś zarzut skarżącego w tym zakresie jest niezasadny. Tym samym, nie został prawidłowo rozpatrzony zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku, zgłoszony na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 931/20, uwzględnił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i uchylił ww. wyrok WSA, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W sprawie znajduje zatem zastosowanie art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, nie powodującym uszczuplenia istoty przepisu. Przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, publ. OSNAP z 1999 r., nr 15, poz. 486), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 481). W niniejszej sprawie wyjątki takie jednak nie miały miejsca. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie uległ żadnej zmianie, nie uległ też zmianie stan prawny w sprawie.

Badając zatem ponownie zaskarżone postanowienie, co do zasady, Sąd nie mógł dokonywać odmiennej oceny od wyrażonej w orzeczeniu NSA z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II FSK 931/20, a w związku z tym również wyroku z dnia 8 października 2019 r., II FSK 919/19. Przede wszystkim należy wskazać, że w omawianym wyroku NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 190 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z 8 października 2019 r., II FSK 919/19, NSA stwierdził, że WSA nie dokonał kontroli stanowiska wierzyciela co do istnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, w szczególności, czy w obrocie prawym znajduje się decyzja konkretyzująca ten obowiązek. Za przejaw takiej kontroli nie można uznać powtórzenia za wierzycielem, iż decyzja została wysłana i odebrana przez dorosłego domownika, a następnie skonstatowania, że postępowanie egzekucyjne toczy się w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne decyzje administracyjne.

NSA podkreślił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Są to postanowienia incydentalne, nie podlegające kontroli sądowoadministracyjnej, dlatego sąd rozpoznający skargę na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne może i powinien odnieść się również do treści rozstrzygnięcia wierzyciela dotyczącego stanowiska w sprawie zgłoszonego zarzutu. W uzasadnieniu powyższego wyroku, wskazano, że w realiach niniejszej sprawy kwestia istnienia obowiązku była przedmiotem postępowania prowadzonego przez wierzyciela.

Skarżący nieistnienie obowiązku wiązał z niedoręczeniem mu przed podjęciem czynności egzekucyjnych decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Kwestią relewantną, w kontekście tak sformułowanych przez zobowiązanego zarzutów, było więc ustalenie, czy w obrocie prawnym znajduje się decyzja, z której wynika obowiązek, który jest wymagalny i może podlegać przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Ponadto skoro organ egzekucyjny nie był jednocześnie wierzycielem, to obowiązany był uzyskać stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów i był stanowiskiem wierzyciela związany. Ten element procesowy eksponował w postanowieniu zarówno organ egzekucyjny, jak i organ nadzoru. Konsekwencją tej sytuacji procesowej, ze względu na związanie tych organów stanowiskiem wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., było poddanie kontroli przez sąd pierwszej instancji stanowiska wierzyciela.

Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oceny prawnej i nie wypełnił zaleceń zawartych w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zaskarżonym orzeczeniu wprawdzie oceniono kwestię nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), co oznacza w rozpoznawanej sprawę, że sąd pierwszej instancji zweryfikował, czy decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego została prawidłowo doręczona, ale mimo wyraźnych zaleceń NSA nie skontrolował jednocześnie – jak wynika z sentencji wyroku - stanowiska wierzyciela w tym zakresie (ostateczne postanowienie z "[...]"). Mimo wyraźnych zaleceń i jasno sformułowanej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji wprawdzie uznał, że do prawidłowego doręczenia decyzji Prezesa Zarządu Funduszu A z dnia "[...]" nie doszło, ale jednocześnie nie uchylił postanowienia wierzyciela na podstawie art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W rozpoznawanej sprawie, co już wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z 8 października 2019 r., II FSK 919/19, skoro organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela, a postanowienie wierzyciela jest niezaskarżalne do sądu administracyjnego, obowiązkiem sądu jest kontrola tego postanowienia w postępowaniu ze skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, na podstawie art. 135 p.p.s.a.

NSA wskazał również, że okoliczność, że w toku sądowej kontroli postanowienia w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dokonywana jest na podstawie art. 135 p.p.s.a. weryfikacja niezaskarżalnego odrębnie stanowiska wierzyciela oznacza również konieczność uznania wierzyciela, który nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, za uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a.

Uwzględniając stanowisko NSA, stwierdzić należy, że ocena przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy występuje między nimi bezpośredni związek, czy wręcz zależność polegająca na tym, że jedno z nich stanowi nie tylko podstawę wydania drugiego, ale ponadto jeszcze wypowiedź zawarta w pierwszym postanowieniu jest wiążąca dla drugiego.

Zatem, dysponując zakresem uprawnień ujętych w art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego, ale także postanowień wierzyciela uznających za niezasadny zarzut skarżącego, które stanowiły podstawę i niezbędny element postanowienia bezpośrednio objętego skargą.

Stosownie do treści art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 - 2 u.p.e.a.).

Zgodnie z treścią art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

1. 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
2. 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
3. 4) błąd co do osoby zobowiązanego;
4. 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
5. 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
6. 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
7. 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
8. 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
9. 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Stosownie do treści art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Należy zwrócić uwagę, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są sformalizowanym środkiem prawnym. W przypadku ich wniesienia kognicja organu egzekucyjnego ograniczona jest do oceny zasadności zarzutów jedynie w zakresie ich podstawy prawnej oraz podstaw faktycznych wynikających z żądania zobowiązanego. Oczywiście, w przypadku, gdy organ egzekucyjny nie jest wierzycielem, możliwość badania merytorycznych aspektów przez organ ograniczać się ma do uzyskania stanowiska wierzyciela, którym to stanowiskiem organ egzekucyjny będzie związany (zob. D. Kijowski [red.] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Komentarz. Warszawa 2010, s. 387). To wypowiedź wierzyciela stanowi akt zawierający ocenę istnienia obowiązku. W orzecznictwie wskazuje się, że w sprawie zajęcia stanowiska, w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., wierzyciel jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku stanowiącego podstawę zarzutu na podstawie dokonanej analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w postanowieniu należy uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Opolu z 26 lutego 2008 r., II SA/Op 391/07, LEX nr 524688). W orzecznictwie wskazuje się także, że zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów jest nie tylko prawem, lecz także obowiązkiem wierzyciela: "Ustawodawca nałożył na wierzyciela obowiązek badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w przypadku wniesienia przez zobowiązanego zarzutu, ponieważ to wierzyciel ma w tym zakresie niezbędną wiedzę i temu służy instytucja uzyskania stanowiska wierzyciela.

Natomiast wierzyciel zajmując stanowisko w sprawie zarzutu, powinien działać zgodnie z przepisami prawa, a nie istnieje norma prawna, która pozwalałaby wierzycielowi na odmowę badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym" (por. wyroki NSA: z 08.03.2012 r., II FSK 1631/10 oraz z 31.01.2012 r., II FSK 1412/10).

W rozpoznawanej sprawie, w postanowieniu wydanym na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. wierzyciel uznał za nieuzasadnione zgłoszony przez stronę zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Sąd nie podzielił stanowiska wierzyciela dotyczącego wskazanego zarzutu. Zobowiązany zarzut nieistnienia obowiązku oparł na wadliwości doręczenia decyzji żonie, nie będącej ani osobą współprowadzącą działalność gospodarczą, ani osobą zatrudnioną bądź jego pełnomocnikiem. Zarzut ten jest zasadny. Nie może ujść z pola widzenia, że decyzja, na podstawie której został wystawiony tytuł wykonawczy dotyczyła przedsiębiorcy i została wysłana na adres prowadzenia działalności gospodarczej. W takiej sytuacji, w sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania tryb doręczenia zastępczego, przewidziany w art. 43 k.p.a.

Podkreślić należy, że to na organie egzekucyjnym spoczywa obowiązek weryfikacji istnienia formalnych podstaw wszczęcia egzekucji administracyjnej. Jednym z przejawów skonkretyzowania obowiązku, którego dochodzenie może odbywać się w sposób przymusowy, na drodze egzekucji administracyjnej, jest wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej. Nie można mówić o istnieniu czy też wymagalności obowiązku mającego wynikać z decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. W takiej sytuacji obowiązek ten nie istnieje. Doręczenie decyzji ma fundamentalne znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W obrocie prawnym istnieje tylko i wyłącznie decyzja doręczona, czyli dopóki decyzja nie zostanie doręczona, dopóty nie wywołuje ona żadnych skutków, w tym nie może być poddany egzekucji określony w niej obowiązek. Sprawdzenie więc, czy przed wszczęciem egzekucji decyzja została doręczona, nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji, ani nie prowadzi do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego było niezgodne z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego określającymi zasady doręczania pism, mającymi zastosowanie w związku z art.18 u.p.e.a.

Wskazać należy, że dla oceny skuteczności czynności doręczenia decyzji podstawą jest regulacja w art. 42 k.p.a., w którym unormowano doręczenie decyzji osobom fizycznym ustanawiając prawną kolejność miejsc, w którym może to nastąpić. Przy doręczaniu pism osobie fizycznej obowiązuje reguła podstawowa ustanowiona w art. 42 § 1 k.p.a., reguła doręczenia właściwego. Charakter uzupełniający mają regulacje art. 42 § 2 i 3 k.p.a.. Według art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Doręczenie w miejscu pracy jest zatem prawnie skuteczne. Wymaga jednak dla oceny skuteczności doręczenia w miejscu pracy uwzględnienia obwarowania podmiotowego. Obwarowanie podmiotowe skuteczności doręczenia ustanawia art. 40 § 1 k.p.a.: "Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi". Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego).

Od tej reguły podmiotowego doręczenia dopuszczony jest wyjątek w art. 43 k.p.a. normujący tryb doręczenia zastępczego. Skuteczność tego trybu doręczenia zastępczego jest obwarowana przesłankami, które musza wystąpić łącznie: - po pierwsze, ma zastosowanie tylko gdy adresat jest nieobecny w lokalu mieszkalnym, a zatem ma zastosowanie do reguły miejsca doręczenia ustanowionej w art. 42 § 1 k.p.a. wskazującej na pierwsze miejsce skutecznego doręczenia pisma osobie fizycznej - doręczenia pisma osobie fizycznej w jej mieszkaniu; - po drugie, pismo przyjmuje za pokwitowaniem dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zastosowanie trybu zastępczego doręczenia uregulowanego w art. 43 k.p.a., ograniczone jest wyłącznie do doręczenia w mieszkaniu strony, która jest nieobecna podczas czynności doręczenia. Tryb doręczenia zastępczego uregulowany w art. 43 k.p.a. nie obejmuje doręczenia w miejscu pracy. (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2404/20, publ.

LEX nr 3089406). To samo dotyczy doręczenia dokonanego w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej. Doręczenie domownikowi pisma adresowanego do strony, poza miejscem jej zamieszkania, nie może być uznane za skuteczne, o ile osoba ta nie jest jednocześnie przedstawicielem lub pełnomocnikiem strony (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 487/18, publ. LEX nr 2509067). W miejscu pracy pisma mogą być doręczane w myśl cytowanego art.40 § 1 i 2 k.p.a, do rąk własnych adresata lub jego przedstawiciela bądź pełnomocnika.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, skierowanie decyzji, będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, na adres miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, czyli do miejsca jego pracy, było możliwe, lecz doręczenie nie mogło nastąpić do rąk małżonki jako dorosłego domownika, tak jak to błędnie przyjęto w sprawie. Skutkiem powyższego uchybienia w doręczeniu decyzji Prezesa Zarządu Funduszu A z dnia "[...]" brak było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego, wobec czego nieprawidłowe było uznanie za niezasadny zarzutu nieistnienia obowiązku. Ponownie podkreślić należy, że doręczenie decyzji ma fundamentalne znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W obrocie prawnym istnieje tylko i wyłącznie decyzja doręczona, czyli dopóki decyzja nie zostanie doręczona, dopóty nie wywołuje ona żadnych skutków, w tym, nie może być poddany egzekucji określony w niej obowiązek.

Ze względu na podnoszony przez stronę zarzut obowiązkiem wierzyciela było sprawdzenie, czy zarzut skarżącego jest zasadny – jego zasadność oznaczałaby bezzasadność egzekucji. Sprawdzenie, czy przed wszczęciem egzekucji ww. decyzja została doręczona stronie nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji, ani nie prowadzi do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Sprawdzenie, czy akt ten został doręczony przed wszczęciem egzekucji jest czynnością, która nie prowadzi do podważenia obowiązku określonego decyzją, a ma na celu jedynie sprawdzenie, czy obowiązek istnieje, czy obowiązek jest wymagalny, zatem czy egzekucja jest dopuszczalna.

Z uwagi na to, że organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela w zakresie podniesionego zarzutu, a mogło ono zostać skontrolowane przez Sąd dopiero na etapie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych, to stanowisko wyrażone przez wierzyciela należało uchylić w obu instancjach - na podstawie art. 135 p.p.s.a. W przeciwnym razie organ egzekucyjny, pomimo wskazanych wątpliwości i nieprawidłowości, nie mógłby ich wyjaśnić w toku swojego postępowania, a tym samym nie byłby uprawniony do podważenia stanowiska wierzyciela. Z tego też względu konieczne było wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego gdyż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono jak w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 p.p.s.a.