Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia W.K. (powoływanego dalej również jako: "strona", "skarżący", "zobowiązany"), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Dyrektor Oddziału ZUS") z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia faktyczne, z których wynika, że Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec majątku zobowiązanego, na podstawie tytułów wykonawczych z dnia "[...]" o numerach od "[...]" do "[...]" oraz o numerze "[...]", obejmujących należności pieniężne w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne za lipiec 2007 r. oraz miesiące od lutego 2008 r. do września 2009 r., a ponadto składek na Fundusz Pracy za miesiące od lutego 2008 r. do września 2009 r.. Tytuły wykonawcze wystawiono w związku z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", określającą zobowiązanemu należności z tytułu składek za ww. okresy. Wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie ww. tytułów wykonawczych nastąpiło zaś z chwilą doręczenia zobowiązanemu ich odpisów w dniu 16 kwietnia 2013 r..
W związku z wnioskiem zobowiązanego z 13 marca 2014 r. o umorzenie części ww. należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551; zwanej dalej: ustawą abolicyjną), postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału ZUS zawiesił postępowanie egzekucyjne w zakresie należności objętych wnioskiem.
W piśmie z dnia 3 kwietnia 2014 r. zatytułowanym: "Zarzuty egzekucyjne dłużnika", zobowiązany wniósł o umorzenie należności z tytułu składek wskazując m.in. na niedoręczenie mu zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia, wystawienie tytułów wykonawczych pomimo toczącego się postępowania w przedmiocie umorzenia należności oraz niewłaściwe naliczenie należności objętych tytułami. Zwrócił się ponadto do organu o przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie kontrolowania przez ZUS wpłacanych składek oraz o przesłuchanie strony.
W odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania ww. wniosku, pismem z 16 kwietnia 2014 r. zobowiązany wyjaśnił, iż chodzi o zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jego zdaniem, organ egzekucyjny naruszył przepisy art. 48b i 86 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Z 2008 r. nr 78, poz. 465). Zobowiązany ponowił wniosek o przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz przesłuchanie go odnośnie zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zażądał również wydania odpisów dokumentów potwierdzających powstanie dochodzonych należności.
Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału ZUS, powołując art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.", odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Dyrektora Izby Skarbowej postanowieniem z "[...]".
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Oddziału ZUS postanowieniem z dnia "[...]", na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", w związku z art. 18 u.p.e.a., odmówił wszczęcia postępowania w zakresie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, z uwagi na wniesienie tego środka po ustawowym terminie, a ponadto z tej przyczyny, że zarzuty W.K. na postępowanie egzekucyjne były już przedmiotem rozpoznania przez organy oraz sąd administracyjny.
Rozpatrując niniejszą sprawę w związku ze złożonym przez stronę zażaleniem, Dyrektor Izby Skarbowej ww. rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z dnia "[...]" o nr od "[...]" do nr "[...]" oraz o nr "[...]", zostały wcześniej rozpatrzone przez organy obu instancji. W kwestii tej wypowiedział się również sąd administracyjny. Z akt wynika, iż pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. zobowiązany wniósł zarzuty na to postępowanie i zostały one uznane za niezasadne postanowieniem Dyrektora Oddziału ZUS z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ egzekucyjny dokonał szczegółowej analizy sprawy pod kątem każdego z zarzutów, wymienionych w art. 33 u.p.e.a, w tym odniósł się do zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz istnienia należności objętych tytułami wykonawczymi.
Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej postanowieniem z "[...]", następnie zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., o sygn. akt I SA/Ol 681/13, oddalił skargę strony na postanowienie organu odwoławczego. Skoro zatem postępowanie w zakresie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało już zakończone, to ponowne rozpatrywanie tej sprawy byłoby niedopuszczalne.
Organ odwoławczy dodał, iż pismo zobowiązanego z dnia 1 kwietnia 2014 r., sprecyzowane pismem z 16 kwietnia 2014 r. zostało wniesione po upływie określonego z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., 7 - dniowego terminu do złożenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Zarzuty nie mogły zatem zostać merytorycznie rozpatrzone również z uwagi na ich wniesienie z uchybieniem terminu.
Za bezprzedmiotowe organ uznał twierdzenie zobowiązanego o uchyleniu wydanych w dniu "[...]" tytułów wykonawczych. Organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia "[...]" podjął próbę zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego w Banku A. Jednak pismem z 6 czerwca 2013 r. Bank poinformował, że zobowiązany nie figuruje w bazie klientów. Powyższe nie oznaczało zakończenia prowadzonej egzekucji administracyjnej, ani tym bardziej uchylenia tytułów wykonawczych. Wskazywało jedynie na nieskuteczność środka egzekucyjnego. W dniu 26 marca 2014 r., w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia "[...]", organ dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę u pracodawcy zobowiązanego – Firmy B. Wydanie i doręczenie zobowiązanemu zawiadomień o zajęciu wynagrodzenia za pracę nie było jednak jak twierdził skarżący, równoznaczne z wszczęciem nowego postępowania egzekucyjnego. Doręczenia zobowiązanemu ww. zawiadomień o zajęciu egzekucyjnym wynagrodzenia za pracę nie można było zatem interpretować jako okoliczności, od której biegnie ponownie termin na zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W.K., wnosząc o uchylenie opisanego wyżej postanowienia organu odwoławczego, zarzucił mu:
- 1) rażące naruszenie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wobec przyjęcia, że w sytuacji skutecznego doręczenia tytułów wykonawczych zobowiązanemu nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne;
- 2) naruszenie procedury w sytuacji wniesienia zarzutów w ustawowym terminie i nierozpatrzenia ich przez organ;
- 3) rażące naruszenie art. 73 § 2 K.p.a., poprzez nieujawnienie na piśmie uwierzytelnionych kopii dokumentów z zasobów archiwalnych ZUS w zakresie składanych deklaracji rozliczeniowych płatnika w okresie od marca do września 2009 r.;
- 4) obrazę art. 7 w związku z art. 77 i art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie strony, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.
Skarżący podniósł, że nie znajduje uzasadnienia odmowa wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy postępowanie to już się toczy, na potwierdzenie czego odwołał się do dowodów w postaci pisma ZUS z dnia 22 i 28 maja 2014 r., własnego pisma z dnia 4 czerwca 2014 r., postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia "[...]" i postanowienia o umorzeniu postępowania z dnia "[...]". W ocenie zobowiązanego, jego stanowisko potwierdza również przepis art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który jednoznaczne wskazuje, że zobowiązany ma prawo zgłosić zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisów tytułów wykonawczych, przy czym na powyższe nie ma wpływu dzień wystawienia tych tytułów. Skoro zatem tytuły wykonawcze doręczono mu w dniu 1 kwietnia 2014 r., a zarzuty zostały wniesione 3 kwietnia 2014 r., organ miał obowiązek ich rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów
Uchylenie decyzji lub postanowienia, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy ich wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.).
W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, iż zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, nie naruszają prawa.
Przedmiot sporu w związku z odmową wszczęcia tego postępowania sprowadza się w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii.
Pierwsza sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy odmowa wszczęcia była zasadna w sytuacji – gdy, jak podnosi organ - zarzuty na to samo postępowanie egzekucyjne (prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z dnia "[...]" o nr od "[...]" do nr "[...]" oraz o nr "[...]"), zostały już wcześniej rozpatrzone w obu instancjach, przy czym w kwestii tej wypowiedział się również sąd administracyjny.
Drugie z zagadnień dotyczy rozstrzygnięcia, czy rację ma organ wywodząc, iż pismo zobowiązanego z dnia 1 kwietnia 2014 r., sprecyzowane pismem z 16 kwietnia 2014 r., zostało wniesione po upływie określonego z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., 7 - dniowego terminu do złożenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, co w świetle tego uregulowania wykluczało ich merytoryczne rozpatrzenie.
Odnosząc się do powyższych kwestii wskazać na wstępie należy, iż w związku z odesłaniem do odpowiedniego stosowania zawartym w art. 18 u.p.e.a., do wszczęcia postępowania w postępowaniu egzekucyjnym zastosowanie mają regulacje art. 61 i 61a K.p.a..
Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a K.p.a.). Wskazać należy, iż druga z przesłanek odmowy wymienionych w tym przepisie, dotyczy takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Zdaniem Sądu, stanowisko organów obu instancji stwierdzające, iż w okolicznościach sprawy, zarówno w związku z wcześniejszym rozpatrzeniem zarzutów na to samo postępowanie egzekucyjne w obu instancjach, jak i wniesieniem kolejnych zarzutów po upływie wskazanego wyżej siedmiodniowego terminu, jest prawidłowe.
Organy słusznie uznały, iż w przypadku, gdy wszczęciu postępowania stoją na przeszkodzie przepisy prawa, które uniemożliwiają prowadzenie tego postępowania, to rozpatrzenie żądania w sposób merytoryczny jest niedopuszczalne.
W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Ol 681/13, oddalił skargę W.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wcześniejszych, wniesionych pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. zarzutów na postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tych samych co wymienione wyżej tytułów wykonawczych z dnia "[...]", o nr od "[...]" do nr "[...]" oraz o nr "[...]". Jeżeli zatem postępowanie w zakresie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało zakończone ostatecznym postanowieniem organu II instancji, na które skarga została oddalona przez sąd administracyjny, to niewątpliwie zaistniała przeszkoda do ponownego rozpatrywania tej samej sprawy.
Art. 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.
Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera co prawda ustawowej definicji postanowienia ostatecznego, jednakże ustawodawca wielokrotnie posługuje się tym terminem (art. 119 § 2, art. 120 § 1 i art. 134 k.p.a.), bądź terminem "postanawia ostatecznie" (art. 59 § 2 k.p.a.).
Stosując zatem w drodze analogii, zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., ustawową definicję decyzji ostatecznej, przyjąć należy, iż postanowienia ostateczne, to te postanowienia, na które nie służy zażalenie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do postanowień ostatecznych zaliczyć należy między innymi postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia zażalenia i termin ten nie został przywrócony (por. A. Wróbel, tamże, komentarz do art. 141). Powyższe oznacza, że wydanie przez organ ostatecznego postanowienia uniemożliwia dalsze procedowanie w tej sprawie w tzw. trybach podstawowych.
Opisana wyżej zasada trwałości decyzji ostatecznej odnosi się do każdego rozstrzygnięcia o tym charakterze, w tym także do postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie, zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne.
Złożony przez skarżącego wniosek z dnia 1 kwietnia 2014 r. zasadnie został oceniony przez organy podatkowe jako tożsamy z wnioskiem rozpoznanym ostatecznie ww. postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]". W związku ze skierowanymi zarzutami egzekucyjnymi skarżący ponownie bowiem zwrócił się o rozpoznanie tej samej, zakończonej już w tym przedmiocie sprawy.
Organy obu instancji prawidłowo też przyjęły, że wniesienie przez zobowiązanego zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne nastąpiło z uchybieniem terminu określonego z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.. W myśl tego przepisu, zobowiązany ma prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne w terminie 7 dni, począwszy od dnia doręczenia mu odpisów tytułów wykonawczych.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (p. wyrok WSA w Szczecinie z 2014-06-12 SA/Sz 1215/13), podkreśla się, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego, o czym poucza się zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego, nie mogą być składane lub uzupełniane w terminie późniejszym.
Podzielając to stanowisko stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy pismo zobowiązanego odnośnie zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu "[...]", nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone przez organ egzekucyjny, skoro zarzuty te wniesiono dopiero 3 kwietnia 2014r. i już po wydaniu przez organy, a następnie sąd administracyjny, rozstrzygnięć w zakresie zasadności wcześniejszych zarzutów W.K. na to samo postępowanie.
Bezzasadną jest argumentacja skargi, iż 1 kwietnia 2014r. doszło w sprawie do doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 26 marca 2014r.. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, powołane w skardze i dołączone do niej dokumenty z tą datą nie są tytułami wykonawczymi lecz zawiadomieniami o zajęciu w ramach podjętych czynności egzekucyjnych, prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą. To samo dotyczy podjętej przez organy próby zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem (Bank A).
Podkreślić należy, że dokonane zajęcie wynagrodzenia za pracę oraz próba zajęcia rachunku bankowego stanowią czynności egzekucyjne realizowane na podstawie przepisów art. 72 - 75 u.p.e.a. i mają na celu wyegzekwowanie zaległości. Wydanie i doręczenie zobowiązanemu wymienionych zawiadomień nie jest zaś wszczęciem nowego postępowania egzekucyjnego, na podstawie nowych tytułów wykonawczych. Nie oznacza też zakończenia prowadzonej egzekucji administracyjnej, ani uchylenia tytułów wykonawczych, co podnosi skarżący. Stanowi jedynie środek egzekucyjny realizowany na podstawie wymienionych wyżej tytułów wykonawczych.
Nie budzi również zastrzeżeń stanowisko organu w odpowiedzi na skargę, odnośnie zarzutu naruszenia art. 73 § 2 K.p.a., poprzez nieujawnienie na piśmie uwierzytelnionych kopii dokumentów z zasobów archiwalnych ZUS w zakresie składanych deklaracji rozliczeniowych płatnika. Słuszną jest uwaga organu, że właściwym do wyjaśnienia tej kwestii jest wierzyciel, tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przy czym związany z nią zarzut nieistnienia obowiązku egzekwowanego na podstawie tych tytułów wykonawczych był już przedmiotem wcześniejszego postępowania przed organami obu instancji i sądem administracyjnym.
Wbrew twierdzeniom skargi, nie doszło w sprawie do naruszenia przez organy art. 7 w związku z art. 77 i art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie strony, nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których należało oprzeć rozstrzygnięcie.
Z przyczyn wskazanych wyżej, tj. z uwagi na przeszkodę prawną do ponownego rozpatrywania tej samej sprawy oraz niedochowanie terminu do wniesienia zarzutów, organy nie były uprawnione do podejmowania działań procesowych w celu merytorycznego rozpoznania tych zarzutów i nie mogły podjąć innego rozstrzygnięcia.
W świetle powyższego, stanowisko organów obu instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie rozpatrzenia zarzutów W. K. na prowadzone postępowanie egzekucyjne, jest prawidłowe.
Mając zatem na uwadze, iż w związku z zaskarżonym postanowieniem nie doszło do naruszenia prawa, skarga podlegała oddaleniu na podstawie z art. 151 p.p.s.a..