Uzasadnienie
Skarga Podmiotu A (dalej: "wierzyciel" lub "skarżący") dotyczy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: "organ odwoławczy" lub "DIAS") utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego (dalej: "organ egzekucyjny" lub "NUS") z dnia "[...]" w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.
Z akt sprawy wynika, że NUS prowadził postępowanie egzekucyjne z majątku Podmiotu B (dalej: "zobowiązany") na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela w dniu "[...]" obejmującego należność główną 63.907,50 zł (z odsetkami 88.369,21 zł).
W toku egzekucji, w ramach poszukiwania majątku zobowiązanego, organ egzekucyjny m. in. sprawdził majątek nieruchomy zobowiązanego w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych, a ponadto wystąpił do Sądu Rejonowego z wnioskiem o wyjawienie majątku. Ponadto podjął próbę zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym, lecz okazało się, że została rozwiązana umowa rachunku bankowego. Nie doszło wiec do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego.
W dniu "[...]" organ egzekucyjny wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, stwierdzając, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W tym samym dniu organ egzekucyjny zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 834,74 zł.
Na wniosek wierzyciela organ egzekucyjny w dniu "[...]" wydał postanowienie w sprawie obciążenia go kosztami postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że ze względu na brak możliwości wyegzekwowania kosztów od zobowiązanego, należało obciążyć nimi wierzyciela, zgodnie z art.64c § 1 i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. DzU 2020, poz. 1427 ze zm., dalej: "upea"). Wyjaśnił, że na koszty egzekucyjne w łącznej wysokości 834,74 zł składają się: opłata manipulacyjna (art.64 § 6 i § 10 upea) – 828,34 zł oraz wydatek egzekucyjny – 6,40 zł (art.64b upea). Organ egzekucyjny uzasadnił ustalenie opłaty manipulacyjnej w kwocie wskazanej w postanowieniu, wskazując, że jej wysokość wynika z przepisów prawa, a ponadto jest adekwatna do nakładu pracy organu i nie przekroczyła maksymalnego rozsądnego pułapu. NUS podkreślił, że wyliczenie opłaty nastąpiło z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14.
W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 64 § 6 upea poprzez niezastosowanie wskazówek interpretacyjnych zawartych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wierzyciel wskazał, że sporna opłata została obliczona od kwot zaległości wraz z odsetkami według maksymalnej stawki wskazanej w przepisach zakwestionowanych przez Trybunał. Wobec tego naliczenie opłat zgodnie ze stawką 5% i 1% narusza prawo. Według wierzyciela organ egzekucyjny nie odniósł się do adekwatności wysokości kosztów względem skomplikowania poziomu podjętych przez organ czynności lub nakładu pracy. Ponadto podkreślono, że wierzyciel nie ma zastrzeżeń co do kwoty wydatku egzekucyjnego.
Zaskarżonym postanowieniem DIAS utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. Stwierdził, że organ egzekucyjny zasadnie obciążył wierzyciela kosztami, gdyż nie mogą już być egzekwowane z majątku zobowiązanego. Organ odwoławczy nie uznał zarzutu wierzyciela, że w trakcie określania kosztów egzekucyjnych naruszone zostały standardy wynikające z wyroku TK o sygn. SK 31/14. Podkreślił, że opłata manipulacyjna stanowi zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszystkie czynności manipulacyjne dokonywane w toku egzekucji i, jak jest to podkreślane w doktrynie, ma formę zryczałtowanego wynagrodzenia dla organu prowadzącego egzekucję. Dodał, że TK dopuścił zastosowanie stawek procentowych, które, poprzez zryczałtowaną formę, nie odnoszą się do sytuacji indywidualnego podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty. Dlatego wysokość opłaty egzekucyjnej nie może być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji.
DIAS podkreślił, że opłata manipulacyjna jest pobierana w związku z doręczeniem tytułu wykonawczego, niezależnie od innych czynności dokonanych przez organ egzekucyjny. Przysługuje organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdyby okazało się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego.
DIAS zaaprobował sposób ustalenia opłaty manipulacyjnej przez organ egzekucyjny w oparciu o degresywną metodę miarkowania opłat egzekucyjnych, analogicznie do zasad ustalania wysokości wpisu w postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Odnosząc przyjętą przez organ egzekucyjny metodę wyliczenia kosztów egzekucyjnych do dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym kwoty łącznej 88.369,21 zł uznał, że przyjęta przez NUS kwota 834,74 zł jest prawidłowa i realizuje wytyczne wyroku TK.
DIAS nie podzielił stanowiska wierzyciela w kwestii braku związku miedzy wysokością kosztów egzekucyjnych a stopniem efektywności egzekucji, poziomem skomplikowania podejmowanych czynności oraz realnymi nakładami pracy organu egzekucyjnego.
Odnosząc się do podnoszonej w zażaleniu kwestii sprzeczności pomiędzy kosztami a efektywnością i nakładami pracy organu, DIAS zauważył, że koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego, co wymaga uzyskania przynajmniej częściowego zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu, z zachowaniem racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów a czynnościami organu. Organ wskazał, że ww. wyrok TK zwraca uwagę na to, że opłaty egzekucyjne nie zawsze wiążą się z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego, a także że nie została zakwestionowana przez TK możliwość ustalania opłat w formie stawek ryczałtowych.
W skardze wniesiono o uchylenie postanowienia DIAS i rozważenie uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucono naruszenie art. 64 § 6 upea przez błędne zastosowanie oraz art.138 § 1 w zw. z art. 144 Kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia NUS, które zdaniem skarżącego, powinno zostać uchylone.
W uzasadnieniu powtórzono argumenty przedstawione w zażaleniu. Zarzucono, że weryfikacja przez organ odwoławczy naliczonych kosztów egzekucyjnych została dokonana w oparciu o przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją (wyrok TK SK 31/14). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów skutkuje niemożliwością ich zastosowania oraz że podczas ustalania wysokości opłaty organ egzekucyjny powinien wykazać, jakie jego czynności miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wielkości. Wskazano, że naliczona opłata egzekucyjna powinna odzwierciedlać racjonalną zależność miedzy wysokością a czynnością faktyczną organu generującą opłatę.
Podkreślono, że podjęte przez organ egzekucyjny czynności nie przyniosły żadnego efektu dla wierzyciela, nie doprowadziły do zwiększenia majątku wierzyciela, a obciążenie go kosztami egzekucyjnymi uszczupla go.
Wskazano, że od 20 lutego 2021 r. będą obowiązywały nowe przepisy, w których zostaną określone stawki kosztów egzekucyjnych i nie będzie możliwe obciążenie kosztami egzekucyjnymi wierzyciela będącego państwową jednostką budżetową.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "ppsa"), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem sporu jest zasadność obciążenia wierzyciela opłatą manipulacyjną w wysokości 834,74 zł.
Co do zasady, koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, co wynika z art. 64c § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Jednak na podstawie art. 64c § 4 upea wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego.
Zgodnie z art. 64 § 6 upea organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
W § 10 art. 64 upea przyjęto, że obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 64 § 6 upea Sąd stoi na stanowisku, że określona w tym przepisie opłata manipulacyjna przysługuje organowi egzekucyjnemu nawet wtedy, gdyby okazało się, że prowadzona egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego. Opłata powyższa nie jest zależna od tego, jakie środki egzekucyjne zostały zastosowane czy też od tego, czy wyegzekwowano jakiekolwiek należności. Powołany przepis określa, że obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, nie jest więc uzależniony od efektów dokonanych czynności i całego postępowania egzekucyjnego, a z obowiązku jej uiszczenia nie zwalniają żadne okoliczności. Zdaniem Sądu sporna opłata ma na celu zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie podejmowane czynności manipulacyjne w toku egzekucji, dlatego obowiązek jej zapłaty nie jest uzależniony od efektów tych czynności i całego postępowania egzekucyjnego.
W ocenie Sądu nie można zarzucić organom obu instancji, że ustalając koszty egzekucyjne zignorowały treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. SK 31/14 (LEX nr 2067764). Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że dokonano rozważań co do tego, czy koszty egzekucyjne ustalone przez NUS odpowiadają wzorcom konstytucyjnym wskazanym w ww. wyroku TK. Ich efektem było ustalenie przez organ egzekucyjny, w sposób kwotowy, górnej granicy opłaty manipulacyjnej, w odniesieniu do wysokości wpisu stosunkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie organu egzekucyjnego szeroko uzasadnia przyczyny ustalenia wysokości opłaty manipulacyjnej. W szczególności organ wyjaśnił zależność pomiędzy wysokością ustalonych kosztów a czynnościami organu. Przy czym godzi się zauważyć, że skarżący nie wskazał, jaka, jego zdaniem, kwota opłaty byłaby racjonalna.
W ocenie Sądu, zastosowany przez organ sposób naliczania opłaty manipulacyjnej nie może zostać zakwestionowany w oparciu o argumentację przedstawioną przez TK w wyroku SK 31/14. W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 64 § 1 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust.1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także, że art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust.1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał przyznał, że stosowanie stawek stosunkowych ww. opłat jest dopuszczalne, zaś z samej istoty tych opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem (ze strony organu egzekucyjnego). Jednak, według Trybunału, swoboda ustawodawcy w określaniu wysokości opłat nie jest nieograniczona. Opłaty egzekucyjne mają zapewnić równowagę pomiędzy interesem państwa, przejawiającym się w otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Wysokość i zasady pobierania opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego, dlatego opłaty te powinny zapewnić uzyskanie przynajmniej częściowego zwrotu kosztów funkcjonowania ww. aparatu. Istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.
W innym wypadku opłaty byłyby swego rodzaju karami z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest sprzeczne z głównym celem postępowania egzekucyjnego, jakim jest wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.
Według Trybunału, brak określenia górnej granicy opłat, w tym opłaty manipulacyjnej, powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami, stają się sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że opłata manipulacyjna jest należna bez względu na to, czy egzekucja była skuteczna (por. wyroki: z 10 grudnia 2020 r. I GSK 1435/20, z 30 lipca 2020 r. I GSK 836/20, z 14 listopada 2019 r., I GSK 2918/18, z 9 kwietnia 2019 r., II FSK 3802/18, z 12 października 2007 r., II FSK 1338/06, z 12 października 2007 r., II FSK 1339/06, z 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17 Baza CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych NSA wskazuje, że opłata manipulacyjna zależna jest nie od skutecznego zajęcia, a od kwoty egzekwowanych należności. Jedynym warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyroki: z 12 października 2007 r., II FSK 1339/06, z 12 października 2007 r., II FSK 1148/06, Baza CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.
W związku z tym czynności polegające na doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, jak i spisaniu protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego mieszczą się w katalogu czynności egzekucyjnych (por. wyroki: z 30 lipca 2020 r. I GSK 836/20, z 12 października 2007 r., II FSK 1148/06, Baza CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione stanowisko NSA akceptuje Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia.
Według Sądu, zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z treścią wyroku TK, dlatego zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego, interpretując wskazane w skardze przepisy, organ odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wziął pod uwagę jego treść podczas ustalania kosztów. Zatem organ odwoławczy nie miał podstaw do uwzględnienia zażalenia, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art.138 § 1 w zw. z art.144 Kpa.
W związku z powyższym wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.