Uzasadnienie
M. P. (dalej powoływany jako "skarżący", "strona"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej jako "ARiMR") z dnia "[...]’ w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 czerwca 2015 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w I. wniosek o przyznanie płatności na 2015r., w którym wnioskował m.in. o przyznanie płatności ONW do łącznej powierzchni 18,41 ha - zadeklarowała działkę rolną A położoną na działkach ewidencyjnych nr "[...]’ i "[...]’ obręb K., gm. I. o łącznej powierzchni 10,65 ha oraz działkę rolną B położoną na działkach ewidencyjnych nr "[...]’ i "[...]’ obręb N., gm. I. o łącznej powierzchni 7,76 ha.
W dniach 8-9 lipca 2015r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola metodą Foto w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Zgodnie z raportem z tej kontroli do działek rolnych A i B zastosowano m.in. kod pokontrolny DR 50 (granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych we wniosku). Powierzchnia stwierdzona w kontroli na miejscu wyniosła w przypadku działki A – 10,65 ha, a działki B – 7,14 ha
Powierzchnia kwalifikująca się do płatności została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art.70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347, s.549) oraz zgodnie z §3 ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz.364), dalej jako "rozporządzenie ONW" – na łączną powierzchnię 17,39 ha (działka A – 10,27 ha, działka B – 7,12 ha).
Tym samym różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a kwalifikującą się do płatności ONW wyniosła 1,02 ha. Przedeklarowanie wynosiło 5,87 %.
Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. przyznał stronie płatność ONW na 2015r. w pomniejszonej wysokości – w kwocie 2.747,65 zł. W konsekwencji powyżej stwierdzonej różnicy procentowej, płatność przyznano do obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy (na podstawie art.19 ust.1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (WE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych, mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasad wzajemnej zgodności - Dz.U. L 181 ze zm.)
W odwołaniu od opisanej decyzji strona stwierdziła, że nie zgadza się z wynikami kontroli metodą foto, ponieważ nie jest ona dokładna, a teren jest górzysty.
W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy opisaną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zasady i tryb przyznawania płatności ONW zostały określone w rozporządzeniu ONW. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że w wyniku ponownej weryfikacji danych pokontrolnych Kierownik Biura Kontroli na Miejscu wyjaśnił, że na działkach rolnych A i B granice upraw wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Różnica między powierzchnią wykazaną w raporcie, a powierzchnią wskazaną w decyzji wynika z redukcji powierzchni zmierzonej o obszary znajdujące się na niezadeklarowanych działkach ewidencyjnych.
Organ wskazał, że powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywanej do celów rolnych. W związku z tym, że we wniosku o przyznanie płatności konieczne jest wskazanie numeru i innych danych identyfikujących działki ewidencyjne, na których położone są działki rolne, przy ustalaniu powierzchni danej działki rolnej uwzględnia się tylko powierzchnie tych działek ewidencyjnych, na których usytuowana jest ta działka rolna. W konsekwencji powierzchnia przypadająca na niedeklarowane w ramach danych działek rolnych działki ewidencyjne, nie może być uwzględniona przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do płatności.
Organ zaznaczył, że strona w toku postępowania nie przedstawiła dowodu na poparcie swojego stanowiska, że deklaracja przedstawiona we wniosku o przyznanie płatności na 2015r. jest prawidłowa oraz nie składała zmian do wniosku w celu dostosowania jego treści do stanu faktycznego. Wobec powyższego nie ma możliwości naliczenia stronie wnioskowanych płatności do powierzchni stwierdzonej, bez uwzględnienia pomniejszeń określonych w przepisach prawa wspólnotowego – w sprawie nie ma zastosowania art.15 powołanego rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014.
Strona składając wniosek oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej objętych wnioskiem. Organ nie stwierdził okoliczności uzasadniających odstąpienie od zastosowania pomniejszeń, gdyż strona nie wykazała, że nie jest winna zaistniałej sytuacji i nie przedstawiła dowodu skutecznie podważającego wyniki przeprowadzonej kontroli.
Reasumując, organ odwoławczy w pełni potwierdził prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona nie zgodziła się z wynikami kontroli. Zaznaczyła, że powierzchnia po kontroli na miejscu na działkach A i B wynosiła 17,79 ha, a nie 17,39 ha oraz, że działka "[...]’ wynosi 0,30 ha, a nie 0,27 ha. Stwierdziła, że działki nie mogą wychodzić poza granice skoro dookoła jest rów. Decyzję uznałam za niezgodną z rzeczywistością. Zaznaczyła, że wniosek o przyznanie płatności wypełniał pracownik ODR w I..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zasady i tryb kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zostały określone w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016r. poz. 7189 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Sąd badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy pod względem jej zgodności z przepisami procedury administracyjnej, jak i normami prawa materialnego, doszedł do przekonania, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Organ dokonał jednoznacznych ustaleń faktycznych, wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób logiczny umotywował swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji. Do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego.
Spór w sprawie dotyczy zasadności pomniejszenia płatności ONW przyznanych skarżącemu za 2015r., wobec stwierdzenia, że powierzchnia działek rolnych A i B kwalifikująca się do płatności wynosi 17,39 ha, zamiast deklarowanej powierzchni 18,41 ha.
Podczas kontroli na miejscu, która obyła się w gospodarstwie skarżącego w dniach 8-9 lipca 2015r., inspektorzy stwierdzili powierzchnię 17,79 ha, jednakże powierzchnia ta została zredukowana do powierzchni działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku – do wskazanej powierzchni 17,39 ha.
Zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia ONW, sporna płatność przysługuje do powierzchni gruntów nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art.5 ust.2 lit.b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Zgodnie z art.5 ust.1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Stosownie do ust.2, państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny.
W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie: a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013; b) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013; c) lokalizują i ustalają wielkość tych obszarów proekologicznych, wymienionych w art. 46 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w odniesieniu do których dane państwo członkowskie podjęło decyzję, że uznaje je za obszar proekologiczny. W tym celu państwa członkowskie stosują, w stosownych przypadkach, współczynniki przekształcenia lub współczynniki ważenia określone w załączniku X do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013; d) ustalają, czy mają zastosowanie przepisy dotyczące obszarów górskich, obszarów charakteryzujących się znacznymi ograniczeniami naturalnymi i innych obszarów charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami, o których mowa we wskazanych przepisach.
Według ust.3, państwa członkowskie dopilnowują, aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną, o którym mowa w ust. 2 lit. a), był właściwie określony ilościowo w granicach maksymalnie 2 %, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej.
Przepis art.67 ust.1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 stanowi natomiast, że każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"). System ten obejmuje m.in. system identyfikacji działek rolnych (art.68 ust.2). System identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi art.70 ust.1 ww. rozporządzenia).
W konsekwencji powyższego za prawidłowe uznać należy ograniczenie powierzchni działek rolnych A i B kwalifikującej się do płatności, do powierzchni działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, tj. działek: "[...]’, "[...]’ i "[...]’ i "[...]’.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zasady i tryb przyznawania płatności ONW reguluje ustawa z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz.349 ze zm.), dalej jako "ustawa o płatnościach". W myśl art. 27 ust. 1 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ww. ustawy). Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Nie oznacza to jednakże, że organ administracyjny nie jest zobowiązany do jakiegokolwiek działania, gdyż także on musi przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń i wyjaśniać przesłanki, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie.
Jeżeli skarżący nie zgadzał się z poczynionymi przez organ ustaleniami, co do powierzchni kwalifikującej się do płatności ONW, winien sam przedstawić stosowny dowód na potwierdzenie swoich twierdzeń co do prawidłowości zadeklarowanej we wniosku powierzchni. Toku postępowania administracyjnego skarżący pozostał jednakże bierny, a w odwołaniu jedynie lakonicznie stwierdził, że nie zgadza się z ustaleniami kontroli na miejscu.
Organy dopuściły jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dokumenty urzędowe. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonały oceny okoliczności faktycznych. Poczynione ustalenia faktyczne, ocena dowodów oraz wskazanie podstawy prawnej decyzji znalazły swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art.107 § 3 k.p.a. Subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego nie może natomiast być podstawą stwierdzenia naruszenia prawa.
Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz stanu zadeklarowanych we wniosku działek.
Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.