Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja z dnia "[...]", nr "[...]", Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]", którą, po wznowieniu postępowania, stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych.
Z przedłożonych sądowi akt sprawy wynika, co następuje:
Decyzją z dnia 4 lipca 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał D.S. płatności na zalesianie gruntów rolnych do całej zadeklarowanej powierzchni, tj. 3,43 ha, w łącznej wysokości 24.542,60 zł, w tym z tytułu: 1) wsparcia na zalesienie w wysokości 17.372 zł;
- 2) premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.368,60 zł, płatnej corocznie przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia;
- 3) premii zalesieniowej w wysokości 4.802 zł, płatnej corocznie przez okres 20 lat, począwszy od dnia zalesienia.
W dniu 21 maja 2010r. przeprowadzona została kontrola na miejscu, podczas której stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej do zalesienia o 0,53ha oraz brak uprawnień do korzystania z płatności wynikających z utrudnień w wykonaniu zalesienia i pielęgnacji zalesienia -nachylenia stoku powyżej 12 stopni.
Postanowieniem z dnia 9 lipca 2010r. Kierownik Biura ARiMR wznowił postępowanie w sprawie płatności na zalesienie, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, nr 98, poz.1071 ze zm.,dalej k.p.a.) tj. wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi w dacie wydania decyzji. W toku wznowionego postępowania rolnik złożył wyniki pomiaru powierzchni zalesienia wykonane na jego zlecenie przez uprawnionego geodetę, z których wynikało, że powierzchnia zalesiona wynosi 3,51 ha. Powyższego dowodu organ nie uwzględnił, uznając za miarodajne dla stanu faktycznego wyniki kontroli na miejscu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z "[.1.]" uchylił decyzję dotychczasową z dnia 4 lipca 2006r. i odmówił przyznania D. S. płatności na zalesienie oraz zamknął program zalesieniowy.
Decyzją z dnia "[.2.]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ zaznaczył, że podstawa prawna wznowienia postępowania odnosi się do sytuacji, gdy organ prowadzący pierwotne postępowanie nie miał pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy. Uzyskanie przez organ I instancji informacji wskazujących na fakt niewykonania zalesienia na części działki rolnej oznaczonej jako C oraz brak zalesienia na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni obligowało do wznowienia z urzędu postępowania. Protokół z kontroli z dnia 21 maja 2010r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ww. nowe okoliczności istniały w dniu wydania decyzji dotychczasowej i nie były wówczas znane organowi.
Odnosząc się do przedłożonego przez rolnika wyniku pomiaru spornej działki przez geodetę, organ wskazał, że dokumentacja fotograficzna wraz z oznaczonymi na szkicu pomiarowym miejscami wykonania zdjęć ukazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że obszary wyłączone przez inspektorów terenowych nie kwalifikują się do płatności zalesieniowej. Zaznaczył, że nie ma konieczności powtarzania pomiarów, gdyż zostały one wykonane prawidłowo sprzętem wysokiej klasy, z zachowaniem parametrów dokładności. W toku postępowania ustalono również, że dokumentem na podstawie którego Nadleśnictwo sporządziło D.S. plan zalesienia była jego deklaracja z dnia 25 lutego 2005r., w której wskazał powierzchnię zalesienia 3,43 ha oraz powierzchnię 1,41 ha jako położoną na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni. Plan zalesienia opierał się zatem na deklaracji wnioskodawcy, dlatego ponosi on odpowiedzialność za nieprawidłowo zadeklarowane dane – zawyżoną powierzchnię zalesienia oraz wskazanie 1,41 ha powierzchni o nachyleniu powyżej 12 stopni, którego to nachylenia kontrola nie potwierdziła.
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt I SA/Ol 99/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił ww. decyzję organu II instancji.
Sąd wyraził stanowisko, że wznowienie postępowania na skutek stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art.145 §1 pkt 5 k.p.a. obligowało organy do przeprowadzenia postępowania zgodnie z regułami k.p.a. celem ustalenia, czy rzeczywiście ta przesłanka wystąpiła. Stwierdził, że organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które obligują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., w którym wyrażona została zasada swobodnej oceny dowodów. W przypadku istnienia sprzecznych dowodów na tę samą okoliczność organ nie może wybrać jednego i uznać go za wiarygodny bez ustalenia i wskazania co wpłynęło na powstanie tych sprzeczności i czy można je wyeliminować. Wskazał, że "dopiero po wyjaśnieniu sprzeczności między pomiarami spornej działki dokonanymi przez inspektorów i przez geodetę oraz po ewentualnym dokonaniu ponownej kontroli na miejscu tej działki z udziałem biegłego, jednoznacznym wyjaśnieniu jaka powierzchnia została zalesiona oraz czy powierzchnia ta obejmuje obszar o nachyleniu stoku powyżej 12 stopni i wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, możliwe będzie podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych".
W dniu 5 października 2011r. przeprowadzono kolejną kontrolę na miejscu uprawy leśnej wnioskodawcy.
Decyzją z dnia 30 grudnia 2011r. Kierownik ARiMR stwierdził wydanie decyzji z 4 lipca 2006r. w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych z naruszeniem prawa. Decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora ARiMR z dnia 27 stycznia 2012r. a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W prowadzonym po raz trzeci postępowaniu przed organem I instancji przesłuchano D. S., geodetę, który na zlecenie rolnika wykonał pomiar, zastępcę nadleśniczego, który wykonał plan zalesienia, klasyfikatora gruntów, który dokonał przekwalifikowania gruntu rolnego na leśny oraz inspektorów terenowych ARiMR przeprowadzających kontrolę na miejscu w dniu 5 października 2011r. Wobec rozbieżności w zeznaniach świadków, organ I instancji powołał biegłego geodetę i biegłego leśnika do pomiaru zalesienia wykonanego na ww. działce nr 287.
Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia 4 lipca 2006r. w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał m.in. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniu 21 maja 2010r. oraz opinię biegłego geodety z 31 sierpnia 2012r. ustalono, że na działce ewidencyjnej nr 287 nachylenie stoku nie wynosi powyżej 12 stopni, wobec czego nie może korzystać z preferencyjnych stawek płatności z tego tytułu. Na podstawie opinii biegłego geodety ustalono ponadto, że powierzchnia zalesienia wynosi 3,3634 ha. W związku z tym, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekroczyła 0,10 ha, obszar zatwierdzony uznano za równy obszarowi zadeklarowanemu, co uzasadnia przyznanie płatności do powierzchni zadeklarowanej wynoszącej 3,43 ha.
Za nową okoliczność, istniejącą w dniu wydania decyzji, lecz nieznaną organowi, który ją wydał, uznano stwierdzenie przez biegłego geodetę braku na ww. działce nachylenia stoku powyżej 12 stopni. Z uwagi jednak na upływ 5-letniego okresu od dnia doręczenia pierwotnej decyzji nie było możliwe jej uchylenie, w związku z czym organ I instancji stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Organ ocenił zatem, że płatność za lata 2007 – 2010 musi zostać pomniejszona o wykryte różnice.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. S., zarzucił naruszenie art. 151 w zw. z art. 146 i 145 k.p.a. Zdaniem odwołującego się, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych nie oznacza, że taki sam stan istniał w poprzednich latach. Wyniki kontroli z 2011r. mogą odnosić się wyłącznie do stanu aktualnego, nie zaś do stanu z 2006r. Podniósł, że biegli oraz organ stwierdzili, iż nie jest aktualnie możliwe zbadanie poziomu nachylenia stoku, wobec czego organ powinien uznać za spełnione warunki do wypłaty płatności. Tymczasem organ uznał, że skoro pomiar nachylenia nie jest możliwy, to brak jest nachylenia powyżej 12 stopni.
Dyrektor ARiMR decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu powołał się na treść art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 151 § 2 k.p.a. Stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Podstawą wznowienia w sprawie była okoliczność faktyczna polegająca na braku na działce nr 287 nachylenia stoku powyżej 12 stopni. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji z dnia 4 lipca 2006r., gdyż stawka płatności na terenach o nachyleniu powyżej 12 stopni jest znacznie wyższa niż stawka płatności na terenie o korzystnej konfiguracji, co ma wpływ na wysokość przyznanej płatności.
Dyrektor stwierdził, że brak na ww. działce nachylenia stoku powyżej 12 stopni istniał w dniu wydania decyzji z 4 lipca 2006r., co wykazały wyniki kontroli z dnia 21 maja 2010r. oraz opinia biegłego geodety z dnia 31 sierpnia 2012r. Organ I instancji zasadnie zatem wznowił postępowanie w rozpoznawanej sprawie oraz z uwagi na upływ 5-letniego terminu od doręczenia decyzji uniemożliwiający jej uchylenie, wydał decyzję o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji o płatnościach.
D.S., reprezentowany przez radcę prawnego, w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z "[...]" oraz umorzenie postępowania w sprawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 145 i 146 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie zaistniały podstawy do przyjęcia, że decyzja o płatnościach z dnia 4 lipca 2006r. została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że w sporządzonej w toku postępowania dowodowego opinii biegły geodeta wskazał, że aktualnie nie jest możliwe ustalenie, czy występuje kąt nachylenia, las jest za gęsty na takie pomiary. W ocenie skarżącego należało przyjąć, że nie ma podstaw do kwestionowania jego prawa do ekwiwalentu. Tymczasem organ uznał, że powyższe stanowi podstawę do stwierdzenia wydania w 2006r. decyzji z naruszeniem prawa, co stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego biegły geodeta nie stwierdził, iż brak jest nachylenia stoku, a jedynie, że dokonanie pomiarów jest aktualnie niemożliwe. Wydanie zaskarżonej decyzji nie znajduje podstaw prawnych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że organy wykonały zalecenia z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt I SA/Ol 99/11. Wskazał na opinię biegłego geodety z 31 sierpnia 2012r. oraz wyniki kontroli z dnia 21 maja 2010r., że na działce ewidencyjnej nr 287 nachylenie stoku nie wynosiło powyżej 12 stopni. Sąd uznał, że stwierdzenie przez biegłego geodetę braku na działce ewidencyjnej nr 287 nachylenia stoku powyżej 12 stopni stanowi nową okoliczność, istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który ją wydał. Z uwagi jednak na upływ 5-letniego okresu od dnia doręczenia pierwotnej decyzji nie było możliwe jej uchylenie, wobec czego organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa.
W świetle tych ustaleń faktycznych za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 145 i 146 k.p.a. Wydanie decyzji związane było bowiem z ustaleniem nowych okoliczności faktycznych, które nie były znane organowi w momencie wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że taki sam stan nie istniał w poprzednich latach. Opinia biegłego wprawdzie została wydana w 2012r., ale odnosi się zarówno do stanu aktualnego, jak i do stanu istniejącego w 2006r. WSA nie zgodził się również z zarzutem o braku możliwości zbadania poziomu nachylenia stoku, bowiem nachylenie stoku zostało ustalone przez biegłego geodetę i okoliczności tej skarżący nie jest w stanie skutecznie podważyć.
Stosowanie przepisów prawa materialnego związane było z okolicznością faktyczną podaną w treści wniosku, w którym wykazano nachylenie stoku powyżej 12 stopni. Z uwagi na to, iż okoliczność powyższa okazała się nieprawdziwa, w ocenie WSA doszło do zawyżenia w przyznaniu płatności.
W skardze kasacyjnej D. S., reprezentowany przez r.pr. O.B. zarzucił WSA bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, "gdy decyzja, co do której toczyło się postępowanie wznowieniowe była wadliwa i naruszała regulacje art. 145 § 1 pkt 1 i 146 Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem nie zaistniały nowe dowody dające podstawę do zastosowania ww. regulacji i uchylenia decyzji ostatecznej".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że biegły geodeta stwierdził, że aktualnie "nie można dokonać fizycznych pomiarów nachylenia gruntu". Zdaniem kasatora "nie można uznać za wystarczający dowód dla uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie płatności na zalesianie stwierdzenia geodety, że na przedłożonych mapach nachylenie nie występuje. Celem postępowania dowodowego było dokonanie fizycznych pomiarów zarówno powierzchni zalesionej jak i jej nachylenia, a nie dokonywanie teoretycznych ustaleń". Do skargi kasacyjnej załączono opinię geodety, który, jak podano, przy pomocy specjalistycznego sprzętu dokonał pomiarów. Stwierdzono, że "operat potwierdza jednoznacznie, że nachylenie występuje i przekracza ono w istotnym stopniu wymagane 12%". Wniesiono o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego operatu technicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 września 2014r. sygn. akt II GSK 1050/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Kasacyjny, wskazując na nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną stwierdził, że w sytuacji, w której organ jako podstawę wznowienia postępowania z urzędu wskazuje art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i powołuje się na wykrycie nieznanej mu nowej okoliczności faktycznej, powinien w toku postępowania przede wszystkim tę okoliczność w sposób bezsporny wykazać.
Następnie, na podstawie materiału dowodowego sprawy NSA uznał za niezasadne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji w uchylonym wyroku, że okoliczność faktyczna stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania, tj. nachylenie gruntu objętego zalesieniem mniejsze niż 12 stopni, co wiązało się z niższą wysokością płatności należnej wnioskodawcy, została wykazana.
Jak wskazał NSA, po trzech latach prowadzenia postępowania wznowieniowego okazało się, iż nowe okoliczności dotyczące mniejszej powierzchni poddanej zalesieniu, wykluczające prawo do płatności, nie potwierdziły się, zaś ustalenia kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniu 21 maja 2010r. były w tej kwestii całkowicie wadliwe. Do prawidłowości tej kontroli wnioskodawca zgłosił szereg zastrzeżeń, była ona przedmiotem skargi do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaś WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011r. o sygn. akt I SA/Ol 99/11 (uchylającym zaskarżoną decyzję opartą na protokole z tej kontroli) uznał, iż omawiana kontrola była nierzetelna, a organ sporządził dwa różnej treści protokoły z tej kontroli. Ten stan rzeczy pominął Sąd I instancji oceniając prawidłowość i wiarygodność ustaleń opartych na protokole kontroli z dnia 21 maja 2010r. WSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011r. nakazał ocenę wszystkich dowodów oraz przeprowadzenie kontroli na miejscu z udziałem biegłego celem jednoznacznego ustalenia jaka powierzchnia została zalesiona oraz czy powierzchnia ta obejmuje obszar o nachyleniu stoku powyżej 12 stopni.
Omawiany wyrok nie został zaskarżony, zatem zawarte w nim wskazania były wiążące zarówno co do zakresu postępowania dowodowego, jak i co do zalecenia konieczności oceny dowodów w ich wzajemnej łączności.
Organ przeprowadził dodatkową kontrolę na miejscu w dniu 5 października 2011r., a w jej protokole stwierdzono, że pomiar nachylenia terenu jest niemożliwy z powodu zadrzewienia. Inspektorzy przesłuchani w charakterze świadków potwierdzili tę okoliczność i wyjaśnili, że dokonanie pomiaru jest niemożliwe.
Powołany przez organ geodeta w opinii z dnia 31 sierpnia 2012r. także stwierdził, że wykonanie pomiaru wysokościowego nie jest możliwe. Biegły wskazał, że na podstawie analizy mapy topograficznej nie stwierdził nachyleń stoku powyżej 12 stopni. Biegły nie wyjaśnił, w jaki sposób doszedł do takich konstatacji, zaś w opinii nie są one poparte jakimikolwiek wywodami opartymi na wiadomościach specjalnych.
NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie rozważył, czy w sytuacji, gdy pomiar nachylenia stoku okazał się niemożliwy, można uznać, iż zalecenie Sądu zawarte w pierwszym wyroku, tj. określenie nachylenia gruntu na podstawie kontroli na miejscu z udziałem biegłego zostało zrealizowane.
Sąd II instancji uznał, że skoro Sąd w prawomocnym wyroku wskazał w jaki sposób ma zostać wykazana podstawa wznowieniowa - tj. okoliczność stopnia nachylenia gruntu, a po zastosowaniu tego sposobu podstawa wznowieniowa nie została wykazana, to ten stan rzeczy ma zasadniczy wpływ na ocenę wykazania istnienia podstawy wznowienia postępowania.
NSA zwrócił także uwagę, że protokół kontroli z dnia 21 maja 2010r. został przez WSA w pierwszym wyroku oceniony jako nierzetelny. Późniejsze postępowanie administracyjne wykazało, że zawarte w nim pomiary terenu oraz poczynione na tej podstawie ustalenia były całkowicie wadliwe. Zatem, zawarte w tym protokole w "uwagach inspektora" jednozdaniowe i niczym niepoparte stwierdzenie, iż "nie stwierdza się nachylenia większego niż 12 stopni", w szczególności w świetle zaleceń zawartych w uzasadnieniu pierwszego wyroku WSA, nie może być podstawą czynienia bezspornych ustaleń, co do istnienia nowej istotnej okoliczności faktycznej, jako podstawy wznowienia. Co istotne, zaledwie rok później inspektorzy terenowi zgodnie stwierdzili, że pomiar jest niemożliwy, a biegły stan ten potwierdził.
NSA stwierdził, że aby możliwe było wydanie, w wyniku wznowionego postępowania, decyzji administracyjnej podważającej prawomocną decyzję, podstawa wznowienia musi być wykazana w sposób niewątpliwy. Zatem jeżeli podstawą stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ma być nowa okoliczność polegająca na ustaleniu, że nachylenie zalesionego terenu nie przekracza 12 stopni, to okoliczność ta musi być w sposób bezwzględnie pewny wykazana.
Na marginesie Sąd II instancji zauważył, że w sprawach, w których kąt nachylenia terenu wpływa na wysokość płatności na zalesianie, kontrola na miejscu powinna być przeprowadzana na etapie rozpatrywania wniosku lub niezwłocznie po zalesieniu, nie zaś po upływie 5, 6 i 7 lat, kiedy teren jest porośnięty gęstym lasem, uniemożliwiającym pomiary. Niemożność wykonania pomiaru nie świadczy jednak o tym, że wniosek był nieprawidłowy, a kąt nachylenia terenu był niższy niż podany przez wnioskodawcę.
NSA stwierdził, że w zaskarżonym wyroku ocena prawidłowości wykazania przez organ istnienia podstawy wznowieniowej okazała się powierzchowna, bowiem Sąd I instancji zaakceptował wydanie decyzji na podstawie opinii biegłego, w istocie niepoddającej się ocenie z powodu braku profesjonalnego uzasadnienia oraz nierzetelnego protokołu kontroli z dnia 21 maja 2010r. Spowodowało to konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Dalej NSA wyjaśnił, że "w postępowaniu kasacyjnym nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego, zatem dołączona do skargi kasacyjnej nowa opinia biegłego geodety nie może być brana pod uwagę przy wyrokowaniu. Także Sąd I instancji nie może czynić na jej podstawie jakichkolwiek ustaleń, gdyż zadaniem Sądu jest kontrola działalności administracji publicznej, nie zaś zastępowanie jej w działaniu. Nie zwalnia to jednak Sądu od szczególnie wnikliwej oceny prawidłowości ustaleń, poczynionych przez organ w oparciu o opinie biegłego geodety z dnia 31 sierpnia 2012r., której rzetelność powinna budzić wątpliwości".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie, po uchyleniu poprzednio wydanego wyroku Sądu I instancji z dnia 6 lutego 2013r.
W tej sytuacji konieczne jest wskazanie na treść art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", który stanowi, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten determinuje zatem zakres ocen prawnych możliwych do dokonywania przez wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zasadniczej zmianie, lub, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. II OSK 1117/05 opubl.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Niewątpliwie wykładnia prawa jest, w stosunku do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w art.153 p.p.s.a. pojęciem węższym. Ocena prawna obejmuje swoim zakresem wskazówki co do stosowania prawa, wskazania zaś są konsekwencją dokonanej oceny prawnej, a w niektórych przypadkach także wykładni prawa. Nie można jednak zasadnie stwierdzić, że tylko wykładnia prawa ma charakter wiążący. Taki charakter, z mocy art. 153 i art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., ma wyrażona przez NSA ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania (por. B. Dauter - Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego - s. 554).
W rozpoznawanej sprawie kwestię sporną w toku całego postępowania stanowiło ustalenie rzeczywistego wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. nowych, istotnych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi w chwili podejmowania decyzji ostatecznej, przyznającej rolnikowi płatności na zalesianie gruntów rolnych. Sąd Kasacyjny dokonał wykładni tego przepisu, wskazując, że jeżeli organ wznawia postępowanie, powołując się na wykrycie nieznanej mu nowej okoliczności faktycznej, powinien w toku postępowania przede wszystkim tę okoliczność w sposób bezsporny wykazać.
NSA dokonał oceny dowodów, na których zostało oparte rozstrzygnięcie organów Agencji podjęte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że dowody te nie dały podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że na zalesionej przez skarżącego działce nie występuje deklarowany obszar o nachyleniu stoku powyżej 12 stopni. NSA odwołał się przy tym do treści uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2011r. o sygn. akt I SA/Ol 99/11 (uchylającym decyzję Dyrektora ARiMR z "[.2.]" opartą na ustaleniach kontroli z dnia 21.05.2010r.), kwestionując możliwość oparcia się w tym zakresie na lakonicznym stwierdzeniu zawartym w protokóle kontroli.
Dla jasności należy wskazać, że w kwestii protokołu z kontroli przeprowadzonej w 2010r. WSA wypowiada się na str. 8 uzasadnienia wyroku w sposób następujący "(...) zaznaczyć należy, iż protokół z czynności kontrolnych znajdujący się w aktach sprawy oraz protokół, który otrzymał skarżący nie są identyczne – w tym ostatnim protokole na stronie 4 są skreślenia oraz zaznaczona jest rubryka dotycząca pomiaru obligatoryjnego powierzchni grodzenia siatką. Taka praktyka, zdaniem Sądu, jest niedopuszczalna. Zarówno strona, jak i organ winny dysponować protokołem z czynności kontrolnych o identycznej treści, czyli strona musi otrzymać protokół taki jakim dysponuje organ prowadzący postępowanie. Odmienna praktyka może świadczyć o braku rzetelności przeprowadzonej kontroli".
Dalej NSA z dowodów przeprowadzonych przez organy w postępowaniu prowadzonym po wyroku WSA z dnia 6 kwietnia 2011r. wywiódł, że niemożliwym okazało się przeprowadzenie ponownych pomiarów co do kąta nachylenia powierzchni zalesionej, deklarowanej we wniosku rolnika. Natomiast opinię biegłego z dnia 31 sierpnia 2012r. opartą w powyższym zakresie na analizie mapy topograficznej ocenił, jako nieprzesądzającą o istnieniu okoliczności faktycznej, jaką w sprawie jest kąt nachylenia terenu poniżej 12 stopni, z uwagi na brak wyjaśnienia przez biegłego "w jaki sposób doszedł do takich konstatacji".
Jak już wyżej wskazano, Sąd nie może w tej sprawie formułować ocen odmiennych. Związanie Sądu "wykładnią prawa" dokonaną przez NSA oznacza w istocie konieczność stwierdzenia, że organy nie w pełni zastosowały się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku WSA z 6 kwietnia 2011r., skoro powołane w decyzji dowody nie doprowadziły, w ocenie NSA, do jednoznacznego wyjaśnienia, "czy powierzchnia zalesiona obejmuje obszar o nachyleniu stoku powyżej 12 stopni", czy też takiego obszaru nie obejmuje.
Oceniając treść zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w jej uzasadnieniu organ nie dokonał analizy i oceny wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, jak to zalecił WSA. W szczególności organ nie wywiódł żadnych wniosków z takich dowodów jak przesłuchanie strony na okoliczność podania we wniosku kąta nachylenia powierzchni (k-102), i świadków: J.H. (k-109) oraz J.F. (k-110). Powołując się zaś na stwierdzenia zawarte w protokóle kontroli przeprowadzonej w 2010r. nie odwołał do dowodu - załącznika do protokółu (k-56), gdzie na szkicu graficznym pomiaru wskazuje się punkty, z których dokonywane były fotografie terenu i stanowiska, z których mierzono nachylenia powierzchni. Według szkicu pomiaru, obszar zalesienia wykazano na dwóch działkach: c 1 i c 2. W odniesieniu do działki c 2 brak jest wskazania, że był mierzony stopień nachylenia, zatem ta powierzchnia z pewnością nie była brana pod uwagę przy formułowaniu wniosku o braku nachylenia powyżej 12°.
W toku postępowania, mimo zalecenia zawartego w wyroku WSA z dnia 6.04.2011r. nie zostali przesłuchani inspektorzy dokonujący w 2010r. pomiarów gruntu zalesionego oraz pomiarów stopnia nachylenia. Rzeczywiście nasuwa się tu pytanie, czy w 2010r. możliwe było dokonanie pomiarów klinometrem a także pytanie o dokładność tego pomiaru, gdy w roku następnym taki pomiar okazał się niemożliwy.
Odnosząc się, zgodnie ze wskazaniem NSA, do dowodu z opinii biegłego J. W. z dnia 31.08.2012r. należy stwierdzić, że z opinii wynika, iż biegły z udziałem stron dokonał wizji terenu (ten biegły dokonał pomiaru całego obszaru zalesionego). Zatem naocznie mógł ocenić ukształtowanie terenu. Stwierdzając brak możliwości pomiaru wysokościowego, z uwagi na gęsty las, biegły na podstawie analizy spadków na mapie topograficznej wywiódł, że na całej działce 287 nie występują nachylenia stoku powyżej 12 stopni. Rozstrzygając, czy w takim razie zostały wykonane zalecenia z wyroku WSA z 6 kwietnia 2011r.
Sąd wyraża pogląd, że przeprowadzenie innego dowodu dla ustalenia okoliczności faktycznej, gdy przeprowadzenie dowodu wskazanego przez Sąd, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ okaże się niemożliwe lub wysoce utrudnione, nie narusza wynikającej z art.153 p.p.s.a zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA. Powyższe odnosi się także do sposobu działania biegłego powołanego do ustalenia okoliczności faktycznej poprzez dokonanie określonych czynności. W ocenie Sądu stopień nachylenia terenu jest obiektywną okolicznością faktyczną, która nie zmienia się na przestrzeni kilku lat. Jeżeli zatem istnieje możliwość ustalenia tej okoliczności za pomocą innej metody niż mierzenie klinometrem, to nic nie stoi na przeszkodzie, by tę metodę zastosować. Zupełnie inną kwestią jest natomiast to, że opinia biegłego jest lakoniczna i nie uzasadnia w sposób dostateczny sformułowanego w niej wniosku. W tym zakresie organ powinien zażądać opinii uzupełniającej, tj. przedstawienia przez biegłego wyjaśnień odnośnie do odczytywania mapy topograficznej.
W rozpoznawanej sprawie, we wznowionym postępowaniu nie chodzi wszak o wykrycie nowej okoliczności faktycznej, a o zweryfikowanie, czy prawidłowo tę okoliczność faktyczną stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w 2010r.
W świetle zasad, warunków i wysokości pomocy na zalesianie gruntów rolnych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), rolnikowi nie może być przyznana płatność wyższa, niż wynikająca ściśle ze spełnienia wszystkich warunków, na jakich jest przyznawana. W sytuacji zatem, gdy wystąpiła sporna okoliczność faktyczna, decydująca o wysokości płatności, powinna być jednoznacznie wyjaśniona.
Oceniając stan faktyczny podkreślić należy, że rolnik we wniosku nie wykazał całej powierzchni zalesienia na stoku powyżej 12°, a dwa obszary: 0, 81 ha dla drzew iglastych i 0,60 ha dla drzew liściastych. Zatem w ocenie Sądu, postępowanie w kwestii ustalenia prawidłowości deklaracji w tym zakresie powinno polegać na zidentyfikowaniu, z udziałem rolnika, tej powierzchni i ograniczeniu badania kąta nachylenia do tego obszaru. To rolnik powinien wskazać, na których częściach działki 287 występuje nachylenie powyżej 12 stopni. Z pewnością ułatwiłoby to biegłemu udzielenie odpowiedzi na pytanie o stopień nachylenia.
Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi, że wobec braku możliwości zmierzenia stopnia nachylenia powierzchni klinometrem (w taki sposób mierzono nachylenie podczas kontroli w dniu 21.05.2010r.) postępowanie powinno być umorzone Sąd zauważa, że skarżący podał we wniosku dane o nachyleniu powierzchni powyżej 12 stopni według własnego przekonania, a nachylenie to nie było, do czasu kontroli w 2010r., mierzone w żaden sposób. Dopóki więc ta kwestia nie zostanie jednoznacznie ustalona, postępowanie powinno być kontynuowane.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeanalizuje cały, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, w szczególności zaś materiał graficzny (tj. sporządzane przez kontrolujących jak i biegłych szkice działki dla wskazania pomiarów nachylenia, rodzaju drzew na poszczególnych częściach zalesianej działki itp.). Wezwie skarżącego do wskazania na tych szkicach obszarów, które podał we wniosku, jako znajdujące się na stokach o nachyleniu powyżej 12°. Zażąda od biegłego J. W. opinii uzupełniającej tj. uzasadnienia, w jaki sposób na podstawie analizy mapy topograficznej biegły ocenił, że na działce nie występuje nachylenie powyżej 12° oraz jednoznacznego wypowiedzenia się co do kąta nachylenia na obszarach wskazanych przez rolnika. W zależności od wyników uzupełnionego postępowania organ podejmie stosowną, należycie uzasadnioną decyzję.
Stwierdzając, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jej wynik, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.