Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie uchwałą nr 0102-513/15 z dnia 9 grudnia 2015r. orzekło nieważność § 4 pkt 1 oraz § 6 ust.1 uchwały Nr XVII/201/15 Rady Miasta Olsztyna dnia 25 listopada 2015r. w sprawie opłaty targowej.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że uchwała Rady Miasta Olsztyna wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w dniu 27 listopada 2015r. celem zbadania zgodności z prawem jej postanowień. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej badając uchwałę Rady Miasta Olsztyna stwierdziło nieważność § 4 pkt 1 uchwały Nr XVII/201/15, wskazując, że zgodnie z art.19 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r, o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r. poz.849 z późniejszymi zmianami) rada gminy może wprowadzić inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. W swoim rozstrzygnięciu nadzorczym Kolegium Izby podkreśliło, że zwolnienie przedmiotowe polega na wyłączeniu z zakresu przedmiotu danej opłaty pewnej kategorii sytuacji faktycznych lub prawnych. Uprawnienie do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, w przypadku opłaty targowej oznacza możliwość zwolnienia z tej opłaty jedynie przedmiotu objętego tą opłata, czyli sprzedaż tego przedmiotu.
Dlatego zdaniem Kolegium Izby Obrachunkowej, jeżeli w każdym przypadku z ustanowionej normy można bezpośrednio wywieść kto podlega zwolnieniu, a nie wyłącznie jaki przedmiot jest tym zwolnieniem objęty, to regulacja taka posiada cechy zwolnienia przedmiotowo-podmiotowego. Co za tym idzie zapis § 4 pkt 1 badanej uchwały posiada właśnie takie cechy przedmiotowo- podmiotowe, a więc narusza delegację z art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez wskazanie podmiotów, których zwolnienie dotyczy. W uzasadnieniu podkreślono, że zapis w brzmieniu " sprzedaż kwiatów, owoców i warzyw uzyskanych z ogródków" wskazuje na podmioty, które posiadają ogródki i zwolnione będą z opłaty. Zapis taki jest przyporządkowaniem zwolnienia od opłat określonym podmiotom, a co za tym idzie jest to nierówne traktowanie podatników i stanowi naruszenie zasady równości podmiotów wynikającej z art. 32 i 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Izby Obrachunkowej w Olsztynie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyła Gmina Olsztyn. W skardze zarzuciła uchwale Kolegium Izby naruszenie prawa materialnego – art.19 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej u.p.o.l.) polegające na błędnym uznaniu, że zapis § 4 pkt 1 uchwały nr XVII/201/15 Rady Miasta Olsztyna z 25 listopada 2015r. stanowiący, że " zwalnia się od opłaty targowej sprzedaż kwiatów, owoców i warzyw uzyskanych z ogródków" nie stanowi dopuszczalnego prawem zwolnienia przedmiotowego. Wskazując na powyższe skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego aktu nadzorczego w części dotyczącej zapisu § 4 pkt 1 uchwały Nr XVII/201/15 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 listopada 2015r. w sprawie opłaty targowej. Zadaniem skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie przez przyjęcie, że sporny zapis uchwały posiada cechy zwolnienia przedmiotowo – podmiotowego jest nieuzasadnione.
W uzasadnieniu podkreślono, że zwolnienie dotyczy każdej osoby sprzedającej kwiaty, owoce i warzywa uzyskane z ogródków niezależnie od tego czy osoba taka jest właścicielem czy też posiadaczem ogródka. Skarżąca wskazała, że posiadaczem ogrodu może być ktoś z rodziny lub znajomy sprzedającego ważne jest jedynie by kwiaty, owoce i warzywa pochodziły z ogródka.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej “p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą b), warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji, miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku opisanym pod literą c) wymaga się ponadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z powyższą zasadą Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności rozstrzygnięć organu nadzoru w sprawie dotyczącej gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego i zaskarżonej do sądu jak również winien mieć na względzie zakaz pogarszania dotychczasowej sytuacji prawnej strony skarżącej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego posiada zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność finansową oraz prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych. Trybunał Konstytucyjny zajmując się tymi zasadami wskazywał, że samodzielność finansowa gminy i prawo stanowienia o wysokości podatków i opłat lokalnych stanowią istotny element jej podmiotowości lecz nie mogą być rozumiane jako dowolność ustalania i dysponowania dochodami. Przeciwnie gminom wolno tylko to na co zezwalają im przepisy ustaw, a oznacza zamknięty katalog. (vide: wyroki z 23.10.1996r. K 1/96, OTK Nr 5, poz.38; 4.05.1998r. K38/97 OTK Nr 3, poz.31; 9.04 2002r. K 21/01, OTK-A Nr 2, poz. 17)
Artykuł 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. Tak więc przepisy te zakreślają możliwość stosowania zwolnień podatkowych jedynie o charakterze przedmiotowym. Sformułowanie "inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe" przesądza o tym, że zwolnienie może dotyczyć tylko i wyłącznie przedmiotu opodatkowania.
Charakter zwolnień podatkowych powoduje, że nierzadko istnieje trudność w rozdzieleniu ich na zwolnienia czysto przedmiotowe czy też podmiotowe. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądów Administracyjnych dla prawidłowości wypełnienia przesłanek art.19 pkt 3 u.p.o.l konieczne jest określenie kryterium zwolnienia poprzez identyfikację przedmiotu, a nie podmiotu zwolnienia. W każdym przypadku, gdyż ustanowionej normy można wywieść, kto podlega zwolnieniu, to zwolnienie to nie ma charakteru przedmiotowego, a w konsekwencji oznacza przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w art. 19 pkt.3 u.p.o.l.
Zdaniem Sądu wprowadzone w § 4 zaskarżonej uchwały zwolnienie dotyczy zdefiniowanych przez podanie konkretnego kryterium przedmiotów. Wbrew bowiem zarzutom i stanowisku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej sformułowanie § 4 zaskarżonej uchwały, że " zwalnia się od opłaty targowej sprzedaż kwiatów, owoców i warzyw uzyskanych z ogródków" jest na tyle ogólne, że nie można z niego wywieźć kogo dotyczy, nie wynika bowiem z niego krąg podmiotów. Z zapisu tego nie można bowiem wywodzić, że dotyczy on właścicieli ogródków. Rację ma skarżąca, że sprzedaży mogą dokonywać członkowie rodziny posiadacza ogródka, posiadacz ogródka czy też osoby obdarowane plonami z ogródka.
Co więcej sformułowanie "uzyskanych z ogródków" nie zawęża również podmiotowo kręgu z uwagi na rodzaj ogródka. Tak więc interpretować należy ten zapis, że chodzi o wszystkie ogródki, a więc zarówno działkowe, przydomowe jak i chociażby wydzielone do używania w ramach wspólnoty mieszkaniowej czy współwłasności.
Przyjąć więc należy, że w zaskarżonej uchwale przedmiot jest tak określony, że nie jest możliwa identyfikacja konkretnej osoby zwolnionej od uiszczenia opłaty. Oznacza to, że cechy przedmiotu, zostały określone w ten sposób, że dotyczą potencjalnie/hipotetycznie nieoznaczonej indywidualnie osoby.
Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o przepisy art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. poz. 270 z późn. zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.