Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. Z. (dalej jako: strona, skarżący, zobowiązany) jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej (obecnie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej) w Opolu z 19 stycznia 2017 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - /dalej w skrócie kpa/ oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) - /dalej upea, ustawa egzekucyjna /, utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Namysłowie z 12 grudnia 2016 r.,w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] wystawionego przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej A S.A.(dalej: A, Wierzyciel), a obejmującego zaległości z tytułu opłat abonamentowych RTV za okres od stycznia 2011r. do października 2015r., doręczonego w dniu 16 marca 2016r. wraz z zawiadomieniem z dnia 14 marca 2016r. Nr [...] o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego w B S.A., Naczelnik Urzędu Skarbowego w Namysłowie prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do majątku zobowiązanego M. Z. Pismem z dnia 5 października 2016r. (złożonym w Urzędzie Skarbowym w Namysłowie w dniu 10 października 2016r.) zobowiązany zwrócił się do organu egzekucyjnego o umorzenie w całości postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 upea., gdyż przez okres pięciu lat nie został w żaden poinformowany oraz upomniany o obowiązku dokonywania opłat abonamentu.
W związku z powyższym żądaniem strony Naczelnik Urzędu Skarbowego w Namysłowie pismem z dnia 12 października 2016r. Nr [...] zwrócił się do Wierzyciela o zajęcie stanowiska w kwestii podniesionego przez zobowiązanego zarzutu braku doręczenia mu upomnienia przedegzekucyjnego
W udzielonej odpowiedzi Wierzyciel - w piśmie z dnia 18 listopada 2016r. Nr [...] poinformował, że w dniu 28 października 2015r. skierował do zobowiązanego upomnienie Nr [...], które po dwukrotnym awizowaniu zostało uznane za doręczone z dniem 19 listopada 2015r., zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a.
W związku z zajętym przez Wierzyciela stanowiskiem, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Namysłowie postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016r. Nr [...] uznając, że w sprawie brak jest podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia wniosku zobowiązanego, odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W złożonym od tego postanowienia zażaleniu, zobowiązany ponownie domagając się umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zakwestionował twierdzenia Wierzyciela o otrzymaniu wskazywanego przez niego upomnienia z dnia 28 października 2015r. Wskazał też, że w tym okresie zachorował, a w dniu 10 października 2015r. przebywał w szpitalu we [...], po opuszczeniu którego pozostawał poza miejscem zamieszkania pod opieką rodziny. Dlatego też uważa, że zastosowany wobec niego środek egzekucyjny należy uznać za niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 7 upea.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017r. Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego stwierdzając brak podstaw faktycznych ani prawnych do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ponownie powołano sie na okoliczność potwierdzenia przez Wierzyciela w piśmie z dnia 18 listopada 2016r. Nr [...] skierowania do strony upomnienia Nr [...], które po dwukrotnym awizowaniu zostało uznane za doręczone z dniem 19 listopada 2015r., zgodnie z art. 44 § 4 kpa. Wierzyciel wskazał dodatkowo, że przed skierowaniem samego upomnienia trzykrotnie przesyłał zobowiązanemu zawiadomienia o powstałej zaległości, co miało miejsce w dniach 24 listopada 2008r., 11 maja 2009r., 27 grudnia 2011r. Jak dalej wskazał Wierzyciel, to właśnie z uwagi na brak reakcji na te zawiadomienia o istniejących zaległościach skierował do zobowiązanego w dniu 28 października 2015r. upomnienie Nr [...].
W świetle tych okoliczności potwierdzonych w stanowisku Wierzyciela, w ocenie organu odwoławczego prowadzone postępowanie egzekucyjne nie mogło być umorzone z tej przyczyny, iż nie doręczono zobowiązanemu upomnienia. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego zauważono, że organ egzekucyjny stosuje wyłącznie środki egzekucyjne, jakie zostały uregulowane w ustawie egzekucyjnej, a które to w odniesieniu do egzekucji należności pieniężnych wyczerpująco wskazano w art. 1a pkt 12 upea.
Wśród tych środków została wymieniona, mająca miejsce w niniejszej sprawie, egzekucja z rachunków bankowych. Wybór samego zaś środka egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym odbywa się z zachowaniem zasad postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasady celowości, zasady stosowania najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych, a także zasady stosowania środków przewidzianych w ustawie egzekucyjnej. Z tych zasad wynika, że wybór środka egzekucyjnego powinien być tak dokonany, aby egzekucja doprowadziła do wykonania obowiązku bez potrzeby stosowania kolejnych środków egzekucyjnych.
Ponadto w egzekucji należności pieniężnych zastosowanie jednego środka egzekucyjnego nie wyklucza możliwości jednoczesnego stosowania innych środków egzekucyjnych, stąd w przypadku egzekucji pieniężnej możliwe jest więc zastosowanie kilku środków egzekucyjnych, aż do momentu wyegzekwowania kwoty objętej egzekucją.
W skardze wniesionej do tut. Sądu na powyższe postanowienie skarżący, domagając się uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia, ponowił swoją dotychczasową argumentację, co do braku doręczenia mu zarówno informacji o obowiązku dokonywania opłat abonamentowych, jak i upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. To zaś w jego ocenie powoduje, że sama egzekucja administracyjna oraz zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.
Uzupełniająco Sąd na etapie postępowania sądowego w ramach uzupełnienia akt sprawy, zwrócił się do uczestnika postępowania A S.A. o nadesłanie zwrotnego poświadczenia odbioru przez M. Z. przesyłki mającej zawierać wskazywane w piśmie z dnia 18 listopada 2016r. Nr [...] upomnienie Nr [...], która to następnie po dwukrotnym jej awizowaniu, uznana została za doręczoną w trybie art. 44 § 4 kpa z dniem 19 listopada 2015r.
W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 28 kwietnia 2017r. przekazano sądowi oryginał skierowanej do zobowiązanego przesyłki poleconej zawierającej upomnienie Nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek inne były niż w niej wskazywane przyczyny stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
Stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm..), dalej powołana jako "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje m.in. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie wystąpienia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia (pkt 2). Ponadto w myśl art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).
Zgodnie zaś z art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd, mając na uwadze wskazane wyżej regulacje art. 134 § 1 i 135 ppsa, stwierdził naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania z porządku prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia jak i rozstrzygnięć je poprzedzających.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Namysłowie wydane w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...].
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 29 § 1 upea, organ egzekucyjny przystępując do egzekucji bada z urzędu - dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym. Natomiast badanie, o którym mowa w art. 29 upea. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony oraz czy doręczone zostało upomnienie, przy czym w tym ostatnim przypadku ustawodawca przewidział pewne wyjątki, o których będzie mowa niżej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10, LEX nr 1083713).
Zgodnie z art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą egzekucyjną), postępowanie egzekucyjne umarza się miedzy innymi w przypadku, gdy zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu (pkt 7).
W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, aczkolwiek powody stwierdzenia braku doręczenia upomnienia skarżącemu, są odmienne na które on sam wskazywał.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż w dużej mierze stwierdzone przez Sąd wadliwe uznanie przez organy egzekucyjne obu instancji, iż w niniejszej sprawie skutecznie doręczono skarżącemu, przed wystawieniem przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej A S.A. tytułu wykonawczego Nr [...], obejmującego zaległości z tytułu opłat abonamentowych RTV za okres od stycznia 2011r. do października 2015r., upomnienie Nr [...], wynikało z wadliwości stanowiska udzielonego przez samego Wierzyciela w jego piśmie z dnia 18 listopada 2016r. Nr [...], w którym potwierdził on fakt jego dwukrotnym awizowania, co zostało uznane za skuteczne jego doręczanie z dniem 19 listopada 2015r., zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a.
Tymczasem jak wynika z adnotacji dokonanych przez doręczyciela na przekazanej Sądowi przez A oryginalnej kopercie skierowanej do skarżącego przesyłki poleconej zawierającej wspomniane upomnienie, była ona awizowana jedynie jednokrotnie w dniu 3 listopada 2015, gdy adresata nie zastano w mieszkaniu, a następnie jako nie podjęta w terminie została zwrócona do nadawcy w dniu 19.11.2015r. Ta też data została uznana za Wierzyciela w jego stanowisku za moment skutecznego doręczenia upomnienia i wskazana następnie organowi egzekucyjnemu, jako spełnienie wymogu wynikającego z art. art. 15 § 1 upea.
W myśl art. 15 § 1 upea egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei art. 15 § 5 upea upoważnia ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia w drodze rozporządzenia, należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Wydane na podstawie tej delegacji rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. z 2014 r. poz. 1494 ze zm.) wprowadziło na nowo (po uchyleniu rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2011 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz.U. nr 137, poz. 1541 ze zm.) ograniczenie tzw. zasady zagrożenia indywidualnego, wskazanej w art. 15 upea.
Aktualny katalog zwolnień od obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia przed wszczęciem egzekucji różni się od brzmienia § 13 rozporządzenia z 2001 r., który stanowił, że w przypadkach, gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 3a ustawy (nieistotnych w niniejszej sprawie), postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia.
Obecnie § 2 rozporządzenia z 2014 r. (które weszło w życie z dniem 1 listopada 2014 r.) stanowi m.in., że egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy należności pieniężnych, w przypadku których, na podstawie przepisów szczególnych, przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego zobowiązanemu zostało doręczone wezwanie do zapłaty (pkt 1) oraz należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu (pkt 2). Co prawda do należności pieniężnych powstających z mocy prawa bez wątpienia zalicza się opłata abonamentowa, niemniej jednak zwolnienie z obowiązku doręczenia upomnienia dodatkowo ograniczono przesłanką określenia wysokości należności w ostatecznym orzeczeniu. Zaś w samej ustawie o opłatach abonamentowych brak jest szczególnego przepisu, pozwalającego na określenie wysokość należności abonamentowych w ostatecznym orzeczeniu.
Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie wierzyciel nie był zwolniony z obowiązku uprzedniego doręczenia upomnienia przed wszczęciem egzekucji, ze wszelkimi skutkami zaniechania tego obowiązku.
Ta zresztą kwestia nie budziła sporu między stronami niniejszego postępowania.
Nie budzi też wątpliwości, że wierzyciel skierował do skarżącego stosowne upomnienie, jednakże, wadliwe uznano, że doszło do jego skutecznego doręczenia, a tym samym, że spełniony został przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wymóg, o którym mowa w art. 15 § 1 upea
W świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki.
Tym samym nie można danego pisma (w niniejszej sprawie upomnienia) uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo w ogóle nie zostanie pozostawione adresatowi.
Zasadnie zatem, aczkolwiek z innych powodów, skarżący wskazując na art. 59 § 1 pkt 7 upea, podnosił zarzut braku doręczenia mu upomnienia.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,w związku z art. 134 § 1 i 135 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcia wydane w granicach sprawy.