Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. (dalej określany jako: Strona, Skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej w skrócie: Dyrektor OR ARiMR) z 21 marca 2022 r., nr 034/2022, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej jako: "k.p.a."), art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) [dalej: ustawa o ARiMR] oraz na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 ze zm.) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kluczborku z 21 marca 2022 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r.
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący w dniu 17 czerwca 2021 r. zwrócił się za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla krów, płatności do bydła oraz płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Do płatności Strona wskazała między innymi działki ewidencyjne o numerach a, b i c.
W dniu 18 czerwca 2021 r. do siedziby organu prowadzącego postępowanie wpłynęła zmiana do powyższego wniosku.
Wezwaniem z dnia 28 lipca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku zwrócił się do Strony o wyjaśnienie nieścisłości dotyczących działek ewidencyjnych o numerach a, b i c (konflikt kontroli krzyżowej).
W odpowiedzi na powyższe skarżący oświadczył, że do dnia 30 lipca 2021 r. wykonywał na spornych działkach następujące zabiegi rolnicze: nawożenie, wywóz obornika, uprawę przedsiewną, siew, oprysk, doglądanie plantacji (działki o numerach a, c). W przypadku działki ewidencyjnej nr b dokonano takich prac jak: przywrócenie łąki do użytkowania po pracach przeprowadzonych przez spółkę wodną, siew, nawożenie, wylewanie gnojówki, trzykrotne koszenie, roztrząsanie, zgrabianie, zbiór. Do oświadczenia dołączono umowę dzierżawy z dnia 20 stycznia 2011 r., zawartą w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], na mocy której J. G. przekazał skarżącemu prawo do gruntów rolnych usytuowanych między innymi na spornych działkach ewidencyjnych na okres 10 lat.
W toku postępowania organ I instacnji przeprowadził dowód z przesłuchania świadków.
Przesłuchany przez organ świadek D. L. zeznał, że jesienią 2020 r. skarżący wykonywał na działce ewidencyjnej nr a prace polowe (prawdopodobnie był to oprysk). Wiosną na tej działce siewu dokonywał ktoś inny.
Z kolei S. N. zeznała, że jesienią 2020 r. prace polowe wykonywał J. S. Wiosną zbiory uległy przegruberowaniu przez innego producenta – K. B.). Po tym zabiegu na polu świadek widziała już tylko K. B. S. J. zeznał, iż jesienią 2020 roku prace wykonywał jego teść (skarżący), natomiast na wiosnę świadek widział jak pola są talerzowane przez K. B. Także świadek A. L. zeznał, że jesienią 2020 r. prace prowadził J. S. oraz świadek osobiście na jego rzecz. Wiosną 2021 r. słyszał od J. S., że on wykonywał prace, natomiast na przełomie maja i czerwca w trakcie wizyty na polach usłyszał także od J. S., że K. B. stalerzował pola. Co do łąki to wiosną 2021 r. świadek walcował ten obszar i wykonywał koszenie zlecone mu przez J. S. Natomiast K. S. zeznał, że pod koniec 2020 r. kukurydzę zebrał J. S., zaś 27 marca 2021 r. na pole wjechał K. B. i wykonywał zabiegi rolnicze. Później pole było przez niego użytkowane.Także K. N. zeznał, iż jesienią 2020 r. prace wykonywał J. S., albo osoba działająca na jego rzecz.
Wiosną na pole wjechał K. B. Również B. S. zeznał, że jesienią prace prowadził J. S., natomiast wiosną K. B. Odnośnie łąki wskazał, że jej koszenie prowadzone było ono przez J. S. Natomiast J. G. zeznał, że jesienią 2020 r. prace wykonywał J. S., natomiast wiosną 2021 r. K. B. Co do łąki potwierdził, że użytkowana była przez J. S. Wnioskadwca po uprzednim zapoznaniu sie z aktami sprawy, przy piśmie z dnia 22 października 2021 r. dostarczył 3 fotografie, zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa oraz postanowienie o umorzeniu dochodzenia. Ponadto oświadczył, że po zniszczeniu pszenżyta w dniu 27 marca 2021 r. nastąpił kolejny wzrost zboża.
Decyzją z dnia 17 lutego 2022 r. organ I instancji przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2021 w łącznej wysokości 147.969,78 złotych. Ponadto dokonano zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie 3.166,33 złotych. Z płatności wyłączono działki ewidencyjne o numerach a i c, bowiem organ uznał, że nie były one użytkowane rolniczo przez wnioskodawcę w okresie, za który ubiega się on o płatność. Zaś użytkowanie działki nr b (łąka) miało miejsce wbrew woli i zgodzie podmiotow majacych tytuł prawny do nieruchomości.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wnioskodawca złożył odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu. Podniósł, że J. G. nie dopuścił go do zebrania plonów wiosną 2021 r. oraz podkreślił, że na dzień 31 maja 2021 r. na działce rosło zasiane przez niego pszenżyto. Podał, że dowodem potwierdzającym posiadanie prawa do gruntów jest fakt opłacania przez niego podatku rolnego. Do odwołania dołączył treść zeznań złożonych przez K. B., z których wynika, że działka, na której występował TUZ była użytkowana przez wnioskodawcę, natomiast na pozostałych spornych terenach prace wykonywał K. B. Zaskarżoną decyzja z dnia 21 marca 2022 r., nr 034/2022, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kluczborku z dnia 17 lutego 2022 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania zostały stwierdzone m.in. nieprawidłowości w postaci konfliktu kontroli krzyżowej w odniesieniu do działki ewidencyjnej o nr a, b i c. W związku z powyższym organ I instancji zobowiązany był ustalić, który z producentów rolnych był faktycznym użytkownikiem spornych działek. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Wskazał, że warunkiem ubiegania się o płatności bezpośrednie jest m.in. zgłoszenie do płatności gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Dokonując analizy powyższych kwestii organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził dogłębne postępowanie wyjaśniające. Z zeznań przesłuchanych świadków (niezależnie która strona konfliktu kontroli krzyżowej zawnioskowała o ich przesłuchanie) jednoznacznie wynika, że wiosną 2021 r. prace polowe były prowadzone przez K. B. Co więcej, potwierdzenie tego znajduje się w stanowiskach samego odwołującego, który w piśmie z dnia 31 maja 2021 r. podał (co prawda nie odnosząc się do konkretnych działek, ale z kontekstu wypływa wniosek, że chodzi o sporne tereny), że prace polowe były przez niego prowadzone do dnia 27 marca 2021 r. Ponadto w piśmie odwoławczym przyznał, że wydzierżawiający nie dopuścił go do zebrania plonów.
Koresponduje to z zeznaniami świadków, którzy podnosili, że graniczną datą, do której ewentualnie strona miała status użytkownika jest dzień 27 marca 2021 r. (rozpoczęcie prac przez innego producenta). W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że dla kwestii określenia użytkownika danego obszaru bez znaczenia jest, czy uprawiana roślina została zasiana przez poprzednika prawnego. Chodzi bowiem o ustalenie kto w danym dniu, czy też okresie, przejawiał zachowania charakterystyczne dla właściciela (niekoniecznie musi tej osobie przysługiwać status właściciela). Dlatego bez znaczenia dla sprawy są argumenty Odwołującego dotyczące rodzaju roślinności, która występowała na spornych gruntach. Nie znajduje uzasadnienia też twierdzenie, iż sprawę powinno się rozpoznać jedynie w oparciu o oświadczenie wnioskodawcy. Organ dostrzegł, że co prawda część świadków miała powiązania rodzinne z jedną ze stron kontroli krzyżowej, ale wskazał, że sam ten fakt nie powinien mieć kluczowego znaczenia, w szczególności, że ich zeznania korespondowały z informacjami pochodzącymi od pozostałych osobowych źródeł dowodowych oraz z dowodów z dokumentów. Natomiast spór, co do sposobu rozliczenia umowy dzierżawy jest poza gestią organów rozpatrujacych wniosek o płatnosć i powinien był rozstrzygnięty pomiędzy osobami, które były stronami umowy.
Następnie organ odwoławczy podkreślił, że nie kwestionuje, że wnioskodawca zasiał omawiany areał, poniósł koszty z tym związane. Niemniej jednak na dzień 31 maja 2021 r. użytkownikiem faktycznym owego terenu był inny producent rolny, gdyż to on z chwilą stalerzowania uprawy strony wszedł w jej posiadanie, które miało charakter ciągły i nieprzerwany.
Odnosząc się z kolei do kwestii użytkownika działki nr b (łąka), to zebrany w sprawie materiał dowodowy pokazuje, że faktycznie prace polowe były na tymże gruncie wykonywane przez wnioskodawcę, jednak miało to miejsce bez zgody właciciela (osoby dysponującej tytułem prawnym do nieruchomości), o czym świadczy choćby fakt wydzierżawienia spornego obszaru przez jego właściciela osobie trzeciej (K. B.) oraz stwierdzenie K. B., który podkreślał w toku postępowania, że trawa została skradziona z jego pola, a także treść wysyłanych przez niego pism do wnioskodawcy, wystąpienie z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Przedstawiona sekwencja zdarzeń znajduje potwierdzenie w treści postanowienia o umorzeniu dochodzenia z dnia 30 września 2021 r. Organ odwoławczy podkreślał, że fakt użytkowania przez wnioskodacę działki ewidencyjnej nr b nie oznacza jednak, że producentowi przysługiwała płatność do tego terenu.Orgam powołał się przy tym na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2020 r., C- 216/19, wskazując, ż dokonano tam wykładni przepisu art. 24 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, która doprowadziła do konstatacji, że w przypadku gdy wniosek jest złożony zarówno przez właściciela, jak i użytkownika, który wykonuje prace bez jakiegokolwiek prawa (tak było w tej sprawie), należy uznać, że grunty są w dyspozycji jedynie właściciela, w związku z czym nie ma możliwości naliczenia płatności faktycznemu użytkownikowi.
Organ podkreślił, że konsekwencją uznania faktu użytkowania przez Wnioskodawcę działki ewidencyjną nr b jest wykluczenie jej z płatności (o przyczynach była mowa wyżej), natomiast zaistniały stan rzeczy nie był podstawą do naliczenia sankcji z tytułu przedeklarowania areału wnioskowanego. Inaczej jest w odniesieniu do dwóch pozostałych działek, gdyż tam wystąpiła inna przyczyna wyłączenia z płatności (brak użytkowania). Podsumowując organ wskazał, że dokonując analizy sprawy w pełnym zakresie dogłębnie prześledził również kwestię sposobu oraz podstaw prawnych wyliczenia ostatecznej kwoty płatności nie doszukując się w tym względzie żadnych nieścisłości.
W związku z tym dokonane przez organ I instancji działania natury matematycznej przyjmuje za swoje i odstępuje od powielania uzasadnienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku w tymże zakresie, tym bardziej, że wspomniana problematyka nie była podważana w piśmie odwoławczym a także z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie było innych (niż powierzchniowe) zmniejszeń czy wykluczeń płatności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił szereg okoliczności związanych z użytkowaniem przez niego spornych, podkreślając, że jesienią 2020 r. dokonał zasiewów na przedmiotowych działkach, co w jego ocenie skutkować winno również uznaniem go za użytkownika tych działek w maju 2021 r., bowiem od czasu dokonania zasiewu do 31 maja 2021 r. nie było konieczności dokonywania na tych działkach i tej uprawie żadnych innych zabiegów agrotechnicznych. Pozostawało jedynie doglądanie uprawy i oczekiwanie na dojrzałość i zbiór. Wskazał, że w polskim prawie istnieje zasada, że kto dokonuje zasiewów ma prawo je zebrać. W jego ocenie fakt, że na dzień 31 maja 2021 r. doglądał uprawy i opłacał podatek rolny, czyni z niego użytkownika i nie powinien on ponosić żadnych sankcji, a wykazana przez organ niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej, a mianowicie tego, że został on oszukany przez właściciela nieruchomości A. G., który zawarł się nim ustną umowę dzierżawy, w której obiecywał przedłużenie umowy w formie notarialnej, po czym tego nie dokonał. Podnosił, że gdyby A. G. nie zawarł z nim ustnej umowy dzierżawy nie dokonywałby w 2020 r. nakładów i zasiewu pszenżyta ozimego i co za tym idzie, nie wnioskowałby o dopłaty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że decyzja jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa, zaś argumenty podniesione w skardze, nie mogą stanowić podstawy do jej uwzględnienia.
Na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jak i w zakresie zastosowania do niego odpowiednich przepisów prawa związanych z przyznaniem (odmową przyznania) płatności bezpośredniej do działek nr a, b i d. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.
W tym miejscu Sąd podkreśla, iż kontroli w ramach niniejszego postępowania polega decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dni 21 marca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kluczborku z dnia 17 lutego 2022 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r.
Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla krów, płatności do bydła oraz płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Do płatności Strona wskazała między innymi działki ewidencyjne o numerach a, b i c.
Organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu płatności związanej z działkami nr a i c uznając, że w okresie, którego dotyczył wniosek o płatność skarżący nie użytkował rolniczo przedmiotowych działek, zaś działkę nr b (łąka) użytkował bez zgody właściciela i nowego dzierżawcy działki (który także wystąpił o płatność bezpośrednią), co w konsekwencji miało wpływ na wysokość płatności bezpośredniej przyznanej skarżącemu (skarżący zgłosił do płatności większą liczbę działek) i stało się osią sporu. Następnie decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, z czym nie zgodził się skarżący.
W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym znajdującym zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, które miałyby istotny wpływ na wynik tego postępowania.
Natomiast spór, co do sposobu rozliczenia umowy dzierżawy oraz kwestie związana z ewnetulanym wyrządzeniem szkód skarżącemu przez osoby trzecie, w tym niedopuszczenie do zebrania plonu na skutek nie przedłużenia umowy dzierżawy, jest poza gestią organów rozpatrujacych wniosek o płatnosć i powinien był rozstrzygnięty pomiędzy osobami, które były stronami umowy, czy też podmiotem, który owe szkody wyrządził.
W niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazują organy, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 z poźn. zm.), zwanej dalej: "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego" oraz przepisy wykonawcze prawa europejskiego, prawidłowo wskazane przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach.
W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1307/2013", będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 h; nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Z treści przepisów wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.
O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność.
Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W tym miejscu zdaniem Sądu należy zwrócić szczególną uwagę na przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, które modyfikują owe ogólne zasady postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ustawie o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, niektóre z zasady postępowania określone w ww. przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 z poźn. zm.), uległy bowiem znacznemu ograniczeniu. Jedna z najistotniejszych modyfikacji została zawarta w art. 3 ust. 3 tej ustawy.
W myśl bowiem art. 3 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, dotyczących płatności bezpośrednich są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle powyższego, w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w postępowaniach dotyczących przyznania płatności, sam obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Stanowi to istotną modyfikację ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jak wynika z powyższego, ustawodawca nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przyjmując zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne.
Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także brak obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ciężar wykazania, że zostały spełnione przesłanki, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o ich przyznanie. Podkreślić przy tym należy, iż jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności (wyrok z 20 grudnia 2017 r., sygn. I SA/Kr 982/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 757/17).
Natomiast przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie użytkowania przez beneficjenta działki rolniczej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21). W postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich to strona została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Organ ocenia zebrany materiał dowodowy, a w istocie to na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do uzyskania takiej płatności.
To wnioskodawca powinien wykazać, że faktycznie użytkował grunty wskazane do przyznania płatności, tj. faktycznie nimi władał i rolniczo gospodarował na tych gruntach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 614/18, wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 982/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 217/21).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżący kwestionował ustalenia organu odnoszące się do użytkowania przez niego działek nr a, b i d. Przypomnieć również należy, że warunkiem ubiegania się o płatności bezpośrednie jest m.in. zgłoszenie do płatności gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył w dniu 17 czerwca 2020 r. wniosek o przyznanie mu płatności bezpośredniej, w którym wskazał m.in. działki a, b i d. Działki te zostały zgłoszone do płatności bezpośredniej także przez innego producenta rolnego – K. B., co zostało dostrzeżone przez organy w ramach administracyjnej kontroli krzyżowej. W związku z czym obie strony konfliktu kontroli krzyżowej zostały wezwane przez organ do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji.
Z akt sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania wskazał (oświadczenie z 5 sierpnia 2021 r.), że do 30 lipca 2021 r. wykonywał na spornych działkach następujące zabiegi rolnicze: nawożenie, wywóz obornika, uprawę przedsiewną, siew, oprysk, doglądanie plantacji (działki o numerach a, c). W przypadku działki ewidencyjnej nr b dokonano takich prac jak: przywrócenie łąki do użytkowania po pracach przeprowadzonych przez spółkę wodną, siew, nawożenie, wylewanie gnojówki, trzykrotne koszenie, roztrząsanie, zgrabianie, zbiór.
Z kolei z zeznań przesłuchanych świadków (niezależnie która strona konfliktu kontroli krzyżowej zawnioskowała o ich przesłuchanie) wynika, że wiosną 2021 r. prace polowe na działkach a i c były prowadzone przez innego producenta rolnego K. B. W ocenie Sądu, organ słusznie dostrzegł, że potwierdzenie takiego stanu rzeczy, znajduje się w stanowiskach samego skarżącego, który w piśmie z 31 maja 2021 r. podał (co prawda nie odnosząc się do konkretnych działek, ale z kontekstu wypływa wniosek, że chodzi o sporne tereny), że prace polowe były przez niego prowadzone do 27 marca 2021 r..
Ponadto w piśmie odwoławczym skarżący przyznał, że wydzierżawiający nie dopuścił go do zebrania plonów. W toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego skarżący wskazywał, że nowy dzierżawca zniszczył wiosną 2021 r. zasiew dokonany przez niego jesienią 2020 r. Koresponduje to z zeznaniami świadków, którzy podnosili, że graniczną datą do której ewentualnie Strona miała status użytkownika jest dzień 27 marca 2021 roku (rozpoczęcie prac przez innego producenta).
Mając powyższe w ocenie Sądu organy prawidłowo wywiodły, że płatność bezpośrednia przysługuje osobie będącej posiadaczem gruntu rolnego (właścicielem, dzierżawcą, użytkownikiem, najemcą, zarządcą, zastawnikiem lub w inny sposób je wykorzystuje) oraz że pojęcie posiadania gruntów rolnych w rozumieniu ustawy należy wykładać jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie płatności jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne.
W nawiązaniu do powyższego, zdaniem Sądu, organy słusznie przyjęły, że warunkiem ubiegania się o płatności jest faktyczne użytkowanie danych gruntów, Następnie dokonały, oceny owego rolniczego użytkowania przez obie strony konfliktu kontroli krzyżowej. W ocenie Sądu, analiza całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, dawała organom podstawę do ustalenia, iż skarżący nie był faktycznym użytkownikiem dwóch spornych działek w 2021 r. Materiał dowodowy zgromadzony w tym zakresie przez organ I instancji był spójny, logiczny. Wyjaśnienia skarżącego obejmowały w zasadzie prace wykonane jesienią 2020 r. (a zatem w okresie nie objętym płatnością za rok 2021 r.). Zdaniem Sądu, rozumowanie przedstawione przez organy, znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym. Organy poddały analizie cały materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w sposób wyczerpujący odniosły się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania.
Z uwagi na fakt, iż skarżący zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego, podnosił i szczególnie akcentował kwestie dotyczące umowy dzierżawy, Sąd wyjaśnia, iż organy administracji publicznej w ramach postępowania w przedmiocie dopłat bezpośrednich, nie są uprawnione do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku prawnego opartego o umowę dzierżawy. W ramach postępowania o przyznanie płatności bezpośredniej organy były uprawnione wyłącznie do oceny materiału przedłożonego przez strony postępowania, a ten w ocenie Sądu, został oceniony prawidłowo.
Należy również podkreślić, iż K. B. zawarł w marcu 2021 r. z J. G. umowę dzierżawy obejmującą sporne działki. Nadto z zeznań świadków wynika, że objął przedmiotowe nieruchomości w posiadanie i przystąpił do ich faktycznego użytkowania, w tym prowadził w marcu 2021 r. prace polowe na ich obszarze.
Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w skardze związanej z zainicjowaniem przez skarżącego postępowań karnych w stosunku do innego producenta rolnego (K. B.) związanych ze zniszczeniem zasiewów skarżącego, czy też dokonaniem przez skarżącego nakładów inwestycyjnych na przedmiotowe działki z uwagi na otrzymaną ustną obietnicę kontunuowania umowy dzierżawy, Sąd wyjaśnia, że nie ma ona wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Skarżący odnosi się co prawda szeroko do innych zainicjowanych przez siebie postępowań cywilnych i karnych, a też nieprawidłowości w działaniu właściciela spornych działek i dzierżawcy, który objął w dzierżawę przedmiotowe działki na podstawie umowy z 2021 r., niemniej jednak okoliczności te noszą znamiona roszczeń zarówno o charakterze cywilnoprawnym (wyrządzenie szkody), jak i karnym, nie mogą natomiast skutkować w okolicznościach tej konkretnej sprawy, że skarżący użytkował rolniczo sporne działki a i c, także po wygaśnięciu pisemnej umowy dzierżawy i objęciu we ich we władnie przez nowego dzierżawcę.
Wskazywane przez skarżącego okoliczności nie mają zatem bezpośredniego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, która dotyczy jedynie przyznania płatności bezpośrednich. Stąd też poza granicami niniejszej sprawy pozostają kwestie podnoszone przez skarżącego związane z zawarciem przez właściciela nowej umowy dzierżawy z innym rolnikiem, czy też szkody wyrządzone w uprawie skarżącego przez nowego dzierżawcę. Sąd rozpoznający przedmiotową skargę nie jest bowiem władny do rozstrzygania ewentualnych sporów w zakresie. Spory takie podlegają rozstrzygnięciu w ramach odrębnych postępowań, które jak wyjaśniał sam skarżący, zostały już przez niego zainicjowane. Mając powyższe na uwadze, organy prawidłowo wywiodły, że dla kwestii określenia użytkownika danego obszaru bez znaczenia jest, czy uprawiana roślina została zasiana przez poprzednika prawnego. W postępowaniu tym, chodzi bowiem jedynie o ustalenie kto w danym dniu, czy też okresie, przejawiał zachowania charakterystyczne dla właściciela (niekoniecznie musi tej osobie przysługiwać status właściciela).Dlatego też nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty skarżącego dotyczące rodzaju roślinności, która występowała na badanych gruntach, czy też zniszczenia zasiewu dokonanego przez niego jesienią 2020 r. Jednocześnie należy podkreślić, że organy nie zakwestionowały, że skarżący jesienią 2021 r. zasiał omawiany areał i poniósł koszty z tym związane.
Uznały jedynie, na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy, że na dzień 31 maja 2021 r. użytkownikiem faktycznym owego terenu był inny producent rolny, gdyż to on z chwilą stalerzowania uprawy strony wszedł w jej posiadanie, które miało charakter ciągły i nieprzerwany. W ocenie Sąd brak było również podstaw do uznania, że niezgodność faktyczna pomiędzy stanem zaistniałym a zgłoszonym do dopłat była wynikiem siły wyższej. Co prawda, w sytuacji, gdy rolnik nie jest w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków w wyniku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, zachowuje on prawo do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Pojęcie siły wyższej należy rozumieć jako nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności niezależne od podmiotu, który się na nie powołuje, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności.
Chodzi zatem o to, czy dane zdarzenie powodujące ową niezgodność, było nadzwyczajne i nieprzewidywalne, niezależne od podmiotu, który się na nie powołuje i którego następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności. Aby ustalić, że dane zdarzenie jest siłą wyższą muszą być spełnione łącznie wszystkie powyższe przesłanki. Nadto zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, kierownik biura powiatowego Agencji jest właściwy w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Stosownie do art. 2 ust. 2 lit. c powołanego rozporządzenia, "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w przypadku poważnej klęski żywiołowej, powodującej duże szkody w gospodarstwie rolnym. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby skarżący podjął takie czynności, a nadto w toku postępowania skarżący na takie okoliczności nie powoływał się. Jednocześnie podkreślić należy, iż pozbawienie skarżącego prawa do użytkowania nieruchomości i objęcie jej w użytkowanie faktyczne przez innego producenta rolnego, nastąpiło kilka miesięcy przed złożeniem przez skarżącego wniosku o przyznanie płatność, o czym skarżący posiadał wiedzę (wskazuje bowiem na to całokształt okoliczności sprawy, w tym stalerzowanie działek przez nowego dzierżawcę). Niezależnie od powyższego sama okoliczność konfliktu z właścicielem nieruchomości i jej nowym dzierżawcą dysponującym pisemną umową dzierżawy, który ujawnił się już wiosną 2021 r., nie może być uznana za siłę wyższą w rozumieniu przepisów ustawy.
Odnosząc się z kolei do kwestii użytkownika działki ewidencyjnej, nr b, to zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że faktycznie prace polowe były na tymże gruncie wykonywane przez skarżącego także w 2021 r., jednak miało to miejsce bez zgody właściciela i nowego dzierżawcy tej działki. Powyższe wynika m.in. z oświadczeń K. B., który podkreślał w toku postępowania, że trawa została skradziona z jego pola oraz treść pism wysyłanych przez niego do skarżącego, a w konsekwencji wystąpienie z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Przedstawiona sekwencja zdarzeń znajduje potwierdzenie także uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu dochodzenia z dnia 30 września 2021 r. W związku z tym organy słusznie przyjęły, że skarżący czynił zabiegi rolnicze na tej działce bez zgody i wiedzy właściciela oraz nowego dzierżawcy, a następnie słusznie wywiodły, że fakt użytkowania przez skarżącego działki ewidencyjnej nr b nie oznacza automatycznie, że przysługiwała mu płatność do tego terenu.
Mając na względzie poczynione ustalenia faktyczne organ słusznie odniósł się do wniosków i tez płynących z wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2020 roku, C- 216/19. W wyroku tym dokonano bowiem wykładni przepisu art. 24 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, która doprowadziła do konstatacji, że w przypadku gdy wniosek jest złożony zarówno przez właściciela, jak i użytkownika, który wykonuje prace bez jakiegokolwiek prawa (tak było w tej sprawie), należy uznać, że grunty są w dyspozycji jedynie właściciela, czy też użytkownika legitymującego się stosownym tytułem prawnym. Powyższe pozwala ograniczyć negatywne zjawiska związane z pobieraniem płatności przez osoby działające ewidentnie wbrew wiedzy i woli prawowitych właścicieli. Przyczynia się to wydatnie do ochrony jednego z najistotniejszych praw rzeczowych - prawa własności.
Zatem zasadnie w ocenie Sądu organy przyjęły, że konsekwencją uznania faktu użytkowania przez skarżącego działki nr b wbrew woli jej właściciela i użytkownika legitymującego się tytułem prawnym do nieruchomości, jest wykluczenie tej działki z płatności, natomiast zaistniały stan rzeczy nie był podstawą do naliczenia sankcji z tytułu przedeklarowania areału wnioskowanego. Inaczej jest w odniesieniu do dwóch pozostałych działek, gdyż tam wystąpiła inna przyczyna wyłączenia z płatności (brak użytkowania), a w konsekwencji doszło do naliczenia opłat sankcyjnych.
Końcowo Sąd podkreśla, że sprawa została oceniona przez pryzmat okoliczności sprawy mających bezpośredni wpływ na przyznanie płatności bezpośrednich, a Sąd dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, zobowiązany był do oceny motywów organów będących podstawą tego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organy administracji prawidłowo oceniły materiał dowodowy. Materiał ten nie dawał, w ocenie Sądu, podstawy do przyjęcia, iż w 2021 r., działki a i c były użytkowna rolniczo przez skarżącego. Natomiast użytkowanie działki nr b miało miejsce wbrew woli jej właściciela i użytkownika legitymującego się tytułem prawnym do nieruchomości.
Z kolei poza oceną organów i w konsekwencji także oceną Sądu w ramach niniejszego postępowania, pozostać musiały kwestie związane z okolicznościami, które doprowadziły do zmiany podmiotu użytkującego rolniczo przedmiotowe działkę. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że dokonanie zasiewów jesienią 2020 r. i oczekiwanie na plon, czyni z niego faktycznego użytkownika rolnego spornych działek. Jak już wskazywano powyżej ogół okoliczności sprawy ustalonych przez organ nie pozwala na uznanie, że to skarżący w 2021 r. pozostawał użytkownikiem tych działek. Umowa, którą skarżący dysponował i która została zawarta w formie aktu notarialnego wygasła z dniem 5 stycznia 2021 r. Właściciel nieruchomości zawarł w formie pisemnej umowę dzierżawy w innym producentem rolnym, który rozpoczął faktyczne rolnicze użytkowanie tych nieruchomości, przeprowadzając na nich zabiegi agrotechniczne przygotowujące nieruchomość pod własną uprawę. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych innych wiarygodnych dowodów, które podważałyby tak ustalony przez organ stan faktyczny.
Podsumowując skarżący nie kwestionuje pozostałych ustaleń organów ani wysokości przyznanych płatności: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, zbędne są zatem szczegółowe rozważania w tym zakresie. Należy jednak stwierdzić, że ustalenia faktyczne dotyczące powierzchni uprawnionych do płatności, jak i wyliczenie wysokości poszczególnych płatności są prawidłowe, znajdują bowiem potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Prawidłowo zastosowane zostały także przepisy prawa materialnego, szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarówno ustalenia faktyczne, jak i powołane przez organ przepisy zostały przytoczone w części wstępnej uzasadnienia. Postępowanie w sprawie przyznania płatności rozpoczyna się na wniosek rolnika i to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne.
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.
Informacyjne Sąd wskazuje, że orzeczenia krajowych sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.