Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. G. (dalej jako: skarżący, strona, wnioskodawca) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21.10.2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 11.06.2018 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na:
- I. w części finansowanej przez płatnika w łącznej wysokości 138.760,43 zł w tym:
- • na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – za okres od 02/2006r. do 06/2010r. w łącznej kwocie 118.629,86 zł, w tym z tytułu:
- - składek - 57.761,99 zł;
- - odsetek liczonych na dzień 10-04-2018r. - 60.578,47 zł;
- - kosztów upomnienia - 289,40 zł;
- • na ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 02/2006r. do 12/2008r., od 02/2009r. do 10/2009r. w łącznej kwocie 12.619,26 zł, w tym z tytułu:
- - składek - 6.027,87 zł;
- - odsetek liczonych na dzień 10-04-2018r. - 6.591,39 zł;
- • na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres od 02/2006r. do 12/2008r., od 02/2009r. do 10/2009r. w łącznej kwocie 7.511,31 zł, w tym z tytułu:
- - składek - 3.581,91 zł;
- - odsetek liczonych na dzień 01-04-2018r. - 3.859,00 zł;
- - kosztów upomnienia - 70,40zł;
- II. w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej wysokości 43.122,61 zł – w części dotyczącej odsetek - tym:
- • na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od 02/2006r. do 06/2010r. z tytułu odsetek naliczonych na dzień 10.04.2018r. w kwocie 33.949,00 zł;
- • na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 02/2006r. do 12/2008r., od 02/2009r. do 10/2009r. z tytułu odsetek naliczonych na dzień 10-04-2018r. w kwocie 9.173,61 zł.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżący wniósł o umorzenie ww. należności, wskazując na trudną sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną. Przedłożył dokumenty w postaci: dokumentacji medycznej, zaświadczenia lekarskiego i pisma z dnia 17.05.2018 r., zaświadczenia z Urzędu Pracy w [...] z dnia 20.04.2018 r., dokumentacji z postępowań egzekucyjnych. W toku postępowania organ uzyskał z właściwego urzędu skarbowego informację, że skarżący zgłosił prowadzenie działalności gospodarczej od dnia od 14.03.1995r. do 29.01.1997r., od 30.01.1997r. do 01.02.2006r., od 22.03.2001r. do 19.12.2014r., ponadto brak jest informacji o osiągniętych przez skarżącego przychodach/dochodach za 2016r. i 2017r. Ustalił też, że skarżący nie korzysta ze świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej.
Decyzją z dnia 11.06.2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych.
Decyzją z dnia 11.06.2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu odmówił umorzenia ww. należności.
Co do tej ostatniej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskutek czego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z dnia 17.09.2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał na okoliczności powołane przez skarżącego związane z tym, iż z powodu złego stanu zdrowia nie pracuje zarówno wnioskodawca, jak i jego małżonka. Wraz z żoną pozostają na utrzymaniu córki i zięcia, którzy ponoszą wszelkie koszty utrzymania, łącznie z kosztami leczenia. Wobec skarżącego są prowadzone liczne postępowania egzekucyjne, a nieruchomości, których jest współwłaścicielem, są zajęte przez komornika. Przyczyną powstania zadłużenia były uchybienia w prowadzeniu dokumentacji finansowej działalności strony przez podmiot zewnętrzny, a także rosnąca konkurencja na rynku w zakresie sprzedaży artykułów gospodarstwa domowego. W wyniku nabycia spadku po zmarłym synu, skarżący przejął również jego długi.
Skarżący przedłożył dokumentację w postaci kserokopii: decyzji Starosty [...] z 12.03.2015 r. o uznaniu go za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku; skierowania na badanie diagnostyczne; karty informacyjnej leczenia szpitalnego strony w okresie 26.04.2013 r. -30.04.2013 r.; poświadczenia lekarskiego odbycia wizyty domowej w dniu 4.10.2017 r.; wyniku badania diagnostycznego z dnia 21.07.2017 r.; poświadczeń udzielenia stronie porad ambulatoryjnych w dniu 15.04.2015 r., 17.06.2015 r. oraz 8.07.2015 r.; zaświadczenia Starosty [...] z 20.04.2018 r. o zarejestrowaniu skarżącego jako osoby bezrobotnej i braku prawa do zasiłku wraz z informacją, że na dzień wydania zaświadczenia Powiatowy Urząd Pracy w [...] nie posiada dla strony ofert pracy oraz przekwalifikowania zawodowego; zawiadomienia z 24.07.2014 r. o zajęciu rachunku bankowego i zakazie wypłat w sprawie przeciwko wnioskodawcy; informacji z 22.01.2015 r. o stanie zaległości w 13 sprawach egzekucyjnych prowadzonych przeciwko skarżącemu i jego żonie; informacji z 22.01.2015 r. o stanie zaległości w 2 sprawach egzekucyjnych prowadzonych przeciwko wnioskodawcy.
Wnioskodawca nie przedłożył oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, jednak z treści wniosku o umorzenie wynikało, że: zamieszkuje on wraz z żoną w nieruchomości w [...]; pozostaje z żoną na utrzymaniu córki oraz zięcia, którzy zamieszkują razem z małoletnim dzieckiem w tej samej nieruchomości; zarówno skarżący, jak i małżonka nie pracują zarobkowo; skarżący nie posiada innych źródeł dochodu ani oszczędności; stałe wydatki związane z utrzymaniem, w tym koszty leczenia, ponoszą córka z zięciem; skarżący nie posiada "żadnych istotnych ruchomości"; jest obciążony licznymi postępowaniami egzekucyjnymi i nie reguluje żadnych zaległości; nieruchomości wnioskodawcy są zajęte przez komornika.
W toku postępowania ustalono również, że: skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku; jego żona nie jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych; obecnie wobec wnioskodawcy Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne; na majątku nieruchomym strony Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zabezpieczenia hipotecznego w księgach wieczystych: nr [...],[...], przy czym w [...] (lokal niemieszkalny w [...]) wpis Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest na pierwszej pozycji.
Analizując zebrany materiał dowodowy organ nie stwierdził po stronie skarżącego wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., zwanej dalej "u.s.u.s."). W tym zakresie w szczególności zwrócił uwagę, że na majątku nieruchomym skarżącego Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zabezpieczeń hipotecznych, przy czym w Księdze Wieczystej nr [...] wpis Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest na pierwszej pozycji i istnieje wysokie prawdopodobieństwo zaspokojenia części należności z tytułu składek w przypadku sprzedaży tej nieruchomości, ponadto w przypadku pozostałych zabezpieczeń nie jest wykluczone, że również odzyska się chociaż część zadłużenia. Dotychczas nie został ustalony brak możliwości egzekucyjnego dochodzenia należności przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne.
Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały zatem przez organ rentowy wyczerpane. Dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób wyegzekwowania zadłużenia.
Organ nie znalazł też podstaw do umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365) [dalej jako rozporządzenie z dnia 31.07.2003 r.].
Zgromadzona dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego skarżącego nie potwierdziła, zdaniem organu, wystąpienia przesłanek wskazanych w rozporządzeniu z dnia 31.07.2003 r. Powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia. Za takie zdarzenie nie może być uznane wadliwe prowadzenie dokumentacji finansowej przedsiębiorstwa przez podmiot zewnętrzny czy konkurencja rynkowa (na co wskazywał skarżący). Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej płatnik wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Skutki finansowe działalności osoby zobowiązanej nie mogą być przenoszone na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na obywateli.
Nie kwestionując wystąpienia po stronie skarżącego problemów zdrowotnych organ zauważył jednak, że przedłożona dokumentacja medyczna nie potwierdza jednoznacznie, by wnioskodawca był całkowicie i trwale niezdolny do pracy zarobkowej czy też by był osobą wymagającą stałej opieki osób trzecich w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Twierdzenie, że małżonka skarżącego nie pracuje z uwagi na jego stan zdrowia, nie znalazło potwierdzenia w materialne dowodowym. Wobec braku przeciwwskazań zawodowych czy trwałych i całkowitych przeciwwskazań zdrowotnych do pracy zarobkowej po stronie skarżącego czy jego żony, poprawa sytuacji finansowej gospodarstwa domowego jest w ocenie organu możliwa.
W sprawie nie wykazano, aby podjęcie spłaty należności z tytułu nieopłaconych składek, przykładowo w układzie ratalnym, pozbawiło skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Końcowo organ wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym.
W skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisał swoją sytuację życiową, zdrowotną i materialną, wskazując na konieczność zastosowania wobec niego wnioskowanej ulgi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 32 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 367/18, uznał skargę za zasadną.
W ocenie Sądu organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepis art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 24 ust. 4 i ust. 5 i ust. 5b u.s.u.s., z uwzględnieniem przepisów intertemporalnych regulujących kwestię przedawnienia należności składkowych i odsetek wymienionych w punkcie II decyzji z dnia 11.06.2018r.
Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił wystarczająco kwestii wymagalności przedmiotowych należności z tytułu składek, będących przedmiotem wniosku skarżącego. Przypomniał, że należności te dotyczą lat 2006 – 2010, co powinno skłonić organ do zbadania kwestii ewentualnego przedawnienia tych należności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało bowiem, by organ zweryfikował w pierwszej kolejności to, czy nie przedawniły się należności będące przedmiotem wniosku strony. Podkreślił Sąd, że sporne należności dotyczą lat 2006-2010 (a więc co do zasady podlegały one najpierw dziesięcioletniemu, a następnie, tj. od 1.01.2012r., pięcioletniemu terminowi przedawnienia), a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie wyjaśnił, czy wystąpiły przesłanki zawieszenia/przerwania biegu terminu przedawnienia tych należności (zob. art. 24 ust. 5a-5e i ust. 6 u.s.u.s.), gdyż tylko w takiej sytuacji należności składkowe byłyby nadal wymagalne.
Organ wskazał na fakt dokonania na majątku nieruchomym skarżącego zabezpieczeń hipotecznych, jednak w tym przypadku nie opisał i nie przeanalizował bardziej szczegółowo, jakich konkretnie należności dotyczyły te zabezpieczenia i kiedy zostały one ustanowione. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 u.s.u.s., nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.
Sąd wyjaśnił również, że z przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obecnie obowiązującym) wynika, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W stanie prawnym obowiązującym w latach 2006-2011 (w czasie powstania przedmiotowych należności) przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r., nr 232, poz. 1378) dokonano zmiany przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s., tj. wprowadzono zapis, że "należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne". W przepisie art. 27 ust. 1 ww. ustawy z dnia 16 września 2011 r., wskazano natomiast, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).
Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że o ile nie doszło do przedawnienia spornych należności przed dniem 1.01.2012 r., to zastosowanie do nich będzie miał pięcioletni termin przedawnienia, liczony jednak od 1.01.2012 r. Tym samym biorąc pod uwagę powyższe regulacje, przedawnienie spornych należności nastąpiłoby z końcem 2017 r., chyba że wystąpiły w czasie biegu terminu przedawnienia zdarzenia skutkujące jego zawieszeniem bądź przerwą (art. 24 ust. 5a, 5b czy 5f u.s.u.s.).
Jednak, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do powyższej kwestii, nie wskazał kiedy upływa termin przedawnienia poszczególnych należności, nie podał, czy wystąpiły w stosunku do poszczególnych należności przesłanki zawieszenia/przerwania biegu terminu przedawnienia. Tymczasem była to kwestia pierwszoplanowa, od której należało rozpocząć ocenę stanu faktycznego sprawy.
Sąd zauważył również, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znajdują się informacje, że w stosunku do skarżącego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu do rachunku bankowego w [...]. Postępowanie egzekucyjne obejmuje należności tj:
- • na ubezpieczenia społeczne za okres: od 02/2006 do 06/2010, na postawie tytułów wykonawczych od [...] do [...] z dnia 10.08.2011r.
- • na ubezpieczenie zdrowotne za okres: od 02/2006 do 12/2008, od 02/2009 do 10/2009, na podstawie tytułów wykonawczych od [...] do [...] z dnia 10.08.2011r.
- • Fundusz Pracy i FGŚP od 02/2006 do 12/2008, od 02/2009 do 10/2009, na podstawie tytułów wykonawczych od [...].do [...] z dnia 10.08.2011r.
Jak z powyższego – w ocenie Sądu - wynika, w uzasadnieniu decyzji brak jest zupełnie informacji dotyczących kwestii ewentualnego prowadzenia egzekucji w odniesieniu do odsetek od należności składkowych na FUS i ubezpieczenia zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych. Te należności organ objął swym rozstrzygnięciem, pozostawiając jednak zupełnie poza polem swoich rozważań kwestię ewentualnego przedawnienia tych odsetek, których nie obejmuje wyłączenie zawarte w art. 30 u.s.u.s. Przedmiotem rozstrzygnięcia były należności z tytułu składek, czyli zarówno składki jak i odsetki od składek na ubezpieczenie pracownika finansowane zarówno przez pracownika, jak i przez pracodawcę, przy czym z zakresu umarzania należności z tytułu składek przepis art. 30 u.s.u.s. wyłącza jedynie składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, czyli m.in. pracowników. Wymaga podkreślenia, że art. 30 u.s.u.s. mówi jedynie o składkach finansowanych przez ubezpieczonych będących pracownikami, nie zaś, tak jak art. 28 ust. 1 i 2 oraz 3a, o należnościach z tytułu składek.
Pojęcie należności z tytułu składek jest szersze, ponieważ obejmuje - poza składkami - także odsetki od składek nieopłaconych w terminie. Ta różnica zakresowa nie jest przypadkowa, gdyż obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego pracowników, obliczania i przekazywania ich składek do ZUS spoczywa na płatniku czyli pracodawcy (art. 36 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.s.u.s.). W konsekwencji ustawa obciąża w art. 23 ust. 1 płatnika - pracodawcę - obowiązkiem zapłacenia odsetek za zwłokę w nieopłaceniu w terminie składek, finansowanych zarówno przez ubezpieczonego, jak i przez płatnika (pracodawcę). Odsetki za zwłokę nie są zatem finansowane przez ubezpieczonego pracownika, również w zakresie, w jakim dotyczą składek przez niego finansowanych, ale nieopłaconych przez pracodawcę (por. wyrok NSA z dnia 28.09.2017r., sygn. akt II GSK 1491/17).
Tak więc, w ocenie Sądu, pomimo rozstrzygnięcia również w przedmiocie odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych, to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii tej nie poświęcono jakiejkolwiek uwagi.
W ocenie Sądu również znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja dotycząca wyżej opisanego zagadnienia budzi zasadnicze wątpliwości.
Na karcie 42 akt administracyjnych I instancji znajduje się "Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym" gdzie wskazano m.in.: pod pozycją nr 1: przebieg postępowania egzekucyjnego (m.in. data wszczęcia postępowania, historia zastosowanych środków egzekucyjnych) – "[...]", jak i "w aplikacji [...]– egzekucja własna zamknięta symbolem: W, ZR, brak egzekucji administracyjnej" oraz pod pozycją nr 4 przyczyny nieskuteczności egzekucji – "25.08.2011 r. Odp. z [...] nie prowadzą RB dla płatnika", a pod pozycją nr 5 dodatkowe informacje (np. inni wierzyciele, zastosowane środki egzekucyjne, zaawansowanie etapu egzekucji z nieruchomości) – wpisano: "licytacja nieruchomości z 25.09.2014 r. – odwołana. W [...] widnieją tytuły H." Na karcie 43 akt adm. organu I instancji znajduje się natomiast wydruk wiadomości mailowej pracownika organu, w której zwrócono się o uzupełnienie powyższej informacji w zakresie: "wyszczególnienia tytułów wykonawczych TW oraz za jaki okres jest postępowanie egzekucyjne na poszczególne fundusze" oraz wskazania "czy po informacji z dnia 25.08.2011 r. wykonane zostały inne czynności egzekucyjne w celu wyegzekwowania należności?"
Z wydruku wiadomości mailowej, stanowiącej odpowiedź na powyższe zapytanie wynika, że: "U dłużnika wdrożono egzekucję [...] z dnia 12.08.2011 r., TW z dnia 10.08.2011 r. Egzekucja obejmuje: [...] okres od 02/2006 do 06/2010, od [...] do [...]; UZ okres od 02/2006 do 12/2008, od 02/2009 do 10/2009, od [...] do [...].; FPiFGŚP od 02/2006 do 12/2008, od 02/2009 do 10/2009, od [...] do [...]. Oprócz egzekucji j/w u dłużnika nie zostały wykonane inne czynności egzekucyjne, w celu wyegzekwowania należności."
Z powyższego, w ocenie Sądu, wynikało zatem, że w sprawie nie poczyniono wyczerpujących ustaleń odnośnie kwestii przedawnienia należności. Nie zostało w szczególności wykazane, że zaszła przesłanka zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Nie potwierdzono zatem, czy spełniony został niezbędny warunek zawieszenia biegu tego terminu, a mianowicie zawiadomienie dłużnika o tej czynności.
Dodatkowo Sąd wskazał, iż z ww. "Informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym" wynika, iż przyczyną bezskuteczności egzekucji skierowanej do rachunku bankowego w [...] była odpowiedź banku, że nie prowadzą RB (prawdopodobnie rachunku bankowego) dla płatnika. W takiej sytuacji w sprawie nie zostało jednoznacznie wyjaśnione czy doszło do podjęcia czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony. W istocie wskazano jedynie na fakt wdrożenia postępowania egzekucyjnego, jednak zaniechano rozważenia czy okoliczność taka miała wpływ na bieg terminu przedawnienia należności. W aktach brakuje też dowodów na to, że skarżący został powiadomiony o przeprowadzonej czynności egzekucyjnej, co jest niezbędne dla wystąpienia zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s.
Tym samym uznał Sąd, że organ nie zajął stanowiska odnośnie istnienia bądź nieistnienia przedmiotowych należności; wyczerpujących informacji w tym zakresie nie zawierają również akta administracyjne sprawy. Zatem z uwagi na naruszenie przez organ przepisu art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. zaskarżoną decyzję Sąd uchylił.
Organ, po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia 21 października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z 11 czerwca 2018 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.
Skarżący zaskarżył powyższą decyzję. Zdaniem skarżącego, organ niewłaściwie ocenił jego sytuację majątkową z której wynika, że nie jest on w stanie spłacić zaległych składek ubezpieczeniowych bez uszczerbku w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna jednak z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione.
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r., poz.2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z kolei w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2).
Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością jej uchylenia.
Na wstępie wskazać należy, że Sąd orzeka w niniejszej sprawie będąc związany powołanym powyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019r. o sygn. I SA/Op 367/18, uchylającym decyzję Zakładu z dnia 17 września 2018r. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Między oceną prawną a wskazaniami istnieje ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. I GSK 2395/05, CBOIS). Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom popełnionym przez organy administracji i wytyczenie kierunku postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Art. 153 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., I FSK 1466/06, CBOIS). Organ ponownie rozpatrujący sprawę związany jest sentencją i uzasadnieniem orzeczenia. Związanie wyrażonymi wskazaniami co do dalszego postępowania zobowiązuje organ do ich wykonania, przy czym nie ogranicza organu do wykonania tylko i wyłącznie zaleceń zawartych w orzeczeniu (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II GSK 95/10, CBOIS).
Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy również sądów i oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08, CBOIS). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Mając na uwadze powyższe stwierdził należy, że zasadniczym kryterium legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.
Przypomnieć zatem należy, że w uzasadnieniu ww. wyroku WSA wskazał, że obowiązkiem Zakładu było ustalenie w pierwszej kolejności kiedy upływa termin przedawnienia dla poszczególnych należności, jak i poczynienie ustaleń odnośnie ewentualnego wystąpienia przesłanek zawieszenia/przerwania biegu terminu przedawnienia należności i zgromadzenie stosownej dokumentacji w tym zakresie. Powyższe powinno mieć przejrzyste odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd wskazał przy tym, iż organ obowiązany będzie dokonać wykładni przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. uwzględniającej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.10.2013 r. w sprawie K 40/12. Dla prawidłowego zastosowania właściwych regulacji prawnych będą miały też istotne znaczenie normy intertemporalne, jako rozstrzygające o zastosowaniu, bądź, nie, nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych już zaistniałych, ale trwających w czasie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie stwierdzić należy, że rozważając kwestię przedawnienia składek objętych wnioskiem o ich umorzenie, Zakład błędnie przyjął, że z uwagi na zabezpieczenie hipoteką części należności objętych wnioskiem o umorzenie nie uległy one przedawnieniu. Przy czym – co należy podkreślić – nie zastosował się w tym względzie do jasnej oceny wyrażonej w wyroku WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2019r., którą organ ten był związany. Sąd w powyższym wyroku bowiem wyraźnie wskazał, iż stanowisko Zakładu jest błędne i nie uwzględnia jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tej kwestii.
Sąd podzielił reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd co do przedawnienia zaległości objętych hipoteką również po 1 stycznia 2012r. z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 40/12. Sam bowiem fakt zabezpieczenia zaległości wobec ZUS hipoteką na nieruchomości nie przesądza, że nie doszło do ich przedawnienia, a to oznacza, że termin przedawnienia zaległości z tytułu składek biegnie na zasadach ogólnych, które zostały zawarte w art. 24 ust. 4, ust. 5a i kolejnych u.s.u.s. (wyrok WSA w Białystoku z dnia 21 sierpnia 2018r., I SA/Bk 283/2018, LEX nr 2541206). Zdaniem składu orzekającego wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonywana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 o.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r., prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Zatem ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia spornych należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych (wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 lipca 2018r., I SA/Ke 200/2018, LEX nr 2521236). Ponadto jak podkreślił WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21 czerwca 2018r., I SA/Gl 445/2018, LEX nr 2509016) Uregulowanie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. organ musi uwzględnić przy ocenie przedawnienia należności z tytułu składek, wskazując dokumenty źródłowe z postępowania egzekucyjnego.
Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia tak zabezpieczonych należności składkowych biegnie na zasadach ogólnych. Zdaniem Sądu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności jak uregulowanie art. 70 § 8 o.p., który brzmi analogicznie jak obowiązujący do 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 o.p. Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności składkowych biegł na zasadach ogólnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2018r., I SA/Gl 1246/17, LEX nr 2457928).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Zakład naruszył art. 153 p.p.s.a. w związku z art. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. oraz art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Tym samym sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, w tym wskazanych w skardze zarzutów, na obecnym etapie postępowania jest przedwczesna i bezprzedmiotowa.
Rozpatrując sprawę ponownie, ZUS zastosuje się do ww. oceny prawnej Sądu zawartej w niniejszym orzeczeniu. W tym celu dokonana ponownej oceny przedawnienia składek objętych wnioskiem o umorzenie.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, skargę uznając za zasadną.