Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez "K" sp. z o.o. w Ś. (dalej też: Strona, Skarżący) jest decyzja z dnia 21 kwietnia 2022 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej też zwany jako: organ odwoławczy) Nr 054/2022, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej też: k.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.) oraz na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm.), o utrzymaniu w mocy decyzji nr 0163-2022-001929 z dnia 15.03.2022 roku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 dla "K." sp. z o.o., wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie (dalej też zwany jako: organ I instancji).
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy, przedstawionego w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu.
W dniu 14.06.2021 roku przedstawiciel "K" sp. z o.o. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności do bydła oraz płatności do krów. Strona zadeklarowała do płatności działki o łącznym areale [...] ha.
W dniu 01.07.2021 roku inspektorzy Opolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. przeprowadzili kontrolę w zakresie stosowania środków ochrony roślin z uwzględnieniem realizacji zasad integrowanej ochrony roślin, której ustalenia zawarto w protokole nr [...]. Z przedmiotowego dokumentu wynika, że Strona stosowała środki ochrony roślin podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych (prędkość wiatru przekraczała 4 m / s). Za powyższe wykroczenie nałożono na Stronę mandat karny w wysokości 500 złotych.
W dniu 19.08.2021 roku w gospodarstwie rolnym Strony inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wykonali kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, której ustalenia utrwalono w formie protokołu nr [...] W ramach czynności sprawdzających stwierdzono, że Skarżący stosował środki ochrony roślin przy prędkości wiatru przekraczającej 4 m / s. Dla powyższego naruszenia inspektorzy przypisali następujące wartości: zasięg - 3, dotkliwość - 3, trwałość - 1.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie decyzją nr 0163-2022-001929 z dnia 15.03.2022 roku przyznał "K" sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 w łącznej wysokości 409.758,95 złotych. Ponadto organ ten dokonał zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie 9.147,64 złotych. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na naruszenie normy W.10.1.2 (obowiązek stosowania środków ochrony roślin w sposób nie zagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku) zastosowano zmniejszenie płatności o 3%. Decyzję doręczono dnia 18.03.2022 roku.
Od powyższej decyzji w dniu 31.03.2022 roku Skarżący złożył odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie nie znalazł podstaw do uznania odwołania "K" sp. z o.o., nie wydał nowej decyzji w sprawie i na podstawie art. 132 kodeksu postępowania administracyjnego przekazał w dniu 11.04.2022 roku odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu.
Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem Strony było powstrzymywanie się z przeprowadzaniem zabiegów związanych z opryskami środkami ochrony roślin w niekorzystnych warunkach atmosferycznych (§ 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2014 roku w sprawie warunków stosowania środków ochrony roślin), zaś zebrany w sprawie materiał dowodowy niewątpliwie potwierdzał, iż Skarżący nie zastosował się do tego wymogu, co mogło narazić osoby przebywające w okolicy na utratę zdrowia, tudzież zagrażać środowisku Organ podkreślił przy tym, iż na tę okoliczność pośrednio zwrócił uwagę także sam Skarżący, nie kwestionując okoliczności faktycznej w postaci wykonywania w sposób nieprawidłowy oprysków, a jedynie podkreślając, że bezpodstawnie dokonano zmniejszenia płatności o 3%.
Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2014 roku w sprawie warunków stosowania środków ochrony roślin (Dz. U. z 2014 r. poz. 516), środki ochrony roślin na terenie otwartym stosuje się, jeżeli prędkość wiatru nie przekracza 4 m / s, natomiast z załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 roku w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. z 2015 r. poz. 743) wynika, że w sytuacji gdy liczba punktów stwierdzonej niezgodności wynosi 7, płatność ulega zmniejszeniu o 3%.
Reasumując organ odwoławczy podkreślił, iż w sprawie miało miejsce naruszenie jednej z norm dobrej kultury rolnej w postaci obowiązku stosowania środków ochrony roślin w sposób nie zagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku. Skoro tak, to konieczne stało się zbadanie czy z powyższej okoliczności wypływają dalsze konsekwencje. W tym zakresie organ zauważył, że stosownie do tabeli VII stanowiącej część załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 roku w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom, w przypadku ustalenia zaniedbania polegającego na stosowaniu środków ochrony roślin w niesprzyjających warunkach atmosferycznych minimalna liczba punktów z tytułu zasięgu, dotkliwości i trwałości odpowiada wartościom 3, 3,1 (łącznie 7). Z kolei w myśl załącznika nr 5 do powyższego aktu prawnego, gdy łączna liczba punktów odpowiada wartości 7, należy dokonać zmniejszenia płatności o współczynnik 3%, co miało miejsce w decyzji.
Odnosząc się do argumentów Strony o zakazie dwukrotnego karania za to samo przestępstwo organ odwoławczy zauważył, iż - po pierwsze, stwierdzone uchybienie stanowi jedynie wykroczenie, po drugie - zarówno zmniejszenie płatności, jak i mandat karny, mają oparcie w wymienionych w decyzji przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
W dalszej części uzasadnienia Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wskazał, iż: "Mając na względzie obowiązek dokonania analizy sprawy w pełnym zakresie, (...) zweryfikował także sposób wyliczenia płatności, zastosowane stawki tychże płatności, a także prawidłowość przeprowadzonych działań matematycznych, które doprowadziły do ustalenia ostatecznej wysokości płatności. Także w tym zakresie nie dopatrzono się żadnych uchybień. Przedmiotowa kwestia w rozstrzygnięciu organu I instancji została wyjaśniona przejrzyście logicznie i nie budzi żadnych wątpliwości. Istotne jest, że Odwołujący nie kwestionował decyzji w odniesieniu do omawianej kwestii. Dlatego tutejszy organ przyjmuje opisane działania o charakterze matematycznym za swoje, odstępując od ich powielania w niniejszej decyzji, tym bardziej, że zarówno w odniesieniu do deklarowanej powierzchni, jak i stwierdzonych sztuk bydła i krów rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z żądaniem Strony wyrażonym we wniosku."
Końcowo organ odwoławczy podkreślił, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 77 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), których wystąpienie umożliwia odstąpienie od stosowania kar administracyjnych.
W ocenie organu odwoławczego bowiem charakter uchybienia prowadzi do wniosku, że nie jest ono wynikiem działania siły wyższej (przyczyną jest wykonywanie zabiegów rolniczych niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami), nie wynika też z oczywistego błędu Strony, ani tym bardziej organu. Ponadto Strona nie dowiodła, że nie była w stanie wykryć zaistniałej nieścisłości. Dodatkowo niezgodność nie jest nieznaczna (progi powyżej których powstaje obowiązek zastosowania sankcji określono w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 roku w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom), natomiast nie określono w przepisach unijnych innych przypadków pozwalających na odstąpienie od stosowania sankcji.
Zważywszy na te argumenty, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stwierdził, iż rozstrzygnięcie w sprawie przyznania "K" sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021, wyrażone w decyzji nr 0163-2022-001929 z dnia 15.03.2022 roku jest zgodne z przepisami prawa, a argumenty Strony przedstawione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione.
Od powyższej decyzji Strona wywiodła skargę do tut. Sądu, zarzucając w niej:
- - naruszenie art. 7 k.p.a.
- - naruszenie art. 8 § 1 k.p.a.
- - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu nr 054/2022 z dnia 21.04.2022 r. i poprzedzającej ją decyzji nr 0163-2022-001929 z dnia 15.03.2022 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 i umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż w dniu 21.05.2021 traktorzysta J. P. na działce nr a dokonał zabiegu oprysku. Po zakończeniu pracy poinformował prezesa zarządu Strony, że po zakończonym zabiegu podszedł do niego "pewien Pan rzekomo z PIORIN-u i stwierdził, że nie powinien dzisiaj dokonywać oprysku ze względu na występujące od czasu do czasu podmuchy wiatru. Spytał kto jest właścicielem działki, szczegółowy opis zdarzenia w załączeniu-oświadczenie Pana J. P.".
Dalej w skardze opisano czynności związane kontrolą, a mianowicie wskazano, iż w dniu 27.05.2021 do siedziby Strony przybył Inspektor P. H. z upoważnieniem z dnia 27.05.2021 wydanym przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. w celu zakończenia kontroli rozpoczętej według niego 21.05.2021 r. Strona kwestionuje jednocześnie, iż w dniu 21.05.2021 r. została skutecznie wszczęta kontrola, bowiem nie została poinformowana o rozpoczęciu jakichkolwiek "kroków urzędowych", ani też nie została "poproszona o przybycie na miejsce zdarzenia przez rzekomo kontrolującego w celu przeprowadzenia wywiadu lub chociażby wylegitymowania się".
Strona podkreśliła, iż przyjęty został mandat karny, ponieważ "Kontrolujący nawet nie wspomniał, iż przyjęcie mandatu pociągnie za sobą obniżenie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podkreślał tylko konsekwencje nieprzyjęcia mandatu". Jednocześnie wskazano w uzasadnieniu skargi, iż podczas kontroli w dniu 27.05.2021 r. nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, mandat karny został wręczony w dniu 27.05.2021 r. natomiast protokół z kontroli, który – w ocenie Strony - powinien stanowić podstawę do wystawienia mandatu, nosi datę 01.07.2021 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako "ppsa"), zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a niemającym tu zastosowania). Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia 21 kwietnia 2022 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.
Na wstępie przypomnieć należy, iż warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm.; zwana w dalszej części: ustawą).
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 - 3 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust.3).
Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 37 ust. 1 ustawy, czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji.
- 2. Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania.
- 3. Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli.
- 4. Czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr [...].
- 5. Osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do:
- 1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego;
- 2) dostępu do zwierząt;
- 3) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli;
- 4) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów;
- 5) pobierania próbek do badań;
- 6) żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych.
5a. Rolnik jest obowiązany zapewnić niezbędną pomoc przy wykonywaniu czynności kontrolnych.
- 6. Z czynności kontrolnych sporządza się sprawozdanie, o którym mowa w art. 59 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwane dalej "raportem", zgodnie z art. 41, art. 43 i art. 72 ust. 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.7.2014), który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności zawiera również informację, o której mowa w art. 72 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 809/2014, oraz termin usunięcia tej niezgodności, ustalony zgodnie z art. 39 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 181/48 z 20.6.2014).
- 7. W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła.
- 8. W przypadku, o którym mowa w art. 72 ust. 4 akapit trzeci rozporządzenia nr 809/2014, raportu nie przesyła się rolnikowi.
Zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 ustawy, oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 72 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 809/2014, dokonuje się w raporcie, przypisując tej niezgodności odpowiednią liczbę punktów, a w przypadku stwierdzenia celowej niezgodności, o której mowa w art. 40 rozporządzenia nr 640/2014 i art. 75 rozporządzenia nr 809/2014, oceny wagi tej niezgodności dokonuje się w tym raporcie odrębnie, przypisując jej odpowiednią liczbę punktów.
2. Liczba punktów przypisana stwierdzonym niezgodnościom w raporcie jest uwzględniana przy dokonywaniu zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 73 ust. 2-5, art. 74 ust. 1 i art. 75 rozporządzenia nr 809/2014 oraz w art. 39 ust. 1,3 i 4 i art. 40 rozporządzenia nr 640/2014.
3. Ocena wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 72 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 809/2014, dokonana w raporcie, jest uwzględniana w postępowaniach w sprawach dotyczących pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, określonych w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w których warunkiem przyznania tej pomocy w pełnej wysokości jest spełnianie wymogów lub norm przez rolnika będącego wnioskodawcą lub beneficjentem tej pomocy.
Spór w sprawie koncentruje się na kwestii zastosowania przez organy zmniejszenia wnioskowanej przez Stronę płatności o 3%, z uwagi na stwierdzenie uchybień w zakresie przestrzegania norm wzajemnej zgodności (zdaniem organów bowiem Skarżący w nieprawidłowy sposób stosował środki ochrony roślin). Strona kwestionuje w skardze sposób i prawidłowość przeprowadzenia czynności kontrolnych, nie kwestionując przy tym faktu przyjęcia mandatu karnego.
Z kolei organ w zaskarżonej decyzji, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazuje, iż potwierdzeniem nieprawidłowości skutkujących zastosowaniem zmniejszenia płatności były ustalenia stwierdzone w protokołach z czynności kontrolnych, z których prawidłowe wnioski wyciągnął organ I instancji w decyzji z dnia 15 marca 2022 r. Odnosząc się do decyzji pierwszoinstancyjnej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wskazał, iż zweryfikował dokonany przez organ I instancji sposób wyliczenia płatności, zastosowane stawki tychże płatności, a także prawidłowość przeprowadzonych działań matematycznych, które doprowadziły do ustalenia ostatecznej wysokości płatności. Wskazał w tym zakresie, iż "Przedmiotowa kwestia w rozstrzygnięciu organu I instancji została wyjaśniona przejrzyście logicznie i nie budzi żadnych wątpliwości. Istotne jest, że Odwołujący nie kwestionował decyzji w odniesieniu do omawianej kwestii. Dlatego tutejszy organ przyjmuje opisane działania o charakterze matematycznym za swoje, odstępując od ich powielania w niniejszej decyzji (...)."
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 zd. 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Stosownie zaś do art. 54 § 2 zd. 1 ppsa organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, treść art. 133 § 1 zd. 1 ppsa, koresponduje z obowiązywaniem w postępowaniu administracyjnym zasady pisemności wyrażonej w art. 14 § 1a k.p.a., która daje gwarancję zarówno stronie jak i organowi co do pewności i trwałości postanowień, decyzji i wszelkich czynności mających miejsce w trakcie postępowania administracyjnego. Ponadto pozwala to stronie kontrolować, czy wydawane przez organ postanowienia i decyzje zawierają niezbędne elementy określone przepisami prawa. Norma ta łączy się również z zasadą prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, gdyż na podstawie art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Jak również z zasadą oficjalności postępowania dowodowego, albowiem zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy, zgromadzony przez organ administracyjny w toku postępowania i zawarty w aktach administracyjnych sprawy. Sąd bierze również pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów, przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 106 § 3 ppsa) oraz niewymagające dowodu fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa). Materiał dowodowy zebrany przez sąd nie służy jednak ustalaniu stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/2009 (dostępna w ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39.) stwierdził, że: "w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej.
Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty". Uznać zatem należy, że obowiązek ten może być prawidłowo wykonany jedynie wtedy, gdy sąd dysponuje kompletnymi aktami administracyjnymi sprawy.
Wymóg wsparcia uzasadnienia i rozważań sądu na przedłożonym mu materiale aktowym wynika wprost z powołanych powyżej przepisów, a niezależnie od tego wielokrotnie był akcentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Między innymi w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 386/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do naruszenia art. 133 § 1 ppsa dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 ppsa oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 ppsa. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12).
Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni akceptuje i przyjmuje za własne poglądy wypowiedziane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r.,, w sprawie o sygn. III SA/Wa 167/22, iż: "Mając na uwadze zasady postępowania administracyjnego i kontroli legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów i czynności, a także zasady konstytucyjne, niezbędne jest aby orzeczenie organów administracji publicznej i akta sprawy obejmowały zagadnienia, które będą przedmiotem tej oceny. Nie jest uzasadnione, aby uzupełnienie materiału dowodowego następowało w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Sąd nie ustala bowiem okoliczności faktycznych, ale kontroluje legalność działania organów administracji. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie czy organ administracji, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty".
Powyższe poglądy co do znaczenia zasady, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, zostały również przedstawione m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 sierpnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wr 474/20. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę również przyjmuje je za własne.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż organ odwoławczy przekazując akta sprawy do sądu (po wniesieniu skargi) nie przekazał w istocie akt postępowania, tylko kserokopie (potwierdzone za zgodność z oryginałem) pięciu dokumentów: wniosku Strony o przyznanie płatności z dnia 14.06.2021 r., zmiany do wniosku z dnia 11.03.2022 r., protokołu kontroli nr [...] z 01.07.2021 r., raportu z czynności kontrolnych nr [...] oraz własnej decyzji z dnia 21.04.2022 r. W ocenie Sądu nie sposób uznać, iż te wyselekcjonowane dokumenty stanowią "kompletne" akta sprawy, skoro brak w nich nawet kluczowych dokumentów – czyli decyzji organu I instancji czy też odwołania.
Przekazując niekompletne akta administracyjne sprawy organ naruszył w ocenie Sądu przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 54 § 2 ppsa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie mógł bowiem w żadnym stopniu ocenić stanowiska stron co do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji czy też czynności kontrolnych dokonanej przez organ odwoławczy, bowiem nie dysponował nawet rzeczoną decyzją.
Należy w tym miejscu z całą stanowczością podkreślić, iż tylko pełne akta administracyjne dają Sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji w tym również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest natomiast poszukiwanie akt w celu ich skompletowania.
Wykazane powyżej nieprawidłowości obligowały Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tych okolicznościach przedwczesne było odnoszenie się przez Sąd do postawionych w skardze zarzutów.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ppsa, sąd uchylił zaskarżoną decyzję o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 ppsa.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.