Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 19 października 2016 r., sygn. akt I SA/Op 188/16

Uzasadnienie

Rada Miejska w Nysie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) [dalej jako: u.s.g.] i art. 15 ust. 1, art. 19 pkt 1 lit. a i pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, z 2015 r. poz. 528, 699, 774, 1045, 1238 i 1777) [dalej jako: u.p.o.l.] oraz art. 28 § 4 i art. 47 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, 699, 978, 1197, 1311, 1269 i 1649) [dalej jako O.p.] w dniu 26 listopada 2015 r. podjęła uchwałę Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej.

Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, pod pozycją 2889 z dnia 9 grudnia 2015 r. i weszła w życie w dniu 1 stycznia 2016 r.

W § 3 ust. 1 ww. uchwały Rada ustaliła stawki dzienne opłaty targowej za sprzedaż na targowiskach na terenie Śródmieścia Nysy w granicach ulic: Bema, Asnyka, Łukasińskiego, Mariacka, Bohaterów Warszawy, Mostowa, Aleja Roosvelta, Armii Krajowej, Racławicka na odcinku od skrzyżowania (rondo) ulic Bema, Kolejowa, Racławicka do skrzyżowania (rondo) ulicy Bema, Asnyka, Kraszewskiego, Racławicka, w miejscach prowadzenia sprzedaży zlokalizowanych poza terenem Targowiska Miejskiego w Nysie, pobieranej od (...) w wysokości:

1. 1) z samochodu ciężarowego, ciągnika z przyczepą, samochodu dostawczego, samochodu osobowego z przyczepą, z basenu rybnego - 75 zł;
2. 2) z samochodu osobowego - 45 zł;
3. 3) ze stanowiska gastronomicznego - 25 zł/m2;
4. 4) ze stanowiska oznaczonego, namiotu, stołu, stelażu, z przyczepy lub naczepy, kasetonu szczękowego i inne - 50 zł/m2;
5. 5) z ręki, kosza, wiadra, skrzynki - 10 zł/m2;
6. 6) przez sklepy, punkty usługowe i biura poza terenem objętym powierzchnią użytkową budynków i obiektów, za którą odprowadzany jest podatek od nieruchomości z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej - 25 zł/m2.

W § 4 ust. 1 ww. uchwały Rada ustaliła dzienne stawki opłaty targowej za sprzedaż na targowiskach poza terenem Śródmieścia Nysy, wyznaczonymi granicami określonymi w § 3 ust. 1, w miejscach prowadzenia sprzedaży zlokalizowanych poza terenem Targowiska Miejskiego w Nysie, pobieranej od (...) w wysokości:

1. 1) z samochodu ciężarowego, ciągnika z przyczepą, samochodu dostawczego, samochodu osobowego z przyczepą, z basenu rybnego - 25 zł;
2. 2) z samochodu osobowego - 15 zł;
3. 3) ze stanowiska gastronomicznego - 2,50 zł/m2;
4. 4) ze stanowiska oznaczonego, namiotu, stołu, stelażu, z przyczepy lub naczepy, kasetonu szczękowego i inne - 2,50 zł/m2;
5. 5) z ręki, kosza, wiadra, skrzynki - 1 zł/m2;
6. 6) przez sklepy, punkty usługowe i biura poza terenem objętym powierzchnią użytkową budynków i obiektów, za którą odprowadzany jest podatek od nieruchomości z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej - 2 zł/m2.

W dniu 20 stycznia 2016 r. dokonano ponownego ogłoszenia ww. uchwały z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, pod pozycją 191, ze wskazaniem, że: "tekst uchwały, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2015 r. pod. poz. 2889, wolny od błędu technicznego popełnionego przez gminę". Z porównania obu tekstów opublikowanej uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 listopada 2015 r. wynika, że różnica w tekście odnosiła się do odmiennie określonego obszaru objętego ustalonymi w § 3 ust. 1 stawkami dziennymi opłaty targowej. W tekście uchwały opublikowanej w dniu 9 grudnia 2015 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, pod poz. 2889 wskazano, że stawki dzienne opłaty targowej obowiązują jedynie na wybranym odcinku ul. Racławickiej, tj. "Racławicka na odcinku od skrzyżowania (rondo) ulic Bema, Kolejowa, Racławicka do skrzyżowania (rondo) ulicy Bema, Asnyka, Kraszewskiego, Racławicka". W ponownie ogłoszonej w dniu 20 stycznia 2016 r. uchwale zgodnie z § 3 ust. 1 ustalone w nim stawki dzienne opłaty targowej obowiązywały na całej długości ul. Racławickiej.

W konsekwencji zapis § 3 ust. 1 uchwały ogłoszonej w dniu 20 stycznia 2016 r. brzmiał następująco: ustala się następujące dzienne stawki opłaty targowej za sprzedaż na targowiskach na terenie Śródmieścia Nysy w granicach ulic: Bema, Asnyka, Łukasińskiego, Mariacka, Bohaterów Warszawy, Mostowa, Aleja Roosvelta, Armii Krajowej, Racławicka, w miejscach prowadzenia sprzedaży zlokalizowanych poza terenem Targowiska Miejskiego w Nysie, pobieranej od (...) w wysokości:

1. 1) z samochodu ciężarowego, ciągnika z przyczepą, samochodu dostawczego, samochodu osobowego z przyczepą, z basenu rybnego - 75 zł;
2. 2) z samochodu osobowego - 45 zł;
3. 3) ze stanowiska gastronomicznego - 25 zł/m2;
4. 4) ze stanowiska oznaczonego, namiotu, stołu, stelażu, z przyczepy lub naczepy, kasetonu szczękowego i inne - 50 zł/m2;
5. 5) z ręki, kosza, wiadra, skrzynki - 10 zł/m2;
6. 6) przez sklepy, punkty usługowe i biura poza terenem objętym powierzchnią użytkową budynków i obiektów, za którą odprowadzany jest podatek od nieruchomości z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej - 25 zł/m2.

Ponownie ogłoszona w dniu 20 stycznia 2016 r. weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dniu 4 lutego 2016 r.

Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pod pozycją 191 z dnia 20 stycznia 2016 r., T. M. (dalej jako skarżący, strona) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem nadanym w dniu 2 kwietnia 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, poprzedzoną skierowanym do Rady Miejskiej w Nysie w dniu 2 lutego 2016 r. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na które organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił odpowiedzi.

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. przepisu art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 2 Konstytucji RP, jak i prawa materialnego: art. 19 pkt 1 lit. a w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.o.l., art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 16 lutego 2007 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 184; dalej jako: "u.o.k.k."), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.; dalej jako "u.s.d.g."), art. 32 Konstytucji RP, art. 15 u.p.o.l., jak również rażące naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej jako: "u.o.a.n.), podnosząc, że organ gminy:

1. - dokonał dowolnej zmiany obszaru objętego wyższą stawką opłaty targowej z pominięciem konieczności ustalania wysokości stawki targowej dla danego obszaru w sposób uzasadniony stosunkami miejscowymi oraz warunkami społecznymi i ekonomicznymi;
2. - niesprecyzował celu oraz motywów podjęcia zaskarżonej uchwały, co stoi w sprzeczności z zasadą praworządnego państwa prawnego;
3. - zróżnicował stawki opłaty targowej na dwóch różnych targowiskach poprzez wybiórcze podwyższenie stawek opłaty targowej w stosunku do niektórych lokalizacji miasta Nysa, z wyłączeniem zaś lokalizacji z tej samej strefy, na których organizowana jest sprzedaż targowa przez Gminę Nysa, co prowadzi do wyeliminowania z obrotu innego podmiotu organizującego działalność targową i świadczy o nadużyciu pozycji dominującej, podczas gdy organy administracji publicznej winny wspierać rozwój przedsiębiorczości lokalnej, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej;
4. - zawarł w zaskarżonej uchwale zapis dotyczący pobierania opłaty targowej od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, świadczących usługi, a nie dokonujących sprzedaży na targowisku, co jest niezgodne z art. 15 u.p.o.l.;
5. - poprzez ponowną publikację uchwały i usunięcie błędu technicznego doprowadził do sprecyzowania mającego cechy merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego, co narusza art. 17 ust. 1 zd. 2 u.o.a.n.

Wskazując na niedopuszczalność rozszerzenia strefy Nysa Śródmieście i objęcia wyższą stawką opłaty targowej sprzedaż na całej długości ul. Racławickiej, jak i nałożenie opłaty targowej na podmioty świadczące usługi a nie sprzedaż produktów na stanowiskach gastronomicznych i punktach usługowych skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 3 i 6 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od organu skarżonego kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odnosząc się do legitymacji skargowej strony, wskazano, że zaskarżona uchwała w § 3 ust. 1 w sposób oczywisty narusza interes prawny skarżącego, który od 2008 r. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży towarów w handlu okrężnym na terenie miasta Nysa, na targowisku przy ul. Racławickiej, czyli na terenie ulic objętych podwyższeniem wysokości stawki opłaty targowej. Wraz z wejściem w życie zaskarżonej uchwały doszło do 25 krotnego podwyższenia opłaty targowej w przypadku handlujących przy ul. Racławickiej. Skarżący dokonuje sprzedaży produktów ze stanowiska oznaczonego, namiotu, stołu, z przyczepy lub naczepy co po przyjęciu zaskarżonej uchwały oznacza naliczanie opłaty targowej w wysokości 50 zł za m2, podczas gdy dotychczas ponosił on opłatę w wysokości 2 zł za m2. Opłata w wysokości wprowadzonej zaskarżoną uchwałą de facto doprowadzi do likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej na tym terenie. Na potwierdzenie okoliczności prowadzenia handlu obwoźnego przez skarżącego do skargi dołączono wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącego wskazał na nieprawidłowości związane z ponowną publikacją zaskarżonej uchwały w zmienionej treści na skutek błędu technicznego, co prowadzi do obejścia przepisów w zakresie sprostowania oczywistej omyłki (art. 17 ust. 1 zd. 2 u.o.a.n.). Przepisy prawa nie przewidują możliwości ponownej publikacji aktu na skutek błędu technicznego, natomiast nie do wyobrażenia byłaby analogiczna sytuacja, gdyby w Dzienniku Ustaw ukazała się ustawa, która po ponad miesiącu na skutek błędu technicznego uzyskała nowe brzmienie. Z uwagi na nieodebranie wyjaśnień od wszystkich radnych nie jest wiadome nad którą z wersji uchwały (pierwotnie czy powtórnie opublikowaną) pochylili się głosując, jaką treść została im przesłana drogą elektroniczną, a jaką wersję wydrukowaną otrzymali w dniu głosowania. Zmiany brzmienia uchwały z dnia 26 listopada 2015 r. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym w dniu 9 grudnia 2015 r. dokonano jedynie w oparciu o wyjaśnienia Burmistrza i Przewodniczącego Rady Miejskiej Nysy. Zastosowany tryb zmiany treści zaskarżonej uchwały sprzeczny jest z zasadą legalizmu.

Odnośnie pozostałych zarzutów szeroko opisał okoliczności związane z funkcjonowaniem handlu obwoźnego na terenie Nysy zarzucając organom Gminy Nysa podejmowanie niezgodnych z prawem działań mających na celu wyprowadzenie handlu obwoźnego poza teren ścisłego centrum miasta czyli Nysy Śródmieście, za wyjątkiem handlu na Targowisku Miejskim, organizowanego przez Gminę. Realizację tego celu stanowi zaskarżona uchwała, która prowadzi do drastycznego wzrostu opłaty targowej przy ul. Racławickiej, co w konsekwencji spowoduje likwidację handlu na tym terenie oraz zmusi osoby tam handlujące do zakończenia prowadzonej działalności. Istniejące Targowisko Miejskie nie jest przygotowane do przyjęcia handlujących z targu przy ul. Racławickiej, zaś proponowane przez Gminę nowe miejsce handlu, tj. Stadion Miejski jako obiekt przeznaczony do zupełnie innego celu, nie jest odpowiednio dostosowany do prowadzenia takiej działalności.

Tym samym zaskarżona uchwała ustala opłatę targową w sposób dyskryminujący niektóre podmioty gospodarcze i ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i swobodę konkurowania na rynku, co jest sprzeczne z zasadą równości wobec prawa. Wprowadzenie zaskarżonej uchwały nie znajduje uzasadnienia w istnieniu celu publicznego, a przeciwnie prowadzi do likwidacji dobrze funkcjonującego targu, który przynosi stałe dochody, cieszy się sporym zainteresowaniem mniej zamożnej grupy mieszkańców, a przy tym stanowi jedyne źródło utrzymania szerokiej grupy mieszkańców trudniących się handlem obwoźnym.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania wskazano, że uchwała będąca przedmiotem skargi aktualnie już nie obowiązuje, albowiem na sesji w dniu 1 marca 2016 r. Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę Nr XVII/240/16 w sprawie opłaty targowej, która z chwilą wejścia w życie, tj. z dniem 24 marca 2016 r., derogowała uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia. Okoliczność ta w ocenie strony przeciwnej powoduje, iż skoro w chwili obecnej brak jest przedmiotu zaskarżenia, to skargę należy uznać za bezprzedmiotową, ze skutkiem w postaci umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) [dalej jako: p.p.s.a.].

Co do dwukrotnej publikacji przedmiotowej uchwały wyjaśniono, że na sesji Rady Miejskiej w Nysie w dniu 26 listopada 2015 r. podjęto uchwałę o takiej treści, jaka ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego w dniu 20 stycznia 2016 r. pod poz. 191. Natomiast do dnia opublikowania prawidłowego tekstu uchwały stosowano przepisy uchwały w takim kształcie, w jakim została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 9 grudnia 2015 r. pod pozycją 2889. Stąd też bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 17 ust. 1 zd. 2 u.o.a.n.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty wskazano, że zaskarżona uchwała nie narusza ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jak i innych przepisów powołanych w skardze, w tym ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów czy też ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podkreślając w szczególności, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit, a u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń i mogą realizować własną, lokalną politykę, co wiąże się również z możliwością różnicowania stawek opłaty targowej w odniesieniu do różnych targowisk prowadzonych na terenie danej gminy.

W piśmie procesowym z dnia 23 września 2016 r. pełnomocnik skarżącego wskazał na brak podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała weszła w życie i obowiązywała do czasu wydania kolejnej uchwały z dnia 1 marca 2016 r. Nr XVII/240/16 w sprawie opłaty targowej, a zatem niewątpliwie wywarła skutki prawne, kształtując sytuację prawną podmiotów objętych obowiązkiem podatkowym w zakresie opłaty targowej wprowadzonej zaskarżoną uchwałą. Fakt uchylenia tej uchwały nie niweczy możliwości kontroli jej treści przez Sąd i ewentualnego uznania, że treść ta była sprzeczna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nie mającym zastosowania w przedmiotowej sprawie).

Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skargi uczyniono w niniejszej sprawie uchwałę organu gminy, wobec czego podstawę prawną zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego Sąd zobowiązany jest do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Dopiero gdy wymogi te zostały spełnione, sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą, a w razie stwierdzenia że legitymację taką posiada, dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu czyli badania jego zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, musi być poprzedzone skierowaniem do organu samorządowego wezwania o wyeliminowanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publik. ONSA i WSA z 2007 r., Nr 3, poz.

60) stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie skarżący spełnił opisane powyżej wymogi formalne, wzywając Radę Miasta Nysy do usunięcia naruszenia prawa pismem nadanym w dniu 2 lutego 2016 r. W dniu 2 kwietnia 2016 r. wniesiona została skarga na uchwałę Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej opublikowaną w dniu 20 stycznia 2016 r. Tym samym termin do wniesienia skargi został zachowany.

Odnosząc się do kwestii legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą wyjaśnić należy, że interes prawny to szczególny związek pomiędzy sytuacją danego podmiotu prawa, a normą prawa materialnego, przy czym ten związek charakteryzuje się indywidualnym, konkretnym i realnym oraz osobistym charakterem. Taki związek musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i związek ten istniejący pomiędzy danym stanem faktycznym, w którym znajduje się dany podmiot prawa a treścią normy prawa materialnego (czyli interes prawny) ma być naruszony treścią, postanowieniami kwestionowanego aktu prawa miejscowego.

W opinii Sądu skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała w sprawie określenia wysokości stawek opłaty targowej narusza jego indywidualny interes prawny, bowiem istnieje związek pomiędzy kwestionowaną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży towarów w handlu okrężnym na terenie miasta Nysa (co potwierdza załączony do skargi wydruk z CEIDG), na targowisku przy ul. Racławickiej, czyli na terenie ulic objętych zmianą podwyższenia wysokości stawki opłaty targowej. Wejście w życie zaskarżonej uchwały oznacza naliczanie skarżącemu opłaty targowej w wysokości 50 zł za m2, podczas gdy dotychczas ponosił on opłatę w wysokości 2 zł za m2, co w konsekwencji może doprowadzić do likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej.

Z uwagi na zachowanie warunków formalnych wniesienia skargi oraz wykazanie interesu prawnego skarżącego dopuszczalne jest badanie merytoryczne zaskarżonego aktu, przy czym wyjaśnić jeszcze należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W ocenie Sądu fakt, iż w dniu 1 marca 2016 r. Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę Nr XVII/240/16 w sprawie opłaty targowej, która z chwilą wejścia w życie, tj. z dniem 24 marca 2016 r., derogowała uchwałę z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 opublikowana w dniu 20 stycznia 2016 r. nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 (publikowane na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia): "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia". Z kolei Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz.

44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz.

7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, przypomnieć należy, że przedmiotem skargi strona skarżąca uczyniła § 3 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 3 i 6 uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pod pozycją 191 z dnia 20 stycznia 2016 r. Przy czym co istotne uchwała Rady Miejskiej w Nysie dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej została ogłoszona dwukrotnie tj. w dniu 9 grudnia 2015 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pod pozycją 2889 i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. (zob. § 11 tej uchwały) oraz następnie w dniu 20 stycznia 2016 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pod pozycją 191 i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dniu 4 lutego 2016 r. (zob. § 11 tej uchwały).

Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz pism skarżącego i organu, ponowne ogłoszenie uchwały z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej nastąpiło na wniosek Burmistrza Nysy po uprzednim uzyskaniu opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, która po stosowanych wyjaśnieniach Burmistrza Nysy i Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nysie, uznała, że doszło do błędu technicznego w treści pierwotnie przekazanej do publikacji uchwały. Zgodnie z wyjaśnieniami organu, na sesji Rady Miejskiej w Nysie w dniu 26 listopada 2015 r. podjęto uchwałę o takiej treści, jaka ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego w dniu 20 stycznia 2016 r. pod pozycją 191.

Błąd techniczny zawarty w pierwotnie ogłoszonej uchwale polegał na nieprawidłowym określeniu obszaru objętego ustalonymi w § 3 ust. 1 stawkami dziennymi opłaty targowej, tj. jedynie na wybranym odcinku ul. Racławickiej, zamiast na całej jej długości. Zgodnie z postanowieniami uchwały ogłoszonej w dniu 9 grudnia 2015 r. podmioty prowadzące sprzedaż poza terenem Śródmieścia Nysy, wyznaczonym granicami określonymi w § 3 ust. 1 (zawierającym ww. błąd techniczny), w miejscach zlokalizowanych poza terenem Targowiska Miejskiego w Nysie, obowiązywały stawki dzienne opłaty targowej określone w § 4 ust. 1 uchwały (niższe od stawek określonych w § 3 ust. 1).

Natomiast w objętej przedmiotową skargą uchwale opublikowanej w dniu 20 stycznia 2016 r., wolnej od błędu technicznego, stawkami dziennymi opłaty targowej określonymi w § 3 ust. 1 objęta została m.in. ul. Racławicka na całej jej długości, co spowodowało wzrost opłaty targowej w miejscu, gdzie skarżący prowadzi handel obwoźny.

Analizując wskazane okoliczności Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu w oparciu o wyżej powołane przepisy oraz nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, co powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. To istotne naruszenie prawa wiąże się z dokonanym, w celu usunięcia wyżej opisanego błędu technicznego, nieuprawnionym - powtórnym ogłoszeniem uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej, mimo, że uchwała ta została już ogłoszona w dniu 9 grudnia 2015 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pod. poz. 2889, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. i obowiązywała, a także - jak wynika z odpowiedzi na skargę - była stosowana (w pierwotnie opublikowanym brzmieniu) do czasu ponownego ogłoszenia uchwały w dniu 20 stycznia 2016 r., która z kolei obowiązywała do dnia wejścia w życie kolejnej uchwały Rady Miejskiej w Nysie w sprawie opłaty targowej z dnia 1 marca 2016 r. Przy czym jak wynika z akt sprawy uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, pod pozycją 2889 z dnia 9 grudnia 2015 r. nie została zakwestionowana przez organ nadzoru lub inny uprawniony podmiot.

Z powyższych okoliczności wynika, że pierwotnie ogłoszona uchwała skutecznie weszła w życie i funkcjonowała w obrocie prawnym w czasie, gdy dokonano powtórnego ogłoszenia uchwały z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15.

Powyższe świadczy o tym, że zaskarżona uchwała dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa, a więc takim uchybieniem, które prowadziło do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Dokonanie ponownego ogłoszenia uchwały w celu wyeliminowania błędu technicznego zawartego w uchwale pierwotnie ogłoszonej pozbawione było podstaw prawnych, a nadto stanowiło naruszenie wynikających z Konstytucji RP zasad pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jak również zasadę prawidłowej legislacji. Nie do pogodzenia z powyższymi zasadami oraz obowiązującym porządkiem prawnym jest sytuacja, w której akt normatywny, tj. w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15, będąca aktem prawa miejscowego, po wejściu w życie i uzyskaniu mocy obowiązującej, wchodzi w życie po raz drugi i ponownie nabiera mocy obowiązującej.

Również ogłoszenie aktu normatywnego w Dzienniku Urzędowym (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), stanowiące warunek jego wejścia w życie i wywołania zamierzonych skutków prawnych, nie może następować dwa razy. Jak wskazano powyżej wejście w życie aktu, który już obowiązuje naruszałoby bowiem zasady demokratycznego państwa prawnego, których respektowanie jest wymogiem stawianym przez art. 2 Konstytucji RP. Niemożliwe byłoby w takiej sytuacji zachowanie pewności obrotu prawnego. Z zasad demokratycznego państwa prawnego wynika konieczność gwarantowania warunków, w których obywatel będzie miał podstawy dla zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dotyczy to w równym stopniu prawa stanowionego przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza prawa powszechnie obowiązującego.

Zauważyć należy, że wejście w życie uchwały w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym wywołuje określone skutki prawne. Obowiązywanie przepisu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ma walor bezwzględny, formalny, a obywatel ma oczekiwać rozstrzygnięcia jego indywidualnej sprawy na podstawie aktu prawnego w brzmieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. W rozpatrywanej sprawie akt prawa miejscowego został opublikowany dwukrotnie. Zatem gdyby dopuścić możliwość wielokrotnej publikacji aktu prawnego pojawiłby się problem w oparciu o który opublikowany akt, jak już wskazano powyżej, obywatel mógłby żądać rozstrzygnięcia jego sprawy.

Dlatego uchwała Rady Miejskiej w Nysie nie mogła podlegać zmianie, bez zachowania trybu określonego przepisami prawa.

Przyjęty w stosunku do uchwały z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 sposób usunięcia błędu technicznego jest oczywiście błędny, a stosowanie tego typu praktyki mogłoby prowadzić do ingerencji w treść ogłoszonych i obowiązujących już aktów normatywnych organów stanowiących Gminy z pominięciem obowiązujących przepisów, co jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie organ miał prawo do usunięcia błędu technicznego, ale z zachowaniem odpowiedniej procedury.

Wyjaśnić bowiem należy, że obowiązujące prawo reguluje kwestię sprostowania błędu będącego wynikiem rozbieżności pomiędzy tekstem skierowanym do publikacji a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Przepis art. 17 u.o.a.n. dopuszcza prostowanie takich błędów w ogłoszonym tekście prawnym w formie obwieszczenia. Sprostowanie takie ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt i nie może ono prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Błąd, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.o.a.n., który może być sprostowany w formie obwieszczenia wojewody polega na tym, że tekst ogłoszonego aktu prawa miejscowego różni się od tekstu tego aktu uchwalonego przez organ wydający akt i przedstawionego jako oryginał tego aktu z wnioskiem o jego ogłoszenie organowi wydającemu dziennik urzędowy (por. wyrok NSA z dnia 24.02.2011 r., sygn. akt II OSK 343/10). Chodzi tu bowiem o błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego, a nie o błędy w tekście aktu prawnego przekazanego do publikacji.

Przy czym podkreślić należy, że wskazany tryb ma zastosowanie w sytuacji rozbieżności pomiędzy oryginałem przesłanym do publikacji, a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym, zaś błędy, które powstały na wcześniejszych etapach (były już w tekście oryginału), "prostuje się" poprzez zmianę uchwały we właściwym trybie, bądź też poprzez odpowiednie działanie organów nadzoru.

Zatem w związku z błędem technicznym znajdującym się w pierwotnie ogłoszonej uchwale z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej należało w pierwszej kolejności ustalić jednoznacznie w oparciu protokół z posiedzenia, na którym podjęto uchwałę czy ewentualnie inne dowody, jakiej treści uchwała podjęta została na posiedzeniu w dniu 26 listopada 2015 r. a jaki tekst został przedstawiony jako oryginał aktu do ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a następnie rozważyć zastosowanie trybu z art. 17 u.o.a.n. lub też dokonanie zmiany uchwały we właściwym trybie. Brak natomiast podstaw prawnych do korygowania ww. błędu technicznego w drodze ponownego ogłoszenia uchwały z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 o zmienionej treści.

Z powyższych względów zaskarżona uchwała z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej ogłoszona w dniu 20 stycznia 2016 r. dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności tej uchwały w całości. Nieuprawnione ponowne ogłoszenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego przekłada się bezpośrednio na ważność całej zaskarżonej uchwały, a nie tylko kwestionowanych przez stronę § 3 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 3 i 6, w związku z czym cała uchwała musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyjaśnić przy tym trzeba, że sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nie będąc związany zarzutami skargi (por. wyrok NSA z dnia 24.01.2012 r., sygn. akt I OSK 1807/11). Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa odnoszącego się do całego aktu prawnego sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały pozostawiając w obrocie pozostałą jej część również dotkniętą taką wadą.

Jednocześnie stwierdzone uchybienia, skutkujące stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały, czynią bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Z tych też przyczyn Sąd - kierując się treścią art. 147 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 300 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.