Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. S. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 listopada 2020 r. znak [...] odmawiająca prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r.
Z akt sprawy wynika, iż dnia 2 lipca 2020r. P. S. (dalej: skarżący) wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu (dalej: organ) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień– maj 2020r.
W treści wniosku w części III pkt 2 - Informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej podmiotu, któremu ma być udzielona pomoc publiczna (wg stanu na 31.12.2019r.), zgodnie z Komunikatem Komisji Europejskiej (2020/C 91 1/01 z 20.03.2020r.), w pozycji C – "Czy podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym, została zaznaczona odpowiedź NIE.
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 listopada 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, na podstawie 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa z 2 marca 2020 r.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od kwietnia 2020r. do maja 2020r.
W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 15 zzh (powinno być 15 zzzh ust. 1 – uwaga Sądu) ustawy z 2 marca 2020 r., zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, w której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20.03.2020 r.). Komunikat wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014r.) w dniu 31 grudnia 2019 r.
Organ wskazał, że oznacza to, że ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek może skorzystać przedsiębiorca, który na 31 grudnia 2019 r. nie zalegał z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. W przypadku skarżącego zadłużenie na koniec roku 2019 "przekraczało okres 12 miesięcy i nie było objęte umową ratalną".
W terminowo wniesionej skardze skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że rozpoczął obecną działalność gospodarczą w połowie listopada 2019 r. i za listopad i grudzień 2019 r. uiścił należne składki, nie wiedział jednak iż zostaną zaksięgowane na sporne wówczas inne należności wobec ZUS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, iż kwota zadłużenia skarżącego na 2 lipca 2020 r. wynosiła z tytułu należności głównej 37 236,68 zł – według informacji z Wydziału Rozliczeń Płatników Składek, stan zaległości jest dłuższy niż 12 miesięcy a skarżący nie ma zawartej umowy o rozłożeniu zadłużenia na raty. W ocenie ZUS skarżący spełnił przesłanki do ogłoszenia upadłości i tym samym organ prawidłowo odmówił mu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 01 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący był uprawniony do złożenia takiego wniosku.
Natomiast ZUS zbadał, czy skarżący spełnił wymogi z art. 15 zzzh ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. Zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20.03.2020). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji - w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) - w dniu 31 grudnia 2019r. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 2 pkt 18) Rozporządzenia Komisji nr 651/2014: "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:
- a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE 45, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne;
- b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MSP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE;
- c) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli;
- d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzuję i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu;
- e) W przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat: 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0.
Przywołanym powyżej przepisom odpowiada treść wniosku RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec - maj 2020r. Zauważyć bowiem należy, iż ubiegający się o pomoc musi podać informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej podmiotu, któremu ma być udzielona pomoc (wg stanu na dzień 31.12.2019 r.) zgodnie z Komunikatem Komisji Europejskiej:
A. Czy w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki komandytowo-akcyjnej, wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego? TAK NIE
B. Czy w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki? TAK NIE
C. Czy podmiot spełniał kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym ? TAK NIE
Skarżący we wniosku podał, że na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji, tj. nie spełnił kryteriów do objęcia go postępowaniem upadłościowym.
Organ podał, że skarżący posiada zaległości z tytułu nieopłaconych składek za okres ponad 12 miesięcy i nie było ono objęte umową ratalną.
W aktach administracyjnych brak jednak jakiekolwiek dokumentacji odnośnie takich twierdzeń organu, poza wnioskiem skarżącego, zaskarżoną decyzją i wydrukiem maili pracowników ZUS. Zaskarżona decyzja nie wskazuje dokładnie przepisów prawa, na których oparł się organ ani też dowodów pozwalających na ustalenie, czy faktycznie skarżący posiada zadłużenie i winien być uznany za osobę nieuprawniona do zwolnienia z opłacania składek za kwiecień – maj 2020r.
Przystępując do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji, uwagę Sądu zwróciło jednak wskazane wyżej uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.
W myśl zatem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.
Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść.
Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję po której następuje część nazwana: "Uzasadnienie". W uzasadnieniu zacytowano treść art. 15 zzzh ustawy z 2 marca 2020 r. (mylnie wskazując na art. 15 zzh) bez wskazania jednostek redakcyjnych, a następnie sformułowano trzy kluczowe dla sprawy zdania o treści: "W związku z tym ZUS przyjął, że ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, których dotyczy Tarcza Antykryzysowa, będą mogli skorzystać tylko ci przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019r. nie zalegali z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Jeżeli przedsiębiorca na 31 grudnia 2019 r. miał zadłużenie za okres dłuższy niż 132 miesięcy ale złożył wniosek o układ ratalny lub zawarł z ZUS umowę o rozłożenie należności z tytułu składek na raty i umowę tę realizuje, może być zwolniony z opłacania należności za okres od marca do maja 2020 r. Z dokonanych ustaleń wynika, Ze Pana konto wykazuje na dzień 31.12.2019 r. zadłużenie przekraczające okres 12 miesięcy i nie było objęte umową ratalną".
Dalej następuje tylko jednozdaniowa konkluzja wedle której, w związku z powyższym, skarżącemu nie przysługuje prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r., a potem już tylko pouczenie.
Taki sposób uzasadnienia – w ocenie Sądu – nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę Sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny, dokonując uprzednio wszelkich ustaleń umożliwiających ustosunkowanie się kwestii zaległości w opłacaniu składek a następnie dokonać jego subsumpcji pod mające zastosowanie w sprawie przepisy, które nie zostały przez organ wskazane w sposób zupełny. Przyjęty na tle wykładni tych przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak – jak wyżej wskazano – nie jest rolą sądu administracyjnego.
Podzielić w tym miejscu należy pogląd, że z naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono ponieważ skarżący był z urzędu zwolniony od obowiązku ich ponoszenia.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nadto prowadząc postępowanie umożliwi stronie zajęcie stanowiska i ustosunkuje się do podnoszonych przez nią kwestii. Organ ponownie rozważy czy stronie w niniejszej sprawie przysługuje wsparcie z art. 31zo ustawy z 2 marca 2020 r., stanowiące pomoc publiczną zgodnie z art. 15zzzh ustawy z 2 marca 2020r..
W razie ponownego uznania że skarżącemu nie może być udzielona pomoc publiczna, organ wyda decyzję zawierającą niezbędne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ w takiej sytuacji wyjaśni ze wskazaniem dokładnej podstawy prawnej, odwołującej się do konkretnych jednostek redakcyjnych konkretnego przepisu prawnego (artykuł, ustęp, punkt, litera) określonego aktu prawnego, z jakich powodów uznał, że skarżący znajduje się w sytuacji, która uzasadnia odmowę przyznania pomocy publicznej. W szczególności, jeśli ponownie uzna że świadczy o tym okoliczność, iż przedsiębiorca na dzień 31 grudnia 2019 r. zalegał z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy - to powinien szczegółowo przeprowadzić wywód prawny prowadzący do takiego uznania, ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów prawnych stanowiących podstawę takiego rozstrzygnięcia. W przypadku bowiem braku wskazania takich przepisów i wyjaśnienia podstaw zastosowania tych przepisów odmowa przyznania pomocy w związku ze wskazaną okolicznością nie może mieć miejsca.
Ponadto w sytuacji, gdy poziom i okres zaległości z tytułu nieopłacania składek będzie miał znaczenie dla przyznania pomocy, organ także w sposób jednoznaczny poziom ten ustali, przedstawiając w sposób czytelny sposób rozliczenia konta płatnika
- - ---------------------- 8