Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 8 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Op 25/24

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez I. Sp. z o.o. w S. (zwaną dalej też: Spółką lub skarżącą), reprezentowaną przez pełnomocnika – radcę prawnego M. K., jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej też: GITD lub organem odwoławczym) z dnia 27 czerwca 2023 r.,nr BP.501.1979.2022.2250.WA7.426898, utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej też: Inspektorem Wojewódzkim lub organem pierwszej instancji) z dnia 2 września 2022 r., nr WI.8140.6.638.2022, którą nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201) - zwanej dalej ustawą.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 27 kwietnia 2022 r., o godzinie 10:58, na parkingu [...] w W. inspektor Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dokonał kontroli drogowej pojazdu marki [...], o nr rej. [...], prowadzonego przez kierowcę Z. N., którym wykonywany był międzynarodowy przewóz osób na linii regularnej z W. do B., na rzecz firmy I. Sp. z o.o. w S. Kontrola została utrwalona w protokole kontroli nr [...], z którego wynika, że kierowca okazał m.in. kartę kierowcy z tachografu cyfrowego, prawo jazdy, dowód rejestracyjny, dowód osobisty, wypis z licencji nr [...] dotyczący międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób na rzecz I. Sp. z o.o. w S. Na podstawie analizy danych cyfrowych z karty kierowcy, za okres od 30 marca do 27 kwietnia 2022 r., stwierdzono szereg opisanych w protokole naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, określonych w załączniku nr 3 do ustawy pod lp. 5.11.2 i 5.11.3 oraz naruszenie dotyczące organizacji pracy określone w załączniku nr 4 do ustawy pod lp.

19. Kierowca przesłuchany na okoliczność stwierdzonych naruszeń zeznał, że jest zatrudniony w Spółce na stanowisku kierowcy i jeździ zgodnie z wytycznymi od pracodawcy, który zapewniał go, że wszystkie odpoczynki, przerwy i jazda są zgodne z przepisami.

Zawiadomieniem z dnia 25 maja 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszeń stwierdzonych podczas powyżej kontroli. Ponadto zawiadomił o dodatkowym naruszeniu, stwierdzonym na podstawie informacji uzyskanej z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, w postaci braku zgłoszenia do licencji nr [...] pojazdu o nr rej. [...] ([...]).

W odpowiedzi, pismem z dnia 6 czerwca 2022 r., Spółka wyjaśniła, że pojazd o nr rej. [...] ([...]) został zgłoszony do licencji [...] w dniu 3 czerwca 2020 r., a dnia 5 maja 2022 r. złożyła wniosek o dodatkowe wpisy z licencji wspólnotowej wraz z załącznikami WPA, w których uwzględniła pojazd objęty postępowaniem ponieważ zauważyła, że nie widnieje w systemie podobnie jak inne pojazdy (powinno być 74, a widnieje 49 pojazdów).

Pismem z dnia 11 lipca 2021 r. organ powiadomił Spółkę o dalszym naruszeniu polegającym na braku zgłoszenia organowi wydającemu licencję zmiany adresu Spółki, w ustawowym terminie 28 dni.

Składając wyjaśnienia w piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. Spółka poinformowała, że zmianę adresu zgłosiła do GITD w dniu 23 stycznia 2020 r., na dowód czego przedłożyła kopię zgłoszenia.

Decyzją z dnia 2 września 2022 r., nr WI.8140.6.638.2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia, nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za naruszenie, polegające na:

1. 1. przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, tj. naruszenie określone w załączniku nr 3 ustawy pod lp. 5.11.2 i 5.11.3;
2. 2. niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy, tj. naruszenie określone w załączniku nr 3 ustawy pod lp. 1.5.

W uzasadnieniu, odnośnie do pierwszego naruszenia organ wyjaśnił, że przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut objęte jest karą w kwocie 250 zł, a za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut, karą w kwocie 350 zł. Stosownie do tego wyjaśnił, że dokonana podczas kontroli analiza danych cyfrowych zawartych na karcie kierowcy i tachografie cyfrowym, przy uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci: przerwa napięcia, wykazała odpowiednio, że kierowca Z. N.:

1. - w dniu 31.03.2022 r. od godz. 10:03 do godz. 20:53 prowadził pojazd przez 7 godzin 39 minuty i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy 15-minutowe (10:24-11:02), wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 9 minut; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 1.650 zł (250 zł + 350 zł x4);
2. - w dniu 01.04.2022 r. od godz. 09:02 do godz. 20:16 prowadził pojazd przez 8 godzin 3 minuty i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy 15-minutowe, wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 33 minuty; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 2.000 zł (250 zł + 350 złx5);
3. - w dniu 02.04.2022 r. od godz. 10:15 do godz. 20:40 prowadził pojazd przez 7 godzin 30 minut i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe (10:38-11:08), wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 1.650 zł (250 zł + 350 złx4);
4. - w dniu 03.04.2022 r. od godz. 08:47 do godz. 18:58 prowadził pojazd przez 7 godzin 28 minut i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe, wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godziny i 58 minut; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 1.300 zł (250 zł + 350 złx3);
5. - w dniu 04.04.2022 r. od godz. 10:00 do godz. 20:48 prowadził pojazd przez 7 godzin 51 minut i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe (10:18-11:48), wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 21 minut; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 1.650 zł (250 zł + 350 złx4);
6. - w dniu 05.04.2022 r. od godz. 09:21 do godz. 19:56 prowadził pojazd przez 7 godzin 48 minut i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe (10:19-10:57), wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 18 minut; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 1.650 zł (250 zł + 350 złx4);
7. - w dniu 09.04.2022 r. od godz. 10:00 do godz. 20:34 prowadził pojazd przez 7 godzin 28 minut i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe (10:18-10:57), wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godziny i 58 minut; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 1.300 zł (250 zł + 350 złx3);
8. - w dniu 10.04.2022 r. od godz. 09:32 do godz. 19:35 prowadził pojazd przez 7 godzin 28 minut i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe, wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godziny i 58 minut; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 1.300 zł (250 zł + 350 złx3);
9. - w dniu 11.04.2022 r. od godz. 09:56 do godz. 20:42 prowadził pojazd przez 8 godzin 21 minut i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe (10:18-10:47), wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 51 minut; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 2.000 zł (250 zł + 350 złx5);
10. - w dniu 12.04.2022 r. od godz. 10:12 do godz. 20:33 prowadził pojazd przez 8 godzin 16 minut i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe, wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 46 minut; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 2.000 zł (250 zł + 350 złx5);
11. - w dniu 13.04.2022 r. od godz. 10:03 do godz. 21:00 prowadził pojazd przez 7 godzin i 52 minuty i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe (10:20-10:48), wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 22 minuty; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 1.650 zł (250 zł + 350 złx4);
12. - w dniu 14.04.2022 r. od godz. 09:18 do godz. 20:51 prowadził pojazd przez 8 godzin 33 minuty i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe, wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 4 godziny i 3 minuty; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 2.350 zł (250 zł + 350 złx6);
13. - w dniu 18.04.2022 r. od godz. 13:40 do godz. 22:02 prowadził pojazd przez 5 godzin 42 minuty i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe, wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 12 minut; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 250 zł (250 złx1);
14. - w dniu 21.04.2022 r. od godz. 08:53 do godz. 19:47 prowadził pojazd przez 7 godzin 58 minut i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe, wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 28 minut; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 1.650 zł (250 zł + 350 złx4);
15. - w dniu 22.04.2022 r. od godz. 10:07 do godz. 20:33 prowadził pojazd przez 7 godzin 19 minut i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe (10:27-11:00), wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godziny i 49 minut; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 1.300 zł (250 zł + 350 złx3);
16. - w dniu 23.04.2022 r. od godz. 09:18 do godz. 19:29 prowadził pojazd przez 7 godzin 14 minut i w okresie tym odebrał tylko dwie przerwy minimum 15-minutowe (13:18-13:35), wobec czego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godziny i 44 minuty; za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna w wysokości 1.300 zł (250 zł + 350 złx3).

Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że opisane zdarzenia stanowią naruszenie normy określonej w art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), zwanego dalej rozporządzeniem 561/2006. Odnosząc się z kolei do naruszenia polegającego na niezgłoszeniu zmiany danych, określonego w załączniku 3 ustawy pod lp. 1.5, wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono zmianę adresu Spółki. Zmiana ta wpisana została do KRS w dniu 29 listopada 2019 r., jednak nie została zgłoszona w ustawowym terminie 28 dni od daty dokonania zmiany adresu prowadzenia działalności gospodarczej organowi wydającemu licencję wspólnotową (GITD). Oznacza to, że Spółka naruszyła art. 7a. ustawy.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 rozporządzenia 561/2006 poprzez uznanie, że kierowca nie może odbierać przerwy w jeździe trwającej 45 minut rejestrując dyspozycyjność i jadąc w załodze, w konsekwencji czego organ stwierdził wielokrotność w zakresie naruszenia określonego pod Ip. 5.11.2, 5.11.3 zał. nr 3 ustawy. Kwestionując poprawność ustaleń poczynionych w trakcie kontroli i udokumentowanych w protokole, a powielonych w wydanej decyzji, Spółka wskazała, że we wszystkich wskazanych okresach, w których organ pierwszej instancji stwierdził przedmiotowe naruszenia, analiza danych zapisanych na karcie kierowcy pozwala stwierdzić, że kierowca wykonał przerwę w jeździe trwającą co najmniej 45 minut, rejestrując dyspozycyjność w załodze z innym kierowcą.

Wywodziła, że wskazane okresy dyspozycyjności powinny być traktowane jako przerwa w jeździe, co w konsekwencji nie pozwala stwierdzić przedmiotowych naruszeń, a stanowisko organu uznać należy za błędne. Kierowca Z. N. we wskazanych okresach siedział bowiem na miejscu przeznaczonym dla drugiego kierowcy, kartę miał zalogowaną w slocie nr 2 tachografu, a pojazd prowadzony był przez innego kierowcę. W przypadku pracy w załodze kilkuosobowej kierowca może natomiast wykorzystać przerwę trwającą 45 minut w pojeździe kierowanym przez innego kierowcę, pod warunkiem że kierowca, który ma przerwę, nie jest zaangażowany w pomoc kierowcy prowadzącemu pojazd.

Odnosząc się do pojęcia przerwy określonego w art. 4 lit. d rozporządzenia 561/2006 oraz art. 3 pkt.2 lit b Dyrektywy 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. dotyczącego "okresu gotowości" Spółka podniosła, że w analizowanym stanie faktycznym kierowca nie wykonywał żadnej innej pracy i rejestrując dyspozycyjność (okres gotowości), odbierał okres nieprowadzenia wykorzystywany wyłącznie do wypoczynku, siedząc na miejscu dla drugiego kierowcy i jadąc w zespole z innym kierowcą, a organ dokonał nadinterpretacji przepisów uznając, że obaj kierowcy nie tworzyli obsady podwójnej ponieważ drugi kierowca nie dosiadł się do pierwszego w maksymalnie pierwszej godzinie prowadzenia pojazdu przez pierwszego kierowcę. Zaznaczyła, że w pkt. 2.2.7.3 (str.37) wytycznych zawartych w wyjaśnieniach do rozporządzenia 561/2006, Komisja Europejska sugeruje, że dla każdego zapisu należy zsumować czas prowadzenia pojazdu (zaczynając od pierwszego okresu prowadzenia pojazdu po okresie odpoczynku) aż do osiągnięcia 4,5 godziny.

Taki okres prowadzenia pojazdu musi obejmować 45-minutową przerwę lub okres co najmniej 15 minut, po którym następuje kolejny okres 30 minut, lub musi po nim następować taka przerwa lub przerwy, przy czym wymóg rejestrowania "przerw" został wyraźnie określony. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji winien zatem uznać, że kierowca spędzając czas na miejscu dla drugiego kierowcy wykorzystał go do wypoczynku. Ponadto w pkt. 2.2.4.3 lit. d wytycznych Komisja Europejska określiła, że przerwa może się odbywać w pojeździe znajdującym się w ruchu (w przypadku załogi kilkuosobowej), pod warunkiem, że kierowca pozostaje bezczynny (...). W przypadku załogi kilkuosobowej w pojeździe wyposażonym w tachograf cyfrowy, jeżeli przerwa jest realizowana w poruszającym się pojeździe, jako zapisaną przerwę przyjmuje się okres 45 minut gotowości. Tachograf cyfrowy nie pozwala przy tym na zapisywanie przerwy podczas ruchu pojazdu.

Stąd, w pojeździe z załogą jednoosobową, jeżeli zapisano okres dyspozycyjności i nie ma dowodów na to, że okres ten nie został wykorzystany tylko na odpoczynek, to taki okres jest uznawany za przerwę przez organy egzekwowania prawa w wielu państwach członkowskich. Ustawodawca nie zabronił żadnymi przepisami na dojazd drugiego kierowcy do pierwszego w okresie dłuższym niż jedna godzina i rozliczania załogi w okresie obsady pojedynczej, z uwzględnieniem przerw w jeździe służących do wypoczynku jak dla obsady podwójnej, a odbierania odpoczynku w czasie liczonym jak dla obsady pojedynczej. Jeśli drugi kierowca dosiądzie się później niż po godzinie lub kierowcy rozsiądą się przed zakończeniem swojego dnia pracy, w takim przypadku należy pamiętać o tym, że kierowcy mogą jechać razem, ale ich doba to nie 30 godzin, a standardowe 24 godziny, więc ze wszystkimi czynnościami muszą się zmieścić w 13 lub 15 godzinach od rozpoczęcia do zakończenia pracy, zależnie od liczby dostępnych skróconych odpoczynków dziennych, natomiast dyspozycyjność jest traktowana jako przerwa w każdej sytuacji, gdy pojazd jest w ruchu z dwoma kierowcami w środku.

Ponadto, w każdej sytuacji, gdy w pojeździe znajduje się dwóch kierowców - obie karty muszą być włożone do tachografu. Stosownie do przedstawionego stanowiska Spółka podniosła, że ustalenia organu pierwszej instancji są dowolne i nie odzwierciedlają stanu faktycznego.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r., nr BP.501.1979.2022.2250.WA7.426898, GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał kolejno regulacje art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1, art. 4 pkt 22 lit. b i lit. h ustawy. Wyjaśnił również, że reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 K.p.a. wyłącza zastosowanie w sprawie przepisów działu IVa K.p.a., w tym dotyczących możliwości miarkowania kar pieniężnych, odstąpienia od ich nałożenia i udzielenia pouczenia, albowiem kwestie te uregulowane są w ustawie. Odnośnie do stwierdzonego naruszenia - polegającego na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy, w wymaganym terminie - organ odwoławczy wskazał, że treść Ip. 1.5. załącznika nr 3 ustawy jest konsekwencją rozwiązań przyjętych w art. 14 ust. 1, art. 7a ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Wobec zaś ustalenia w toku postępowania, że strona nie zgłosiła zmiany adresu spółki organowi, który wydał licencje, w ustawowym terminie 28 dni, kara pieniężna w wysokości 800 zł, z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 1.5 załącznika nr 3 ustawy, została nałożona zasadnie. Dalej organ odwoławczy dokonał oceny co do naruszeń określonych pod lp. 5.11 załącznika nr 3 ustawy, polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. W tym zakresie - powołując art. 7 rozporządzenia 561/2006, uwzględnił w całości ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że kary za stwierdzone naruszenia zostały nałożone na Spółkę zasadnie, a stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy łączna kara za wszystkie stwierdzone w sprawie naruszenia prawidłowo została ograniczona do kwoty 12.000 zł. Odnosząc się do wyjaśnień zawartych w odwołaniu, że kierowca w sposób prawidłowy odbierał odpoczynek w pojeździe, wskazując na karcie kierowcy dyspozycje, podczas gdy w tym czasie pojazdem kierował drugi kierowca GITD uznał, że powołany w odwołaniu art. 7 akapit trzeci Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. dotyczy sytuacji w której kierowcy pracują w załodze kilkuosobowej.

Wskazując na art. 4 lit. o rozporządzenia 2020/1054, jako definiujący pojęcie "załogi kilkuosobowej" stwierdził, że analiza danych cyfrowych potwierdza, iż kierowca nie spełniał wymogu pracy w załodze kilkuosobowej i tym samym, w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 7 akapit trzeci ww. rozporządzenia, a organ nie może odstąpić od nałożenia kary. Jako niezasadne, w świetle analizy całości materiału dowodowego, uznał również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto, odnosząc się do kwestii możliwości zastosowania art. 92b ustawy wyjaśnił, że strona winna była upewnić się czy kierowcy wykonujący przewozy na jej rzecz prawidłowo zrozumieli obowiązujące w tym zakresie przepisy oraz czy stosują się do nich w trakcie wykonywania transportu. Właściwy system kontroli i nadzoru obowiązujący w przedsiębiorstwie strony doprowadziłby do ujawnienia faktu wykonywania przez kierowców transportu z naruszeniem przepisów z zakresu norm czasu pracy.

Strona nie wskazała natomiast okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. W sprawie brak było więc podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy za względu na fakt, że do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Wyjaśniając, że przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania przepisu art. 92c ustawy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu organ odwoławczy uznał, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów K.p.a. a analiza całości materiału dowodowego nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia okoliczności pozwalających na zastosowanie art. 92b oraz art. 92c ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka – reprezentowana przez radcę prawnego M. K., zarzuciła organom naruszenia polegające na:

1. - zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organy oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 80, art. 81a K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 3 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 rozporządzenia 561/2006, poprzez stwierdzenie naruszenia norm czasu pracy pomimo, że jak wynika z wydruków programu Tachospeed Raportu kontrolnego inspekcji drogowej brak jakichkolwiek naruszeń norm czasu pracy określonych w rozporządzeniu 561/2006 dla kierowcy Z. N., jak również dla skarżącego i zarządzającego transportem, zaś kierowca w okresie, gdy na karcie kierowcy była zapisywana "dyspozycyjność" korzystał z przerwy, w związku z prowadzeniem pojazdu przez drugiego kierowcę i gdy tachograf w okresie jazdy drugiego kierowcy uniemożliwia kierowcy korzystającemu z wypoczynku rejestrowanie innej aktywności niż "dyspozycyjność";
2. - niewłaściwym zastosowaniu normy z art. 4 pkt d rozporządzenia 561/2006 zawierającej legalną definicje "przerwy", przez całkowicie błędne przyjęcie, że kierowca w okresie kiedy pojazd prowadził inny kierowca tzw. kierowca łącznikowy, a tachograf zapisywał "dyspozycyjność", nie odbierał przerwy pomimo faktu, że w tym okresie nie świadczył pracy, lecz wypoczywał, zaś pracodawca z uwagi na regularne przewozy osób na stałych trasach zorganizował przejazd w ten sposób, że do kierowcy głównego w okresie gdy powinien odbywać przerwę dosiadał się tzw. kierowca łącznikowy, dzięki czemu brak było przerw w jeździe i konieczności wysadzania pasażerów w przygodnych miejscach na trasie w celu zapewnienia kierowcy wypoczynku;
3. - naruszeniu art. 73 i art. 92a ust. 3 ustawy w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców i art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 6, art. 8, art. 68 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji i nałożenie kary, gdy organy obu instancji naruszyły zasady zbierania dowodów przewidziany w stosowanej ustawie na potrzeby ustalenia, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa, a także w zakresie, w jakim działania podmiotów kontrolujących naruszały przewidziane prawem procedury oraz w zakresie w jakim organy dowolnie ustaliły istotne dla sprawy okoliczności, nie dysponując w tym zakresie wystarczającym materiałem dowodowym, a wręcz zakładając a prori rozstrzygnięcie przy pominięciu faktu, że kierowca w okresie jazdy z innym kierowcą nie mógł zmienić aktywności na inną niż "dyspozycyjność" oraz pominięciu wyników kontroli, które w programie Tachospeed wykazały brak naruszeń norm czasu pracy.

W związku z powyższym Spółka wniosła o:

1. - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Inspektora Wojewódzkiego;
2. - na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] w W. z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem, uniewinniającego kierowcę od zarzucanego mu czynu; opinii biegłej z zakresu transportu drogowego wydanej w toku ww. sprawy; wydruku ze strony internetowej; na okoliczność sposobu rozliczania czasu pracy w czasie jazdy z drugim kierowcą, sposobu odbywania przerw w pracy i odpoczynku kierowcy, dopuszczalności odbywania przerw w pracy w czasie jazdy z drugim kierowca pomimo braku jazdy w załodze rozumianej zgodnie z art. 4 pkt o rozporządzenia 561/2006, sposobu obsługi tachografu w czasie jazdy z drugim kierowcą i możliwości rejestrowania aktywności;
3. - zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty strona skarżąca podniosła, że GITD w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów podnoszonych w odwołaniu kwestionujących przeprowadzone dowody oraz ustalenia w zakresie nieprawidłowości dotyczących czasu pracy kierowców. Wywodziła, że kierowca Z. N. odbierał wymagane prawem przerwy w samochodzie podczas jazdy innego kierowcy. W czasie odbierania przerwy obie karty kierowców były jednocześnie zalogowane w tachografie. Kierowca Z. N. w tym czasie nie wykonywał jednak pracy, co wynika z wydruku tachografu - lecz miał zaznaczoną dyspozycyjność. W okresie przerwy nie mógł natomiast zaznaczyć odpoczynku, ponieważ pojazd był w ruchu, co wymusza zastosowanie tzw. dyspozycyjności. Rozwiązanie to pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, tj. definicjami "przerwy" i "odpoczynku" zawartymi w art. 4 lit. d i lit. f rozporządzenia nr 561/2006, gdyż w okresie "przerwy" brak jest wymogu swobodnego dysponowania swoim czasem przez kierowcę, a w przypadku pracy w załodze kilkuosobowej kierowca może wykorzystać przerwę trwającą 45 minut w pojeździe kierowanym przez innego kierowcę, pod warunkiem że kierowca, który ma przerwę nie jest zaangażowany w pomoc kierowcy prowadzącemu pojazd.

Zdaniem strony skarżącej kara została nałożona wobec uznania braku jazdy w załodze kilkuosobowej zdefiniowanej w art. 4 lit. o rozporządzenia 561/2006. Niemniej jednak brak jazdy w załodze nie jest równoznaczny z zakazem jazdy w pojeździe drugiego kierowcy i odbieraniem w tym czasie przerwy. Dyspozycyjność jest bowiem traktowana jako przerwa w każdej sytuacji, gdy pojazd jest w ruchu z dwoma kierowcami w środku. Tachografy automatycznie po włożeniu dwóch wykresówek i dwóch kart kierowców zarejestrują podczas ruchu pojazdu na pierwszej z nich jazdę, a na drugiej dyspozycyjność. Podczas jazdy drugi kierowca nie może selektorem zmieniać rodzaju aktywności.

Jednocześnie w każdej sytuacji, gdy w pojeździe znajduje się dwóch kierowców, obie karty powinny być włożone do tachografu. Wobec braku spełnienia przesłanek do jazdy w załodze, kierowca Z. N. musiał mieć zaplanowaną trasę w taki sposób, aby skorzystać z pracy kierowcy łącznikowego i w czasie jego jazdy wykonać 45 minutową przerwę. Powyższy sposób organizacji pracy jest natomiast utrwaloną praktyką w większości firm transportowych. Dalej Spółka wskazała, że do wniosku o ukaranie nie został załączony pełen wydruk z tachografu cyfrowego, z którego wprost wynika, że obwiniony jechał z drugim kierowcą w okresach objętych wnioskiem o ukaranie, bowiem w tych okresach miał przerwę i nic wykonywał żadnej pracy.

Ponadto podniosła postępowanie organów stanowi całkowite wypaczenia zasady wyrażonej w art. 10 Prawa przedsiębiorców, która wprowadza domniemanie uczciwości przedsiębiorcy i rozstrzyganie wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy, podczas gdy sposób procedowania spraw przez organu sprowadzał się do działań zmierzających wyłącznie do nałożenia kary. W świetle przedstawionych dowodów nie sposób też przyjąć, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz odniosły się do niego w sposób prawidłowa. W zakresie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów strona skarżąca wskazała z kolei, że zarówno wyrok uniewinniający kierowcę od zarzucanego mu czynu jak i opinia biegłego pozwolą na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności z załącznika nr 2 do opinii wprost wynika, że brak jakichkolwiek naruszeń w zakresie norm czasu pracy kierowcy, a na stronie 7 opinii stwierdzono, że zgodnie z Raportem kontrolnym inspekcji drogowej kierowca Z. N. nie przekracza norm dla pojedynczego kierowcy.

W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, że tzw. "pakiet mobilności", tj. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz. Urz. UE L 249/1), wprowadził istotną zmianę w zakresie odbioru odpoczynku. W akapicie trzecim art. 7 ww. rozporządzenia umożliwiono wykorzystanie przerwy w pojeździe kierowanym przez innego kierowcę, zastrzegając jednocześnie, że dotyczy to tylko i wyłącznie sytuacji kiedy kierowcy pracują w załodze kilkuosobowej.

Przed wprowadzeniem wskazanej zmiany w przepisach organy kontrolne istotnie uznawały wykorzystanie przerwy w pojeździe kierowanym przez innego kierowcę, w sytuacji gdy nie wykonywali oni pracy w załodze jako dopuszczalne. Zawężenie przez prawodawcę możliwości wykorzystania przerwy w pojeździe tylko do przypadku pracy w załodze skutkuje niemożliwością zastosowania przepisu art. 7 akapit trzeci w niniejszym przypadku. Odnosząc się do wniosków dowodowych skargi organ odwoławczy wskazał z kolei, że nie wynika z nich zasadniczo żadna okoliczność, która wskazywałaby na to, że organ w sposób nieuprawniony zakwalifikował działanie kierowcy jako naruszenie. Związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku wydanego w postępowaniu karnym dotyczy wyłącznie prawomocnego wyroku skazującego, a nie uniewinniającego.

W związku z tym okoliczności ustalone i przyjęte jako podstawa orzekania przez Sąd Rejonowy [...] w W. nie mogą determinować odpowiedzialności strony skarżącej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie biegli nie mogą rozstrzygać toczącego się sporu w ramach swych opinii, gdyż ma on charakter prawny, a podstawą zakwalifikowania danego zachowania jako naruszenia przepisów ustawy nie może być wpis na stronie internetowej lub wydruk z programu Tachospeed, który służy przede wszystkim do pobierania danych. Analizy aktywności dokonuje inspektor i polega ona na porównaniu danych cyfrowych z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazując jako podstawę swojego działania przepisy art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. GITD zaznaczył, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy. Wydane rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, wszechstronnej ocenie, a uzasadnienie spełnia wymagania art. 107 § 3 K.p.a., czyniąc zadość art. 8 K.p.a.

Pismem procesowym z dnia 19 stycznia 2024 r. strona skarżąca podtrzymała w całości skargę oraz jej twierdzenia i zgłoszone w niej wnioski dowodowe. Zwróciła też uwagę, że z załączonego do skargi wydruk z programu Tachospeed (załącznik nr 2 do opinii biegłej) jednoznacznie wynika brak jakichkolwiek naruszeń kierowcy Z. N. w zakresie naruszenia czasu pracy kierowcy, w tym przerw w jeździe wykonanego dla jazdy w załodze i dla jednego kierowcy. Jedyne naruszenia jakie wykazał wydruk dotyczą brakujących wpisów o krajach w jakich kierowca rozpoczął lub zakończył trasę tj. z rozporządzenia unijnego nr 165/2014. Spółka stwierdziła również, że całkowicie nietrafna jest argumentacja organu związana z wprowadzeniem "pakietu mobilności" tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. Literalna wykładnia zapisu w akapicie 3 art. 7 zapis prowadzi bowiem do wniosku, że zmiana miała doprecyzować to, że w okresie przerwy w czasie jazdy w załodze kierowca odbywający przerwę w pojedzie w tym czasie nie może być zaangażowany w pomoc kierowcy prowadzącemu pojazd.

W spornym stanie faktycznym mimo obecności drugiego kierowcy tzw. kierowcy łącznikowego, jazda nie odbywała się w załodze. Organ całkowicie pominął również fakt, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przewozem osób. Nie do zaakceptowania w cywilizowanym kraju jest natomiast koncepcja, zgodnie z którą kierowca po 4,5 jazdy mający obowiązek wykonać przerwę zatrzymywałby autobus w polu w celu odbicia 45 minutowej przerwy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych powyżej zasad kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a – decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy i z tego względu skutkującym koniecznością ich uchylenia w części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było nałożenie na Spółkę, jako wykonującą międzynarodowy transport drogowy osób, kary pieniężnej za naruszenie przepisów regulujących transport drogowy, które to naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli dokonanej w dniu 27 kwietnia 2022 r.

Zdaniem Sądu, w zakresie stwierdzonych naruszeń dotyczących czasu pracy kierowców, uzasadniony jest zarzut strony skarżącej nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia oraz nierozpoznania sprawy w jej całokształcie. Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i w konsekwencji tych uchybień proceduralnych nie ustaliły w sposób prawidłowy, czy rzeczywiście zaistniały podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy.

Materialną podstawę prawną ustalenia odpowiedzialności strony skarżącej stanowił art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2201) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem (w jego brzmieniu obowiązującym na dzień przeprowadzenia kontroli) podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Na zasadzie art. 92a ust. 3 ustawy suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych.

Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy ma charakter obiektywny, co oznacza, że nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jej istotą jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Nakładana jest niezależnie od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Ustawodawca określił bowiem odrębnie odpowiedzialność zarówno dla kierowcy - na podstawie art. 92 ustawy, jak i dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy, czy też dla zarządzającego transportem - na zasadzie art. 92a ust. 2 ustawy.

Na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów cyt. wyżej rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L. 2006. 102.1 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006.

Zgodnie z art. 92a ust. 7 pkt 1 ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 3 do ustawy.

Przewidziane w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innym rozmiarze.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 3 i 5 ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c ustawy.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. Jak słusznie zaznaczył jednak organ odwoławczy, w postępowaniu tym nie znajdują zastosowania przepisy działu IVA K.p.a. Kwestie przesłanek wymiaru kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, jak i jej wysokości oraz odstąpienia od jej nałożenia zostały kompleksowo uregulowane w przepisach ustawy o transporcie drogowym (art. 92 – art. 92c). Wobec tego, stosownie do 189a § 2 K.p.a., przepisów działu IVA K.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.

Przepisy K.p.a. znajdują natomiast zastosowanie w pozostałym zakresie, dotyczącym prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie nie są sporne ustalenia i ocena dokonane co do stwierdzenia naruszenia polegającego na niezgłoszeniu w wymaganym terminie – 28 dni, zmiany danych dotyczących adresu Spółki organowi, który wydał licencję. Naruszenie to stwierdzone zostało w toku prowadzonego postępowania i nie budzi wątpliwości w świetle wyjaśnień strony skarżącej przedstawionych w piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. - że zmianę adresu zgłosiła do GITD w dniu 23 stycznia 2020 r., podczas gdy wpisu do KRS dokonano dnia 29 listopada 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Dane te, to stosownie do art. 7a ust. 2 pkt 1 ustawy, m.in. adres i siedziba przedsiębiorcy określona w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS).

Na podstawie art. 92a ustawy prawidłowo więc za wskazane naruszenie nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 800 zł, która określona została pod lp. 1.1.5 załącznika 3 do ustawy (a nie jak błędnie podały organy pod lp. 1.5). Zdaniem Sądu uznać należało, że w tym zakresie stan faktyczny został prawidłowo ustalony, a kontrolowane decyzje są zgodne z prawem.

Dokonując natomiast oceny stanowiska organów co do ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnej dotyczących przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organy odpuściły się naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając legalność działań organów w tym zakresie wyjaśnić trzeba, że art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, w zakresie postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w dowołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.

W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Realizacja ww. obowiązków w praktyce polega na wyczerpującym ustaleniu i rozważeniu okoliczności faktycznych oraz szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Rozpoznając niniejszą sprawę organy uznały, że w zakresie przewozu drogowego wykonywanego przez stronę skarżącą, w okresie od 30 marca do 27 kwietnia 2022 r., doszło do kilkunastokrotnych naruszeń obowiązków lub warunków tego przewozu określonych w załączniku nr 3 do ustawy, polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11.2 i 5.11.3), za które to naruszenia naliczona została kara pieniężna.

Stan faktyczny stanowiący podstawę dokonanej oceny ustalony został wyłącznie na podstawie okoliczności faktycznych stwierdzonych podczas kontroli drogowej, ujawnionych w protokole z tej czynności. Protokół ten niewątpliwie jest podstawowym dowodem w sprawie o stwierdzenie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Jako dokument urzędowy – w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. - sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, niewątpliwie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą. Niemniej jednak, w celu wyczerpującego rozpoznania sprawa i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego organy powinny w razie potrzeby sięgać także po inne dowody. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, na podstawie art. 75 § 2 K.p.a., organ może odebrać od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

W świetle zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu oraz w skardze do Sądu, jak również w świetle wskazanych w skardze środków dowodowych nie można w niniejszej sprawie uznać, że ustalenia protokołu kontroli były wystarczające do prawidłowego rozpoznania sprawy w zakresie stwierdzenia omawianych naruszeń, ujętych pod lp. 5.11.2 i 5.11.3 załącznika nr 3 do ustawy.

Zauważyć należy, że z protokołu nie wynika, aby podczas kontroli były dokonywane jakiekolwiek ustalenia co do tego, jaki rodzaj aktywności był rejestrowany na karcie kierowcy podczas spornych okresów. Zawiera on jedynie opis i kwalifikację stwierdzonych naruszeń, które to następnie zostały powielone w decyzji organu pierwszej instancji i przyjęte przez organ odwoławczy. W szczególności też rozpoznając sprawę organy nie dysponowały bezpośrednimi zapisami z pamięci tachografu i karty kierowcy oraz wydrukiem zapisanych tam danych, które mogłyby podlegać ich analizie. Jednoznacznie na to wskazuje brak takich dowodów w aktach sprawy. Nie można więc uznać, że organy dokonały samodzielnej oceny na podstawie prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego.

Skarżący w odwołaniu podnosił, że kontrolowany kierowca w spornych okres realizował wymaganą przerwę w pojeździe, w trakcie jazdy w zespole z innym kierowcą, podczas której na karcie kierowcy rejestrował "dyspozycyjność" w załodze z innym kierowcą, co powinno być traktowane jako przerwa w jeździe. Do odwołania załączył też wydruk danych z karty kierowcy na potwierdzenie rejestrowania "dyspozycyjności" oraz zestawienie naruszeń z okresu kontroli wykonane w programie 4trans. Wskazane przez niego okoliczności w ogóle nie były jednak przedmiotem ustaleń, ani podczas kontroli drogowej, której wyniki utrwalono w protokole, ani w postępowaniu prowadzonym przez organy.

Odnosząc się do wskazanej kwestii GITD jedynie ogólnie stwierdził, że analiza danych cyfrowych wskazuje, że kierowca nie spełniał wymogu pracy w załodze kilkuosobowej i tym samym w sprawie nie znajduje zastosowania art. 7 akapit trzeci rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. Błędnie przy tym organ odwoławczy wskazał ten akt prawny zamiast rozporządzenia 561/2006, które tym aktem zostało zmienione, gdyż rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz. Urz. UE. L. 2020.249.1) nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, a jedynie w art. 1 pkt 5 dodaje do art. 7 zapis, na który powołał się skarżący.

Jednocześnie, organ odwoławczy nie wskazał na żadne konkretne dane jakie uwzględnił, nie odniósł się do żadnych okoliczności faktycznych i nie uzasadnił należycie swojego stanowiska co do braku podstaw zastosowania art. 7 akapit 3 rozporządzenia 561/2006 dokonując wykładni i subsumpcji obowiązujących przepisów prawa. W szczególności nie odniósł się do powołanej w odwołaniu definicji "przerwy", zawartej w art. 4 lit. d rozporządzenia oraz pojęcia "okresu gotowości", o którym mowa w art. 3 pkt 2 lit. b wskazanej przez skarżącego dyrektywy 2002/15/WE. Z załączonych do akt administracyjnych dokumentów – w tym przede wszystkim z protokołu kontroli, nie wynika również, aby przedmiotem ustaleń była okoliczność obsady załogi w analizowanym okresie.

Podkreślenia wymaga, że w postępowaniach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdzone podczas kontroli drogowej, zasadą jest dokonywanie przez organy oceny na podstawie analizy danych cyfrowych, przeprowadzonej podczas kontroli. Analiza taka wykonywana jest przez kontrolujących funkcjonariuszy przy wykorzystaniu odpowiedniego systemu elektronicznego, z którego odczyty utrwalane są w protokole z kontroli. Stosownie do art. 76 § 1 K.p.a. protokół kontroli niewątpliwie jest dokumentem urzędowym, który ma szczególną moc dowodową, gdyż stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści protokołu i nie mogą swobodnie oceniać ani kwestionować jego treści. Przyjmuje się, że odzwierciedla on i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny.

Niemniej jednak podkreślić trzeba, że ustalona w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu dopuszcza podważenie dokumentu urzędowego za pomocą wszelkich dowodów stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kwestii spornych i zwłaszcza wtedy, gdy nie wszystkie okoliczności wynikają wprost z treści protokołu.

W niniejszej sprawie w protokole kontroli nie wskazano dokładnej treści odczytów z tachografu i karty kierowcy, jak również nie załączono do niego odpowiednich wydruków danych wraz z ich opisem. Znamiennym jest, że w przedmiotowych kontrolach, z uwagi na ich charakter, nie ma przyjętej takiej praktyki. Niemniej jednak w sytuacjach spornych, zgromadzenie dodatkowego materiału dowodowego i poddanie go samodzielnej ocenie w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej uznać należy za konieczny obowiązek orzekających organów dla prawidłowego rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie należało przede wszystkim ustalić, czy na karcie kierowcy była rejestrowana wskazywana przez skarżącego "dyspozycyjność" i czy w tym czasie pojazd był prowadzony przez innego kierowcę, a kierowca poddany kontroli korzystał z wymaganej przerwy. Organy powinny ocenić - powołując się na odpowiednie przepisy prawa i dokonując ich subsumcji, czy w ustalonym stanie faktycznym kierowca pracował w załodze kilkuosobowej lub czy pojazd kierowany był przez innego kierowcę pomimo braku jazdy w załodze oraz czy w przypadku rejestrowania na karcie kierowcy "dyspozycyjności" możliwe było korzystanie przez niego z wymaganej przerwy w pojeździe, który kierowany był przez innego kierowcę.

Ocena taka powinna zostać dokonana przede wszystkim na podstawie przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Organy powinny przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie powinny dać wyraz swojej ocenie w uzasadnieniu decyzji, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia jednoznacznie powinny wynikać motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Ponadto co istotne dla rozstrzygnięcia podejmowanego w niniejszej sprawie organy powinny uwzględnić fakt, że wyrokiem z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...][...] Wydział Karny uniewinnił kontrolowanego kierowcę od zarzucanego czynu, polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w okresach objętych kontrolą i oceną organów. Sąd ten uznał, że nie doszło do naruszeń stwierdzonych przez kontrolującego w dniu 27 kwietnia 2022 r., a swoją ocenę oparł na opinii biegłego z zakresu transportu drogowego sporządzonej na potrzeby postępowania karnego.

Rację ma organ odwoławczy wskazując w odpowiedzi na skargę, że zarówno sąd administracyjny, jak i pośrednio organy administracji publicznej w toku prowadzonego przez siebie postępowania dowodowego, związane są ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego. Wyrok uniewinniający nie jest dla nich wiążący; co wynika z art. 11 P.p.s.a. Należy jednak podkreślić, że o ile ustalenia wyroku uniewinniającego nie są dla organów wiążące, to stosownie do zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., okoliczność uniewinnienia kierowcy powinna być poddana ocenie organów w kontekście całego, wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. W tym zakresie organy powinny również rozważyć, stosownie do art. 75 K.p.a., jako dowód wskazaną przez skarżącą opinię biegłego wydaną na potrzeby postępowania karnego.

Jednocześnie, w przypadku dokonania odmiennej kwalifikacji niż Sąd i uznania, że doszło do naruszeń stwierdzonych podczas kontroli, kierując się zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, powinny dokładnie i wyczerpująco uzasadnić swoje odmienne stanowisko na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W niniejszej sprawie zabrakło wyczerpującej oceny zarówno w decyzji organu pierwszej instancji jak i decyzji organu odwoławczego. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji sprowadza się jedynie do powtórzenie ustaleń z protokołu kontroli i stwierdzenia wyłącznie, że doszło do naruszenia art. 7 rozporządzenia nr 561/2006. Organ odwoławczy z kolei bez dokładnego rozważenia okoliczności faktycznych i bez dokonania jego analizy na podstawie przepisów prawa stwierdził jedynie ogólnie, że kierowca nie spełniał wymogu pracy w załodze kilkuosobowej i dlatego w sprawie nie znajduje zastosowania art. 7 akapit trzeci ww. rozporządzania. Nie wyjaśnił przy tym swojego stanowiska. Stąd też, mając na uwadze okoliczności faktyczne sporu, Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie mógł dokonać oceny odnośnie do prawidłowości ustaleń i dokonanej na ich podstawie oceny merytorycznej. W celu ustalenia, czy kierowca zrealizował wymagane przerwy stosownie do wymogów art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, czy też nie, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a następnie dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym przy rozważeniu dowodów wskazywanych przez stronę skarżącą, tj. wyroku uniewinniającego kierowcę i opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania karnego. Ocena merytoryczna winna być dokonana w odniesieniu do obowiązujących, konkretnych przepisów prawa, czemu nie czyni zadość samo wskazanie, że dany przepis został naruszony.

Zaznaczyć wyraźnie należy, że rozpoznając skargę Sąd nie zastępuje organów w dokonywaniu oceny i rozpoznaniu sprawy lecz ocenia legalność działań organów w tym zakresie. Do tego konieczne jednak jest, aby w aktach administracyjnych zebrany został odpowiedni materiał dowodowy dotyczący okoliczności faktycznych oraz przedstawienie w uzasadnieniu decyzji motywów dokonanej oceny, czego w niniejszej sprawie nie zrealizowano. Ponadto, co do spraw dotyczących naruszenia przepisów o transporcie drogowych, w których ustalenia dokonywane są na podstawie danych cyfrowych, podkreślić należy, że Sąd nie dysponuje narzędziami do analizy takich danych. Nie ma dostępu do systemu i programu, które pozwalają na ich odczytywanie. Inaczej też niż w postępowaniu przed sądem powszechnym nie przeprowadza dowodu z opinii biegłego z zakresu transportu drogowego. Dlatego, w przypadku sporu co do okoliczności faktycznych i ich kwalifikacji prawnej, ocena organów w szczególności powinna być potwierdzona odpowiednim materiałem dowodowym i stosowną argumentacja prawną.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że dla rozważenia czy w niniejszej sprawie doszło do naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11.2 i 5.11.3 załącznika nr 3 do ustawy), konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie na podstawie materiału dowodowego w jakiej obsadzie jechał kierowca, czy rejestrował w spornych okresach dyspozycyjność podczas, gdy inny kierowca prowadził pojazd, a on przebywał w tym pojeździe. Następnie też dokonanie przez organy oceny, czy w okresie rejestrowania dyspozycyjności możliwe było realizowanie przerwy w sytuacji, gdy kierowca przebywał w pojeździe, który kierowany był przez innego kierowcę.

Reasumują, ustalenia i ocena organów co do zaistnienia omawianych naruszeń określonych pod lp. 5.11.2 i 5.11.3 załącznika nr 3 do ustawy oraz ustalenia odpowiedzialności strony skarżącej w tym zakresie, zdaniem Sądu nie zostały dokonane prawidłowo. Nie przeprowadzono w tym zakresie wystarczającego postępowania wyjaśniającego i nie ustalono istotnych okoliczności, a ocena merytoryczna jest zbyt lakoniczna; co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł odpowiednio w pkt 1 i pkt 2 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w części nakładającej karę pieniężną ponad kwotę 800 zł. W pkt 3 wyroku dalej idąca skargę oddalił natomiast uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie co do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 800 zł za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy (naruszenie określone pod lp. 1.1.5. załącznika nr 3 ustawy), w związku z brakiem zgłoszenia w wymaganym terminie zmiany adresu.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a, w pkt 4 wyroku, Sąd postanowił o zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 400 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 3600 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictw w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań. Sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania prawidłowej oceny co do tego, czy w spornych okresach skarżący pracował w załodze kilkuosobowej, rejestrował dyspozycyjność i w jej trakcie wykorzystywał przerwę w pojeździe kierowanym przez innego kierowcę. Następnie, ocena i stanowisko organów, w tym co do możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym art. 7 akapit 3 rozporządzenia nr 561/2006, powinny odnosić się do ustalonych okoliczności i być dokładnie umotywowane.