Wyrok WSA w Opolu z 11 lutego 2021 r., I SA/Op 357/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu

Rozpoznanie

w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r.

Sprawa

sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Skład

Sędzia WSA Marta Wojciechowska przewodniczący
Sędzia WSA Marzena Łozowska sprawozdawca
Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. M. (dalej jako: skarżący, strona) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również w skrócie: SKO) z dnia 13.10.2020 r., którym organ ten działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) [dalej: K.p.a.], po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Burmistrza Gogolina z dnia 19.08.2020 r.:

1. zaświadczające, że skarżący podlegał przepisom o Funduszu Emerytalnym Rolników w okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1977 r. oraz w latach: 1978, 1979, 1980, 1981 r. i 1983 r.;
2. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy podlegania przepisom o ubezpieczeniu rolników za 1982 r., 1984 r., 1985 r. i 1986 r.

• uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników za 1982 r., 1984 r., 1985 r. i 1986 r.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z 11 marca 2019 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Gogolinie o "wyjaśnienie i potwierdzenie brakujących okresów opłacanych składek za okres 1982 r. i od 01.01.1983 r. do 31.12.1986 r.". Oświadczył, że mieszkał wówczas z żoną która od 1974 r. była właścicielem gospodarstwa rolnego, odziedziczonego na podstawie "stwierdzenia nabycia spadku z 17.12.1973 r.". Dalej wskazał, że udowodnił odprowadzanie składek za okres od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1986 r., jednak KRUS decyzjami wydanymi po 2008 r. ustalił "brak okresu ubezpieczeniowego za okres 01.01.1982 r. do 31.12.1982 r. i od 01.01.1983 r. do 31.12.1986 r.". Wywodził, że "takie ustalenie jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego", nielogiczne jest bowiem przyjęcie, że "w okresie 9 lat" regulował składki ubezpieczeniowe i z niewiadomych powodów nie uregulował składek "za lata 1977 do 1986". Wnioskodawca zwrócił uwagę, że "organy państwowe tamtego okresu nie domagały się ich zapłaty na drodze postępowań przymuszających i egzekucyjnych". Dodał, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z 15 września 1983 r., sygn. akt [...], dokonał, na wniosek jego i żony, działu spadku, przyznając żonie na wyłączną własność gospodarstwo rolne w [...], po ustaleniu, że prowadziła ona gospodarstwo rolne "w tym spornym okresie od 01.07.1977 r. do 31.12.1982 r. i od 01.01.1983 r. do 31.12.1986 r.". Końcowo podał, że zaświadczenie jest niezbędne do wyliczenia emerytury w KRUS. W załączeniu przedłożył skan odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 15 września 1983 r. w przedmiocie działu spadku, a także zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] Placówka Terenowa w [...] z 4 września 2018 r. dotyczące "okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, okresów podlegających zaliczeniu oraz wysokości opłaconych składek", wystawione na wniosek skarżącego, "celem przedłożenia w instytucji emerytalno- rentowej".

Działający z upoważnienia Burmistrza Gogolina Skarbnik Gminy postanowieniem z 17.05.2019 r. zaświadczył, że skarżący "opłacał składki na Fundusz Emerytalny Rolników w latach: od 1.07.1977, 1978, 1979, 1980 i 1981 oraz opłacał składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników w 1983 roku" (pkt 1). Zarazem odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy opłacania składek na ubezpieczenie rolników "za 1982, 1984, 1985 i 1986 rok" (pkt 2).

Powyższe postanowienie zostało uchylone przez SKO postanowieniem z dnia 27.09.2019 r., a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

SKO stwierdziło, że w sposób nieuprawniony organ orzekł o wydaniu zaświadczenia, w sytuacji, w której następuje to w drodze czynności materialnotechnicznej. Odmowę wydania zaświadczenia Burmistrz Gogolina uzasadnił brakiem dokumentacji potwierdzającej opłacanie przez stronę składek na ubezpieczenie społeczne rolników za 1982 r. oraz za lata 1984-1986; nie określił jednak, czy dokumentacja ta została poddana brakowaniu lub przekazana do KRUS, ewentualnie czy zachowały się sporządzone na tę okoliczność spisy i protokoły. Skarżący w zażaleniu kwestionuje wprost tylko odmowę wydania zaświadczenia za 1982 r., stąd organ pierwszoinstancyjny winien go wezwać do sprecyzowania żądania, tym bardziej że w dacie złożenia wniosku posiadał on już zaświadczenie KRUS w [...] dotyczące okresu od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1981 r. i od 1 stycznia 1983 do 31 grudnia 1983 r. Organ odwoławczy zalecił również jednoznaczne ustalenie w dalszym postępowaniu, czy skarżący (B. M.), zamieszkały w [...] pod adresem: [...], [...], jest tożsamy z B. M., zamieszkałym pod adresem: [...], ul. [...], [...]-[...] [...], któremu KRUS wystawił wspomniane zaświadczenie, a jeżeli tak, to jakim imieniem i nazwiskiem posługuje się w Polsce.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji wezwał stronę do wyjaśnienia, czy kwestionuje wyłącznie odmowę wydania zaświadczenia za 1982 r. oraz do wykazania, iż B. M. jest tożsamy z B. M. W piśmie z 6 lutego 2020 r. strona wyjaśniła, iż kwestionuje odmowę wydania zaświadczenia za rok 1982 oraz za okres od 1984-1986. Przy piśmie z 13 lutego 2020 r. przedłożyła sporządzone w języku [...] zaświadczenie z 7 lutego 2020 r. wraz z jego tłumaczeniem na język polski w przedmiocie tożsamości B. M. z B. M. Organ poinformował wnioskodawcę o wezwaniu świadka Z. Z. do złożenia zeznań w sprawie, informując o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, a także pouczając o prawie do udziału w tych czynnościach.

Wskazany wyżej dowód przeprowadzono 17 lipca 2020 r. (zob. protokół z przesłuchania świadka z 17 lipca 2020 r.).

Burmistrz Gogolina postanowieniem z 19.08.2020 r.

1. zaświadczył, że B. M. podlegał przepisom o Funduszu Emerytalnym Rolników w okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1977 r. oraz w latach: 1978, 1979, 1980, 1981 r. i 1983 r.,
2. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy podlegania przepisom o ubezpieczeniu rolników za 1982 r., 1984 r., 1985 r. i 1986 r.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w posiadaniu Urzędu jest karta gospodarstwa oraz karta ewidencyjna wymiaru i poboru składki na Fundusz Emerytalny Rolników, wystawione na J. M. Dokumenty te potwierdzają okresy opłacania składek na Fundusz Emerytalny Rolników w okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1977 r. oraz w latach: 1978, 1979, 1980, 1981 r. i 1983 r. i w tym zakresie może wydać zaświadczenie. Stwierdził, że nie jest w posiadaniu żadnych innych dokumentów, w tym archiwalnych, dotyczących składek ubezpieczeniowych lub innych dowodów dokumentacyjnych wpłaty finansowe na ten cel bezpośrednio przez B. M. lub osoby trzecie, w tym D. G., U. G. lub A w [...]. Brak jest również jakichkolwiek danych lub dokumentów potwierdzających, by dokumenty zawierające dane objęte wnioskiem zostały zniszczone lub wydane innym instytucjom lub podmiotom poza przekazanymi 17 listopada 2005 r. (za potwierdzeniem odbioru) do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w [...] kartami ewidencyjnymi ubezpieczonych: J. M. i B. M., które zostały sporządzone na podstawie kart gospodarstwa rolnego i karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników J. M. i odzwierciedlają w pełni ich treść. Oryginały dokumentów przekazanych do KRUS zostały w Urzędzie Miejskim w Gogolinie i znajdują się w aktach sprawy. Nadto nie zachowały się żadne dodatkowe spisy i protokoły mogące potwierdzić brakowanie, wydanie lub przekazanie do innych instytucji lub podmiotów dokumentów ubezpieczeniowych wnioskodawcy. Dalej wskazał, że osoby podpisane pod dokumentami kart gospodarstwa rolnego J. M. nie pracują w tamtejszym Urzędzie i nie posiada danych o miejscu ich zamieszkania lub zameldowania; ustalił jedynie dane Z. Z., który w latach 1977-1988 pełnił funkcję [...], którego wezwano w charakterze świadka i zeznał, że podpisał okazaną mu kartę gospodarstwa J. M., był to wymóg formalny, osobiście nie znał J. M. ani B. M., nie były mu znane praktyki, by osoby trzecie dokonywały wpłat za inne osoby lub wpłacały należności w imieniu i na rzecz innych zobowiązanych. Organ nie dał wiary przedłożonemu przez wnioskodawcę oświadczeniu U. G. o dokonywaniu przez nią zapłaty składek ubezpieczeniowych wraz ze stosowną kwotą podatku za państwo M. w kasie Urzędu Miasta Gogolin w okresie od 1997 r. do 1993 r. W ocenie organu powyższe oświadczenie budzi wątpliwości co do wiarygodności, nie koresponduje bowiem z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, jak również praktyka opłacania składek w kasie urzędu za osoby trzecie nie została potwierdzona przez ówczesnego [...]. Ponadto U. G. jako osoba związana relacją przyjacielską z wnioskodawcą zainteresowana jest korzystnym dla niego rozstrzygnięciem w sprawie, co podaje w wątpliwość prawdziwość złożonego przez nią oświadczenia.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie należało odmówić wydania zaświadczenia z powodu "braku posiadania akt administracyjnych i jakichkolwiek dokumentów na okoliczność podlegania przez wnioskodawcę przepisom o ubezpieczeniu rolników za: 1982, 1984, 1985 i 1986 rok". W pozostałym zakresie wniosek został uwzględniony.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, SKO wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 13.10.2020 r.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie badaniu podlega przesłanka z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., niewątpliwie bowiem intencją wnioskodawcy było uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego opłacanie w okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1986 r. składek na ubezpieczenie społeczne rolników, ponieważ dokument ten był mu potrzebny do przedłożenia w KRUS-ie w celu ustalenia jego uprawnień emerytalnych.

Organ omówił obowiązujące w spornych latach przepisy dotyczące zaopatrzenia emerytalnego rolników, w zakresie regulującym kwestię składek opłacanych przez rolników i ich małżonków.

Wyjaśnił, że organy wykonawcze gmin utraciły właściwość w sprawach prowadzenia ewidencji okresów podlegania ubezpieczeniu i opłacania składek emerytalnych rolników. Zadanie to zostało przekazane Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W okresie przejściowym, na obszarze nie objętym działaniem odpowiedniej placówki terenowej Kasy, do czasu utworzenia takiej placówki, właściwy miejscowo wójt, z upoważnienia Prezesa Kasy, dokonywał czynności przewidzianych dla Kasy. Karty ewidencyjne ubezpieczonego z danymi dotyczącymi opłacania składek przekazywano do KRUS w miarę powstawania kolejnych placówek terenowych.

Dalej zauważył, że organ I instancji - po zbadaniu zasobów Urzędu Miejskiego w Gogolinie, w tym archiwalnych - stwierdził, że po posiadane przez niego dokumenty, tj. wystawione na J. M.: karta gospodarstwa oraz karta ewidencyjna wymiaru i poboru składki na Fundusz Emerytalny Rolników, uprawniają go do wydania zaświadczenia, że B. M. "podlegał przepisom o Funduszu Emerytalnym Rolników w okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1977 r. oraz w latach: 1978, 1979, 1980, 1981 r. i 1983 r." Nie posiada natomiast w prowadzonych przez siebie rejestrach, ewidencjach, w tym archiwalnych, niezbędnych dokumentów ani innych danych pozwalających na potwierdzenie faktu opłacania przez B. M. (B. M.) w latach: 1982, 1984, 1985 i 1986, składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Ponadto organ wyjaśnił, że brak jest jakichkolwiek danych lub dokumentów potwierdzających, by dokumenty zawierające dane objęte wnioskiem zostały zniszczone lub wydane innym instytucjom lub podmiotom poza przekazanymi 17 listopada 2005 r. do KRUS w [...] kartami ewidencyjnymi ubezpieczonych: J. M. i B. M., które zostały sporządzone na podstawie kart gospodarstwa rolnego i karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników J. M. i odzwierciedlają w pełni ich treść; oryginały dokumentów przekazanych do KRUS zostały w Urzędzie Miejskim w Gogolinie i znajdują się w aktach sprawy. Nadto podał, że nie zachowały się żadne dodatkowe spisy i protokoły mogące potwierdzić brakowanie, wydanie lub przekazanie do innych instytucji lub podmiotów dokumentów ubezpieczeniowych wnioskodawcy.

Stąd, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji w dostatecznym stopniu wykazał, że w swoich zasobach nie dysponuje danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia, o jakie ubiega się wnioskodawca. Zatem w ocenie zespołu orzekającego prawidłowo uznał, że brak dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia o treści określonej wnioskiem uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie.

Organ podkreślił, że przewidziana w art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. W przypadku, gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Organ nie może natomiast wydać zaświadczenia potwierdzającego fakty, które nie wynikają z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok WSA w Łodzi z 22 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1082/11), a tym samym może odmówić wydania zaświadczenia (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 88/10).

Bez wpływu na podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest zatem oświadczenie U. G., iż opłacała ona w spornym okresie w kasie organu składki na ubezpieczenie społeczne rolników, bowiem - mimo niekwestionowania powyższego twierdzenia - zawarte w art. 218 § 1 K.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać w sposób ścieśniający. Poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej; bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny (wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 712/09).

Odnosząc się do zarzutu odwołania kwestionującego zeznania świadka w zakresie twierdzenia, iż osoby trzecie nie dokonywały wpłat za kogoś innego, SKO zauważyło, po pierwsze, że w sytuacji braku danych w zasobach organu niemożliwie jest wydanie zaświadczenia na podstawie zeznań świadka, a po drugie, strona została poinformowana (postanowienie i pismo z 24 czerwca 2020 r.) o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, a także pouczona o prawie do udziału w tych czynnościach, z czego nie skorzystała.

Tym samym SKO zgodziło się z oceną dokonaną przez Burmistrza Gogolina w zakresie braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 1982 r., 1984 r., 1985 r. i 1986 r.

Jednakże w pkt 2 postanowienia z 19 sierpnia 2020 r. w sposób nieuprawniony, niezgodny wobec treści wniosku, organ rozstrzygnął o podleganiu przez B. M. przepisom o ubezpieczeniu rolników. Wniosek dotyczył bowiem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Ponadto Burmistrz Gogolina mógł wydać zaświadczenie co do faktu - opłacania, bądź nie, składek na wskazane ubezpieczenie. Podleganie ubezpieczeniu stanowi wyraz oceny prawnej w zakresie ustalenia prawa, co pozostaje domeną organu rozstrzygającego o uprawnieniu wynikającym z podlegania temu ubezpieczeniu. Z tego względu Kolegium zobowiązane było zmienić rozstrzygnięcie podjęte przez organ w tej części (pkt 2).

SKO zauważyło również, że wydanie zaświadczenia nie następuje zatem w formie indywidualnego aktu administracyjnego; formę postanowienia przyjmuje jedynie odmowa wydania zaświadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1090/03). Połączenie tych dwóch form działania administracji, jakiego dokonał organ pierwszoinstancyjny, narusza przytoczone regulacje procesowe i z tej przyczyny zaskarżone postanowienie w tej części uchylono.

Nie ma natomiast przeszkód do wydawania zaświadczeń w stosunku do części faktów objętych żądaniem wniosku, organ może wydać zaświadczenie w zakresie danych jakimi dysponuje i zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, a w pozostałym zakresie, w sytuacji braku odpowiednich danych, postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 121/19). Jednakże winno to nastąpić w odrębnym dokumencie, a nie w sentencji postanowienia, jak to uczynił Burmistrz Gogolina.

Powyższe okoliczności powodują, że należało uchylić zaskarżone postanowienie w całości i odmówić wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy opłacania składek na ubezpieczenie za 1982 r., 1984 r., 1985 r. i 1986 r. Jednocześnie Burmistrz Gogolina winien wydać zaświadczenie potwierdzające opłacanie składek na Fundusz Emerytalny Rolników w okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1977 r. oraz w latach: 1978 r., 1979 r., 1980 r., 1981 r. i 1983 r., stanowiące odrębny, niezależny dokument.

We wniesionej skardze skarżący, zaskarżając postanowienie SKO z 13.10.2020 r. w części, tj. w zakresie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy opłacania przez niego składek na ubezpieczenie społeczne rolników za 1982 r., 1984 r., 1985 r. i 1996 r., zarzucił naruszenie następujących przepisów

• art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i wszystkich okoliczności, w szczególności brak wskazania i podjęcia działań zmierzających do ustalenia, czy rzeczywiście w zasobach organu znajdują się dokumenty umożliwiające stwierdzenie faktów, co do których skarżący domagał się zaświadczenia;
• art. 218 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szczególności w zakresie tego, czy wobec braków w zasobie archiwalnym organu, możliwe było wydanie zaświadczenia na podstawie innych dowodów, w tym również twierdzeń i dowodów mogących się znajdować w zasobach organu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji jak i o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2019, poz. 2167) w związku z art. 1 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie zostało poddane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13.10.2020 r., którym organ ten po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Burmistrza Gogolina z dnia 19.08.2020 r.

1. zaświadczające, że skarżący podlegał przepisom o Funduszu Emerytalnym Rolników w okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1977 r. oraz w latach: 1978, 1979, 1980, 1981 r. i 1983 r.;
2. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy podlegania przepisom o ubezpieczeniu rolników za 1982 r., 1984 r., 1985 r. i 1986 r.

• uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników za 1982 r., 1984 r., 1985 r. i 1986 r.

Ze stanu sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres: 1982 r. i od 01.01.1983 r. do 31.12.1986 r. w celu ustalenia jego uprawnień emerytalnych.

Dokumentacja znajdująca się w zasobach organu I instancji - karta gospodarstwa oraz karta ewidencyjna wymiaru i poboru składki na Fundusz Emerytalny Rolników (dalej również w skrócie: FER), wystawione na J. M. (małżonkę skarżącego) - potwierdzają okresy opłacania składek przez skarżącego na Fundusz Emerytalny Rolników w okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1977 r. oraz w latach: 1978, 1979, 1980, 1981 r. i 1983 r.

Powyższa okoliczność nie jest sporna pomiędzy stronami.

Z akt sprawy wynika równocześnie, iż organ nie posiada w prowadzonych przez siebie rejestrach, ewidencjach, w tym archiwalnych, niezbędnych dokumentów ani innych danych pozwalających na potwierdzenie faktu opłacania przez skarżącego w latach: 1982, 1984, 1985 i 1986, składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Skarżący kwestionuje w skardze odmowę wydania zaświadczenia o opłacaniu przez niego składek na ubezpieczenie społeczne rolników za 1982 r., 1984 r., 1985 r. i 1986 r.

Zdaniem strony, organ nie mógł ograniczyć się jedynie do sprawdzenia, czy posiada dokumenty (ewidencje) potwierdzające zapłaty w latach 1977 - 1986. Z uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień powinno wynikać czy na podstawie posiadanych jakichkolwiek dokumentów - w tym pośrednio świadczących o fakcie opłacania przez skarżącego składek - jest możliwe wydanie zaświadczenia.

W ocenie skarżącego organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 K.p.a.

Może być bowiem tak, że z powodu upływu czasu, organ nie posiada rejestrów i ewidencji bezpośrednio dotyczących konkretnych faktów. Organ winien ustalić na podstawie innych posiadanych danych (dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym, ewidencja meldunkowa), że skarżący był zobowiązany do opłacania składek na FER i składki te faktycznie opłacał. Tym bardziej, że składki na FER, a następnie FUSR naliczane i pobierane były razem z należnościami podatkowymi, które były przez stronę regulowane, bowiem w przypadku braku uiszczania należności na poczet zobowiązań podatkowych, organ wszcząłby postępowanie egzekucyjne, a co nie miało miejsca. Zatem na podstawie chociażby ksiąg podatkowych organ winien ustalić wymagane informacje.

Nadto, nie wyjaśniono czy Urząd Gminy posiada listę zniszczonych dokumentów, a taką powinien posiadać, jeśli uzyskał pisemną zgodę Archiwum Państwowego. W ocenie skarżącego organy zbyt pochopnie skupiając się na braku ewidencji płaconych składek nie ustaliły, czy istnieją w ich posiadaniu jakiekolwiek inne dane (chociażby spisy przekazywanych i brakowanych dokumentów), z których wynikałoby, że składki zostały zapłacone przez stronę.

Zdaniem skarżącego, w sprawie powinno zostać wyjaśnione czy w Gminie zasadniczo istniały dane potwierdzające płacenie przez skarżącego składek na FER, czy też po wprowadzeniu w miejsce FER, Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Rolników oraz czy dane te, i w jakich okolicznościach, zostały utracone, a nie jedynie stwierdzenie, że brak jest tym zakresie informacji. Urząd gminy powinien przechowywać wszelkie dokumenty, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia.

Zdaniem strony nie sposób odmówić waloru wiarygodności oświadczeniu złożonemu przez U. G. z uwagi na relację przyjacielską jaka łączyła ją ze skarżącym. Jest to zbyt daleko idąca dowolność.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Jak wynika z art. 218 K.p.a.,w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1); organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

Podkreślenia wymaga, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaakcentować należy, iż wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem są te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, str. 60-61).

Różnica między decyzją deklaratoryjną, a zaświadczeniem polega na tym, iż w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie, 2011, s. 261, a także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia).

Co więcej, w orzecznictwie utrwalony jest pogląd o niedopuszczalności dokonywania, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych, ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podobnie zaświadczenie wydaje się natomiast, jedynie wtedy gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10).

Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Jednakże prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12 oraz z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12).

Należy wyraźnie podkreślić, że zakres postępowania dowodowego określony w art. 218 § 2 K.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 K.p.a

Ze stanu sprawy wynika, że organ dokonał sprawdzenia dostępnych dokumentów, urządzeń ewidencyjnych. Wymienił konkretne dokumenty, z których wynika fakt opłacania składek w latach 1977 – 1981 i 1983.

Natomiast skoro z dostępnych rejestrów, ewidencji i innej dokumentacji nie wynika stan faktyczny, którego potwierdzenia oczekuje skarżący (opłacania składek w 1982 i w latach 1984-1986), to organ nie mógł wydać zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Jak wskazano już powyżej, w posiadaniu organu jest karta gospodarstwa oraz karta ewidencyjna wymiaru i poboru składki na Fundusz Emerytalny Rolników, wystawione na J. M. Dokumenty te potwierdzają okresy opłacania przez skarżącego składek na Fundusz Emerytalny Rolników w okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1977 r. oraz w latach: 1978, 1979, 1980, 1981 r. i 1983 r.

Organ nie posiada natomiast innych dokumentów, w tym archiwalnych, dotyczących składek ubezpieczeniowych lub innych dowodów dokumentujących wpłaty finansowe na ten cel bezpośrednio przez skarżącego lub osoby trzecie, w tym D. G., U. G. lub A w [...].

Brak jest również jakichkolwiek danych lub dokumentów potwierdzających, by dokumenty zawierające dane objęte wnioskiem zostały zniszczone lub wydane innym instytucjom lub podmiotom poza przekazanymi 17 listopada 2005 r. (za potwierdzeniem odbioru) do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w [...] kartami ewidencyjnymi ubezpieczonych: J. M. i B. M., które zostały sporządzone na podstawie kart gospodarstwa rolnego i karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników J. M. i odzwierciedlają w pełni ich treść.

Oryginały dokumentów przekazanych do KRUS zostały w Urzędzie Miejskim w Gogolinie i znajdują się w aktach sprawy.

Organ wyjaśnił również, że nie zachowały się żadne dodatkowe spisy i protokoły mogące potwierdzić brakowanie, wydanie lub przekazanie do innych instytucji lub podmiotów dokumentów ubezpieczeniowych wnioskodawcy.

W świetle powyższego należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy właściwie ustaliły stan faktyczny oraz dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W związku bowiem z brakiem stosownej dokumentacji i jednocześnie uproszczonym charakterem postępowania wyjaśniającego, w toku którego nie można dokonywać nowych ustaleń faktycznych i prawnych, organ nie mógł wydać skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie podniesione w skardze, iż organ winien ustalić na podstawie innych posiadanych danych (dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym, ewidencja meldunkowa, księgi podatkowe), że skarżący był zobowiązany do opłacania składek i składki te faktycznie opłacał. Jak już wskazano powyżej z akt sprawy wynika, iż organ I instancji dokonał sprawdzenia wszelkiej posiadanej dokumentacji (wystawione na J. M.: karta gospodarstwa oraz karta ewidencyjna wymiaru i poboru składki na Fundusz Emerytalny Rolników) i nie znalazł dowodów na opłacanie przez stronę składek w 1982 r. jak i 1984 -1986 r. Organ nie posiada w prowadzonych przez siebie rejestrach, ewidencjach, w tym archiwalnych, niezbędnych dokumentów ani innych danych pozwalających na potwierdzenie faktu opłacania przez stronę w latach: 1982, 1984, 1985 i 1986, składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje oświadczenie U. G., iż skarżący opłacał składki na Fundusz Emerytalny Rolników od 1.07.77 r. do 31.12.1983 r., w tym również za cały 1982 r., składki miały być uiszczane przez U. G. w kasie urzędu wraz z podatkiem. Jak trafne zauważył organ odwoławczy, wobec braku danych w zasobach organu niemożliwe jest wydanie zaświadczenia na podstawie zeznań świadka (oświadczenia wskazanej przez stronę osoby). Nie jest bowiem dopuszczalne tworzenie na użytek konkretnego postępowania materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Zawarte w art. 218 § 1 K.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać w sposób ścieśniający. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 712/09), ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów (por. wyrok NSA z 29 października 2003 r., sygn. akt IV SA 930/02) ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie (por. wyrok NSA z 21 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA/Łd 3105/95).

Poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia pozostaje też sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej; bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny (wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 712/09).

Skoro zatem wydanie zaświadczenia powinno być oparte na posiadanych przez organ danych wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a organ nie posiadał w swoich zbiorach danych umożliwiających wydanie zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników za 1982 r., 1984 r., 1985 r. i 1986 r. przez skarżącego, zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Tym samym, w ocenie Sądu, brak podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a. i art. 218 K.p.a.

Dodatkowo podzielić należy stanowisko SKO, że w pkt 2 postanowienia z 19.08.2020 r. w sposób nieuprawniony, niezgodny wobec treści wniosku, organ I instancji rozstrzygnął o podleganiu przez stronę przepisom o ubezpieczeniu rolników. Wniosek dotyczył bowiem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Ponadto Burmistrz Gogolina mógł wydać zaświadczenie, co do faktu - opłacania, bądź nie, składek na wskazane ubezpieczenie.

SKO trafnie zauważyło również, że wydanie zaświadczenia nie następuje w formie indywidualnego aktu administracyjnego; formę postanowienia przyjmuje jedynie odmowa wydania zaświadczenia. Połączenie tych dwóch form działania administracji, jakiego dokonał organ I instancji, narusza przytoczone regulacje procesowe i z tej przyczyny zasadnie zaskarżone postanowienie w tej części uchylono.

Nie ma natomiast przeszkód do wydawania zaświadczeń w stosunku do części faktów objętych żądaniem wniosku, organ może wydać zaświadczenie w zakresie danych jakimi dysponuje i zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, a w pozostałym zakresie, w sytuacji braku odpowiednich danych, postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 121/19). Jednakże winno to nastąpić w odrębnym dokumencie, a nie w sentencji postanowienia, jak to uczynił Burmistrz Gogolina.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę w myśl art. 151 p.p.s.a.