Uzasadnienie
Decyzją z 20 lutego 2026 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu (organ odwoławczy, organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 poz. 1691 - k.p.a.), w zw. z art. 41 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. 2022 poz. 2666 ze zm. - ustawa okołobudżetowa), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. (organ I instancji) z 31 grudnia 2025 r., którą odmówiono E. S. (skarżąca, strona) wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., a także pozostałych należności wypłaconych w związku z odejściem ze służby z policji z dniem 2 lutego 2023 r.
Z akt sprawy wynika, że pismem z 7 listopada 2025 r. (data wpływu 14 listopada 2025 r.) strona wystąpiła z wezwaniem do zapłaty wyrównania wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z 31 grudnia 2025 r. odmówił wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., a także pozostałych należności wypłaconych w związku z odejściem ze służby w policji z dniem 2 lutego 2023 r.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- - art. 61 § 1 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego bez żądania strony, w sytuacji gdy brak jest podstaw do wszczęcia postępowania;
- - art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez wydanie decyzji o uposażeniu osoby nie posiadającej statusu Policjanta, ale osoby, której prawo do uposażenia wygasło.
Wobec powyższego wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.
W uzasadnieniu wskazanej na wstępie, decyzji z 20 lutego 2026 r., organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo organ I instancji odmówił przyznania wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 w oparciu o przepisy art. 104 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 41 ustawy okołobudżetowej. Zdaniem organu odwoławczego uposażenie za styczeń i luty 2023 r., zostało prawidłowo naliczone i wypłacone stronie na podstawie przepisów obowiązujących w tych miesiącach - to jest kwoty bazowej wynikającej z ustawy okołobudżetowej na 2023 r. (art. 41 ust. 2 ustawy) oraz mnożników kwoty bazowej wynikających z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 r. Należności jednorazowe zostały zaś obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego stronie na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 41 ustawy okołobudżetowej wyjaśnił, że uposażenie za styczeń i luty 2023 r. zostało naliczone w oparciu o przepisy obowiązujące na dzień zwolnienia ze służby, tj. przed 1 marca 2023 r. W ocenie organu przepisy ustawy o Policji ani przepisy wykonawcze nie przewidują mechanizmu prawnego przeliczenia czy waloryzacji w związku ze zmianą wysokości uposażenia. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca wprowadził celową regulację, aby w 2023 r. wzrost uposażeń obejmował wyłącznie żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy pozostających w służbie na dzień 1 marca 2023 r. Przepis art. 41 ustawy okołobudżetowej należy do tzw. przepisów bezwzględnie obowiązujących, których wykładnia literalna i systemowa nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., czyli do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę.
Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych przyznanych funkcjonariuszom Policji dopiero od 1 marca.
Dodatkowo wskazano, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz jest to świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny.
W skardze E. S. zarzuciła naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a., przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji kiedy skarżąca nie występowała z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. i mimo to wydania decyzji merytorycznej w sprawie;
- - art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji oraz nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie była ona w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od blisko 3 lat funkcjonariuszem;
- - art. 64 § 2, w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., przez ich niezastosowanie i niewystąpienie do strony (jej pełnomocnika) o sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości, co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ;
- - art. 61a § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Z ostrożności procesowej, na wypadek nie podzielenia wskazanych powyżej zarzutów, dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 41 ust. 1 - 3 ustawy okołobudżetowej, w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP, przez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo iż w okresie styczeń - luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia, za okres w którym pozostawali w służbie w 2023 r., w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym za przypadek rażącego naruszenia prawa uznaje się m.in. wydanie decyzji w postępowaniu inicjowanym na wniosek strony mimo braku stosownego wniosku, natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje m.in. w wypadku załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy cywilnej podlegającej kognicji sądu powszechnego (por. J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 631, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII - uwagi do art. 156 k.p.a.).
W rozstrzyganej sprawie doszło do obu wyżej wskazanych uchybień.
W ocenie sądu organy obu instancji przede wszystkim błędnie uznały pismo skarżącej z 7 listopada 2025 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie i to pomimo tego, że pismo wzywało Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (jako dłużnika) do zapłaty kwoty 683,20 zł wraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie tytułem wyrównania wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r., a w jego treści wprost wskazano, że w razie braku wypłaty dojdzie do konieczności skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego.
W rozpoznawanej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że pismo skarżącej nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Z treści pisma wynika, że intencją skarżącej było rozwiązanie zaistniałego sporu w reżimie prawa cywilnego. Okoliczność ta uszła uwadze organów, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego a także jego zakończenia (decyzja), bez stosownego wniosku – czyli do naruszenia prawa skutkującego wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W oparciu o powyższe, niezrozumiałym jest wyprowadzenie przez organ wniosku, że skarżąca zażądała wszczęcia postępowania administracyjnego, tym bardziej, że od 3 lat nie jest ona już funkcjonariuszem Policji - zatem organom Policji nie przysługiwała kompetencja do kształtowania jej prawa do uposażenia.
W tym miejscu warto jedynie przypomnieć, że zgodnie z art. 100 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.) uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Ramy czasowe istnienia prawa do uposażenia zostały ograniczone z jednej strony dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy), z drugiej - ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby (art. 106 ust. 3 ustawy). Organy służb mundurowych (np. Policji) mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy pozostających w służbie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., I OSK 1317/13). Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy, natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. uchwała SN z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 1293/14; postanowienie WSA w Gliwicach z 19 października 2015 r., IV SAB/Gl 57/15; wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., IV SA/Bk 441/21).
W tym zakresie sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażanie. Prawo do uposażenia wygasa jednak z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje (por. wyrok NSA z 2 września 2025 r., III OSK 1833/22).
Ponieważ stosunek służbowy funkcjonariusza Policji wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby, to w istocie brak jest po stronie organów Policji podstaw prawnych, aby kwestie związane z uposażeniem i świadczeniami pochodnymi móc kształtować wobec byłego policjanta na drodze administracyjnoprawnej. Formy takiej organy nie mogą domniemywać czy przyznawać sobie samodzielnie, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a.
Podsumowując, nie ulega wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte jedynie na wniosek strony, ale w takim stanie sprawy, nawet gdyby przyjąć, że skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu byłoby wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wskazano wyżej, właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej uposażenia byłego funkcjonariusza jest sąd powszechny, co organy obu instancji powinny były mieć na uwadze z urzędu. Potwierdza to także złożone na rozprawie postanowienie Sądu Okręgowego w O. z 15 kwietnia 2026 r., [...] z uzasadnienia, którego wprost wynika, że "po wygaśnięciu stosunku służby (...) byłego funkcjonariusza sprawa ta jest (...) najbardziej zbliżona do sprawy o wysokość wynagrodzenia za pracę, jest więc sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. i ze względów funkcjonalnych (...) do jej rozpoznania właściwy rzeczowo jest Sąd Pracy".
Należy podkreślić, że sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z urzędu ma wiedzę, że w podobnego rodzaju sprawach emerytowanych funkcjonariuszy Policji dotyczących odmowy przyznania prawa do zwaloryzowanego uposażenia zasadniczego wraz z odsetkami w sądach zapadały orzeczenia o zasadniczo odmiennej treści. Powyższe nie oznacza jednak, że ich stan faktyczny był tożsamy ze sprawą podlegającą osądowi obecnie. W większości przypadków orzeczenia te poprzedzało prawomocne postanowienie sądu powszechnego stwierdzające brak jego właściwości, wobec charakteru roszczenia mającego podstawy w stosunku administracyjnoprawnym, które to postanowienie nie było zaskarżone do sądu wyżej instancji (w niniejszej sprawie takie postanowienie zostało uchylone). To zaś, w myśl art. 58 § 4 p.p.s.a., sprawiało, że sądy nie mogły odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.
Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadome jest również, że aktualnie sądy powszechne uznają cywilnoprawny charakter roszczeń funkcjonariuszy (por. m.in.: postanowienia: SO w Warszawie z 30 września 2025 r., XXI Pz 101/25, z 14 października 2025 r., XI Pz 103/25, z 19 listopada 2025 r., XIV Pz 85/25 czy z 27 listopada 2025 r., XIV Pz 96/25, a także ww. postanowienie Sądu Okręgowego w O. z 15 kwietnia 2026 r., [...]).
Biorąc powyższe pod uwagę, nawet gdyby postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, powstały spór nie powinien być rozpoznawany na ścieżce administracyjnoprawnej, lecz w postępowaniu cywilnym, tj. przez sąd powszechny z uwagi na to, że dotyczy on byłego funkcjonariusza Policji, czyli osoby, która nie pozostaje w stosunku administracyjnej zależności z tą formacją. Tym samym, w przypadku istnienia adekwatnego wniosku strony, zdaniem składu orzekającego, to i tak organy nie byłyby uprawnione do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej kwestię wyrównania uposażenia oraz świadczeń przyznanych w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby.
W tych warunkach należało stwierdzić nieważność decyzji obu instancji, wobec wszczęcia i prowadzenia postępowania bez wniosku inicjującego to postępowanie.
Wobec stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji sąd uznał za niecelowe rozpoznawanie pozostałych, alternatywnych zarzutów skargi, zwłaszcza że skutkiem niniejszego wyroku jest uznanie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie za niebyłe, a skarżąca może dochodzić nadal roszczeń, dotyczących uposażenia, we właściwej procedurze, tj. przed sądem powszechnym.
Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł na podstawie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118) - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.