Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 42/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi jest decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 4 grudnia 2019 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2018.2096 ze zm. – dalej kpa), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2019.1505 t.j.) oraz na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2018.1312 ze zm. – dalej także jako ustawa o płatnościach), utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie z dnia 17.10.2019 r. o uchyleniu w całości decyzji dotychczasowej oraz przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 dla A z siedzibą w [...] (dalej również jako skarżąca, A, strona).

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 24.04.2018 r. skarżąca zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Wnioskiem objęte zostały działki rolne o łącznej powierzchni 650,71 ha, przy czym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie deklaracji działki ewidencyjnej nr a o powierzchni 1,31 ha z uwagi na konflikt kontroli krzyżowej. Na podstawie złożonych przez stronę wyjaśnień, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie wykluczył z płatności na 2018 rok działkę ewidencyjną nr a.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie decyzją z dnia 28.01.2019 r. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w łącznej wysokości 530 429,08 zł. Dokonano również zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 7 137,63 złotych. Powierzchnia stwierdzona wyniosła 649,36 ha, a areał do którego przyznano płatność wynosił 649,36 ha. Decyzję doręczono w dniu 1.02.2019 r. i decyzja ta stała się prawomocna.

Następnie postanowieniem z dnia 26.09.2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia 28.01.2019 r. ze względu na wyjście na jaw nowych okoliczności, nieznanych w dniu wydania decyzji, mających istotne znacznie dla sprawy.

Przyczyną wznowienia postępowania było pozyskanie w dniu 24.06.2019 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie informacji świadczącej o zawyżeniu przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do płatności. Na podstawie wykazu działek ewidencyjnych przekazanych Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Nysie przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR ustalono, że powierzchnia określona w oparciu o ortofotomapy wykonane w roku składania wniosku, stanowi istniejącą i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji okoliczność potwierdzającą nieprawidłową deklarację strony.

W wyniku postępowania wznowieniowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie decyzją z 17.10.2019 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia 28.01.2019 r. i przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2018 w łącznej kwocie 524 023,90 zł. oraz dokonał zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 7 050,03 zł

W uzasadnieniu wskazano, że w odniesieniu do 41 wskazanych działek ewidencyjnych areał kwalifikujący się do płatności jest mniejszy od powierzchni stwierdzonej w pierwotnej decyzji. Ustalenia te poczyniono w oparciu o ortofotomapy istniejące w dniu wydania pierwotnej decyzji, jednakże zaimplementowane do systemu LPIS po tej dacie.

Nie godząc się z nową decyzją strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi m.in. niewykazanie w sposób należyty spełnienia przesłanek umożliwiających wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji oraz brak uzasadnienia dotyczącego przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji przedstawił stan prawny przytaczając regulacje związane z warunkami przyznawania płatności do gruntów rolnych z ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym art. art. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art.14 ust. 1-2, art. 19 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 i 74 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 181/48 z 20.6.2014), a także art. 70 ust. 1, art. 77 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/ 78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.

UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.). Odwołał się również do art. 4, art. 14 lit. d oraz art. 28 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.7.2014).

Następnie przytoczył regulacje dotyczące wznowienia postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 kpa i wskazał, że tryb wznowienia postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach art. 145 § 1 i 145a kpa. Podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie uczyniono fakt wyjścia na jaw nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi I instancji.

Jak ustalono w toku postępowania wznowieniowego, na podstawie zaimplementowanej do systemu ZSZiK ortofotomapy, areał części zadeklarowanych przez A działek rolnych był mniejszy od powierzchni uwzględnionej w pierwotnym rozstrzygnięciu administracyjnym. Organ I instancji powziął wiedzę o nowych wartościach MKO (maksymalnym kwalifikowanym obszarze - terenie uprawnionym do płatności) dla spornych działek w dniu 24.06.2019 r.

Dyrektor wyjaśnił przy tym, że wprowadzenie ortofotomapy do systemu ZSZiK nie powoduje, iż pracownik organu ma dostęp do informacji na temat maksymalnego areału ustalonego dla indywidualnie oznaczonej działki ewidencyjnej. Wymaga to bowiem interpretacji danych wynikających z ortofotomapy przez specjalistów z zakresu geodezji, którzy na podstawie zdjęć wprowadzają do systemu konkretne wartości, określane mianem MKO. Ten proces zakończył się dopiero w dniu 24.06.2019 r. i dopiero wówczas organ I instancji uzyskał wiedzę o nowych powierzchniach MKO. Zatem nie budzi wątpliwości, że weryfikacja ortofotomapy w niniejszej sprawie nastąpiła po dniu wydania rozstrzygnięcia administracyjnego.

Z tych względów Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podzielił stanowisko organu I instancji, że okolicznością nieznaną organowi, istniejącą w dniu wydania pierwotnej decyzji, która wyszła na jaw po jej wydaniu, było zmniejszenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru spornych działek, a w konsekwencji teren ustalony do płatności był inny, niż ustalony w pierwotnej decyzji. Dyrektor nie podzielił przy tym argumentacji strony, że podstawą wznowienia postępowania był fakt przekazania zestawienia z konkretnymi danymi po dniu wydania decyzji, gdyż fakt ten został ustalony na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w roku 2018, których opracowanie systemowe zakończyło się w roku 2019. Zdjęcia w sposób jednoznaczny wskazują, że część areału, do którego naliczono płatności w roku 2018 nie była wówczas użytkowana rolniczo (tereny trwale wyłączone).

Dyrektor podkreślił także, że okolicznością istniejącą w dniu 28.01.2019 r. tj. w dacie wydania decyzji, był fakt kwalifikowania spornych działek do płatności w odniesieniu do mniejszego areału, aniżeli ustalono to w pierwotnym rozstrzygnięciu. Dopiero w dniu 24.06.2019 r. organ I instancji powziął wiedzę o wartościach powierzchniowych przyporządkowanych do poszczególnych działek objętych wnioskiem strony. Nie oznacza to jednak, że w tym dniu wykonano ortofotomapę obrazującą zgłaszany przez wnioskodawcę areał, a już z pewnością nie można twierdzić, że w tej dacie pojawiła się okoliczność w postaci kwalifikowania się do płatności mniejszej powierzchni. Zatem w sprawie wystąpiły kumulatywnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W ocenie organ odwoławczego, organ I instancji wyjaśnił z jakich powodów okoliczność będąca podstawą wznowienia postępowania nie była mu znana w dniu wydania pierwotnej decyzji.

Dyrektor zwrócił również uwagę na próbę przerzucenia przez stronę na organ administracji publicznej obowiązek sporządzenia prawidłowej deklaracji i podkreślił, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ma charakter procedury wnioskowej, co oznacza, że za ostateczny kształt deklaracji odpowiada producent rolny i to jego obarcza powinność zgłoszenia do płatności jedynie tych gruntów, które kwalifikują się do płatności. Karty informacyjne przesyłane przez organ stronie mają jedynie charakter poglądowy, ich celem jest ułatwienie zadania osobie zgłaszającej grunty do płatności (wypełniającej wniosek), w szczególności w sytuacji zgłaszania corocznie tych samych gruntów rolnych. Gdyby przyjąć odmienną koncepcję, zbędnym stałoby się składanie wniosków o płatności, bowiem organy Agencji mogłyby niejako "automatycznie" dokonać naliczenia płatności. Dane przekazane przez Agencję w postaci wniosku spersonalizowanego, czy kart informacyjnych w zakresie powierzchni MKO mogą być nieaktualne, gdyż często opracowywane są w oparciu o zdjęcia satelitarne wykonane w latach ubiegłych (konsekwencja trzyletniego okresu aktualizacji ortofotomap).

Stąd też, z jednej strony funkcjonuje obowiązek rolnika aktualizacji powierzchni MKO w składanym wniosku, a z drugiej konieczność przeprowadzania tzw. oceny wstecznej, w celu doprowadzenia do zgodności powierzchni uprawnionej do płatności z danymi wynikającymi z aktualnych ortofotomap.

W badanej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie szczegółowo przeanalizował kwestię zasadności stosowania zaimplementowanej do systemu ZSZiK ortofotomapy do oceny stanu użytków rolnych w roku 2018 i rozbieżności powierzchniowe pomiędzy tymi ortofotomapami nie wynikają ze zmiany granic odniesienia (granic ewidencyjnych uwidocznionych na mapie, na którą nałożony jest raster działek ewidencyjnych), a powodem zmniejszenia areału jest zmiana pola zagospodarowania (zmiana faktycznych granic upraw w terenie).

Dyrektor nie podzielił przy tym stanowiska strony o potrzebie skorzystania z dowodu w postaci wizji lokalnej do stwierdzenia powierzchni MKO w roku 2018, gdyż w ocenie organu taka aktywność miałaby sens, gdyby płatność dotyczyła roku, w którym stwierdzona została nieprawidłowość. Specyfika płatności bezpośrednich polega na tym, że w każdy roku producent może użytkować, zgłaszać do płatności inny areał od tego jaki został ujęty w płatności za lata poprzednie. Dlatego wizja lokalna przeprowadzona w 2019 r. mogłaby w sposób miarodajny określić areał użytkowany rolniczo jedynie w tym roku, co dla niniejszej sprawy jest bez znaczenia.

Dyrektor wskazał również na znaczenie bazy LPIS/GIS, która stanowi jedno z głównych narzędzi jakimi organy Agencji winny się posługiwać w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków, zgodnie z art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. W art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach wskazano, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014. Tym samym w przypadku stwierdzenia, że powierzchnia zgłaszana do płatności przez wnioskodawcę jest większa, niż wynika to z danych LPIS, redukuje się ją o rozpoznane powierzchnie nieuprawnione, a dopłaty są naliczane do właściwej powierzchni - zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Współczesne metody pomiarów (wyznaczanie wektorowe - zastosowanie systemu LPIS) powierzchni gruntów z zastosowaniem nowoczesnych metod ich lokalizacji oraz cyfrowe metody przetwarzania danych pozwalają coraz dokładniej i skutecznej weryfikować uprawnienia do płatności zgłaszanych przez producentów rolnych, zastępując starsze, nierzadko niedokładne metody pomiarów (opisowe wynikające m.in. z EGiB).

Dane PEG nie powstają w oparciu o dowolne działania pracowników organów ARiMR, lecz są wykonywane przez osoby posiadające uprawnienia geodezyjne, a końcowe ustalenia wchodzą w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w CODGiK. Ortofotomapy wraz narzędziem pomiarowym są udostępnione na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl, a więc są powszechnie dostępne. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB, nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności bezpośrednich, bowiem jak już zostało wyjaśnione wyżej weryfikacja zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych wykonywana jest w oparciu o system LPIS/GIS, mający swoje prawne umocowanie w przepisach prawa wspólnotowego regulujących problematykę wspólnej polityki rolnej. PEG ustalany jest na podstawie ortofotomapy natomiast dane z EGiB są wykorzystywane jedynie w zakresie identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki rolnej oraz powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej.

Organ odwoławczy przeanalizował również prawidłowość oraz zasadność zmniejszeń powierzchni na poszczególnych działkach ewidencyjnych ujętych w skarżonej decyzji w formie tabelarycznych zestawień i doszedł do wniosku, że informacje tam zwarte są prawidłowe i korespondują z danymi włączonymi do systemu ZSZiK. W związku z tym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu ustalenia te przyjął za swoje, odstępując od ich powielania w niniejszej decyzji. W ocenie organu, także sposób wyliczenia wysokości poszczególnych płatności jest prawidłowy.

Strona nie godząc się z powyższą decyzją wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. 1. przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez utrzymanie przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR wydanej w związku ze wznowieniem przez organ administracji postępowania urzędu w sposób dowolny, bez wyraźnej podstawy prawnej oraz z pominięciem ustawowych wymogów i z przekroczeniem granic wyznaczających możliwość wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, mającego na celu uchylenie dotychczasowej decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośrednio za 2018 r., ponieważ organy administracyjne nie wykazały dlaczego na dzień wydania pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, tj. na dzień 28 stycznia 2019 r. nie posiadały możliwości pobrania aktualnych danych powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (MKO) działek zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności, tym samym dlaczego nie mogły posiąść wiedzy o wysokości powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do wsparcia, a tymczasem brak tej wiedzy wynikał wyłącznie z zaniedbań i opieszałości organu administracji związanych z implementowaniem aktualnych ortofotomap do Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), tym samym organy administracyjne uzurpują sobie do dokonywania weryfikacji zgłoszonych powierzchni do wsparcia bezpośrednio w każdym czasie mimo, iż na dzień wydania decyzji organ administracji mógł dysponować zweryfikowanymi wartościami powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, a okoliczność dotycząca wielkości powierzchni działek kwalifikujących się do wsparcia bezpośredniego według nowych wartości MKO była znana dla organu w dniu wydania pierwotnej decyzji przyznającej płatność w ramach wsparcia bezpośredniego.
2. 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa, gdyż organ administracyjny wyższego stopnia - mimo niewykazania przez organ administracyjny niższego stopnia - podstaw prawnych do wznowienia postępowania (art. 149 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa) utrzymał wydaną decyzję w sprawie.

W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu naruszenia przez organy administracyjne art. 145 § 1 pkt 5 kpa, strona zarzuciła:

1. I. błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na przyjęciu przez organ administracji, że część powierzchni ewidencyjnych nieruchomości rolnych zgłoszonych przez wnioskodawcę w ramach systemów wsparcia bezpośrednio za 2018 r. nie były użytkowane rolniczo na dzień składania wniosku w zakresie wynikającym z pomiarów powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG ew. MKO) przedstawionych przez organ administracji w spersonalizowanym wniosku, a oparcie się przez organ administracji w zaskarżonej decyzji na zimplementowanych w późniejszym okresie i pochodzących nie wiadomo z jakiego okresu nowych ortofotomapach z 2019 r. powierzchni ewidencyjnej działki określonej jako maksymalny kwalifikowany obszar MKO, które nie obowiązywały w systemie LPIS na dzień wydania pierwotnej decyzji w zakresie wysokości przyznanej dopłaty bezpośredniej na rzecz wnioskodawcy,
2. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego wadliwą interpretację i błędne zastosowanie i na tej podstawie przyjęcie przez organ administracji, że część działek ewidencyjnych wymienionych w zaskarżonej decyzji nie była utrzymywana w zadeklarowanej przez wnioskodawcę powierzchni wynikającej z powierzchni PEG ew. MKO będącej w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja 2018 r., podczas, gdy zaktualizowana ortofotomapa została zaimplementowana w systemie LPIS w 2019 r., natomiast wniosek o płatność bezpośrednią za 2018 r. był składany przez wnioskodawcę na podstawie ortofotomap przesłanych przez organ administracji zgodnie z spersonalizowanym wnioskiem opierających się na aktualnych powierzchnia PEG pobranych przez organ administracji z systemu teleinformatycznego i obejmował stan posiadania nieruchomości na dzień 31 maja 2018 r.;
3. III. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
4. 1. art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie przez organ administracji całości materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na przyjęcie, że całą wykazana przez wnioskodawcę powierzchnia zadeklarowana do płatności bezpośredniej faktycznie była na dzień 31 maja 2018 r. użytkowana rolnicza i tym samym kwalifikowana do uzyskania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego a sporne działki charakteryzują się stałością topograficzną, w szczególności pominięcie przez organy administracyjne innych wykorzystywanych środków dowodowych zmierzających do ustalenia, czy zmniejszenie powierzchni kwalifikowanej do wsparcia w ramach dopłat bezpośrednich mogło być przyczyną obiektywnych niewidoczny na obrazach ortofotomapy elementów, np. w postaci widniejących na spornych działkach zadrzewień (korony drzew), które mogły sporne działki pozbawić kwalifikowalności (atrybutu terenów użytkowanych rolniczo).
5. 2. art. 7, art. 77, art. 78 i 80 kpa poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej jej oceny stanowiącej w istocie ich dowolną ocenę lub niezebranie całości materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie, że wnioskodawca również na spornych częściach powierzchni działek rolnych w 2018 r. prowadził działalność rolniczą w zakresie wynikającym z obowiązujących na dzień wydania decyzji przyznającej płatności bezpośrednie powierzchni ewidencyjno - gospodarczych działek ewidencyjnych (PEG), a oparcie się przez organ administracji w decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośredniej tylko i wyłącznie na zimpletentowanych w 2019 r. ortofotomapach wykonanych na podstawie zdjęć pochodzących z nieustalonej daty z 2018 r. z pominięciem przez organ administracji innych istotnych dla okoliczności niniejszej sprawie dowodów w tym kontroli na miejscu która jest podstawowym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne powierzchnie zadeklarowanych działek kwalifikujących się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Nadto z ostrożności procesowej strona zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego. tj. art. 77 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez nałożenie przez organ administracji kary administracyjnej w postaci sankcji obniżenia przyznanej płatności bezpośredniej za 2018 r. pomniejszonej o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas, gdy niezgodność pomiędzy w/w/ powierzchniami nie jest wynikiem niewypełnienia przez wnioskodawcę obowiązków, o których mowa w ustawie i w tym zakresie zadeklarowanie przez wnioskodawcę większej powierzchni do płatności nie nastąpiło z jego winy, ponieważ wnioskodawca deklarował we wniosku powierzchnię użytkowanych rolniczo działek na podstawie przesłanych przez sam organ administracji powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (PEG ew. MKO) ujętych w przesłanym wnioskodawcy spersonalizowanym wniosku zawierającym aktualne powierzchnie działek ewidencyjnych pobranych z systemu teleinformatycznego.

W ocenie strony zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędnie przyjęty przez organ administracji stan faktyczny oraz w związku z rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego w zakresie podstaw do wznowienia postępowania oraz z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie zmniejszenia powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z pominięciem zebranego w sprawie przez organ administracji materiału dowodowego.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa strona upatruje przede wszystkim w wydaniu decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w sposób dowolny, bez wyraźnej podstawy prawnej oraz w pominięciu ustawowych wymogów i z przekroczeniem granic wyznaczających możliwość wznowienia postępowania w sprawie, albowiem organy administracyjne nie wykazały aby na dzień wydania pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, tj. na dzień 28 stycznia 2019 r. nie posiadały możliwości pobrania aktualnych danych powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (MKO) działek zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności i tym samym dlaczego nie mogły posiąść wiedzy o wysokości powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do wsparcia.

W ocenie strony, brak tej wiedzy wynikał wyłącznie z zaniedbań i opieszałości organu administracji związanych z implementowaniem aktualnych ortofotomap do Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS).

W opinii skarżącej, stwierdzenie przez organ administracji, że w dniu 24 czerwca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego uzyskał od Dyrektora Oddziału Regionalnego nowe ortofototmapy zawierające nowe powierzchnie ewidencyjne działek objętych przez naszą firmę wnioskiem o przyznanie płatności za 2018 r., nie jest wystarczającą okolicznością warunkującą wznowienie postępowania jako trybu nadzwyczajnego i stanowiącego odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Obowiązkiem ARiMR, jako Agencji Płatniczej jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS oraz wykorzystywanie na bieżąco wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych LPIS. Regulują to przepisy rozporządzenia komisji (UE) nr 640/2014. Z treści wydanego postanowienia o wznowieniu postępowania nie wynika w jakichkolwiek sposób: kiedy i dlaczego po tak odległym okresie nowa ortofotomapa została zaimplementowana; czy faktycznie na dzień wydania pierwotnej decyzji organ administracji nie dysponował lub nie mógł dysponować obowiązującą i zaimplementowaną mapą; czy w/w zaimplementowana mapa faktycznie obrazuje powierzchnię działek ewidencyjno - gospodarczą (PEG) na dzień wydania pierwotnej decyzji, kiedy organ wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego dowodu..

Z treści uzasadnienia wydanej decyzji wynika, że nowe ortofotompay pochodziły z 2018 r., z tym, że organy nie wskazują nawet okresu w którym zostały wykonane zdjęcia lotnicze, tj. czy z okresu przed żniwami 2018 r. czy z okresu po żniwach 2018 r.

Strona odwołała się przy tym do stanowiska prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2015 r. w sprawie II GSK 595/14, zgodnie z którym organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. Istotne zatem w konkretnej sprawie jest czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jakie aktualne dane system zawierał.

Skarżąca podkreśliła, że także organ administracji wyższego stopnia w wydanej decyzji utrzymującej decyzję organu niższego stopnia nie wykazał, że okoliczności - związane z uzyskaniem wiedzy o nowych powierzchniach MKO kwalifikujących się do dopłat - nie mogły być znane organowi w dniu wydania pierwotnej decyzji i dlaczego lub z jakich powodów nie mogły być znane organowi przed dniem wydania w/w decyzji. Wskazując, że zdjęcia lotnicze stanowiące podstawę do ustalenia nowych ortofotomp zostały wykonane w 2018 r. organ odwoławczy nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów i nie wskazał czy zdjęcia te pochodzą z okresu sprzed daty kwalifikowalności danej powierzchni do uzyskania wsparcia bezpośredniego (tj. sprzed 31 maja 2018 r.) czy z późniejszego okresu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż na dzień wydania pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich z dnia 28 stycznia 2019 r. istniały aktualne ortofotomapy w Systemie Identyfikacji Dziełek Rolnych (LPIS) z 2018 r., tym samym powyższe dane, które istniały już w sensie fizycznym w dniu wydania pierwotnej decyzji nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania, ponieważ nie stanowią "nowych okoliczności faktycznych", czy "nowych dowodów", które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej skarżąca wskazała również, że nawet jeśli uznać, że organ administracji powziął wiadomość o aktualnych powierzchniach LPIS dopiero po dniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośredniej, to z drugiej strony nie mogły one istnieć na dzień wydania pierwotnej decyzji, którą teraz organ uchyla. W tym zakresie organ sam potwierdza kilkukrotnie, iż wartości MKO dla spornej działki ewidencyjnej nie była wyznaczona na dzień wydawania decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Zatem nie została spełniona druga z przesłanek do wznowienia postępowania tj. to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., II OSK 1671/18). Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu w/w przepisu to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował.

W kontekście omawianej przesłanki ważne jest bowiem to, iż nie obejmuje ona okoliczności i dowodów powstałych, czy zaistniałych po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej. W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracyjne nie wykazały w żaden sposób, aby aktualne ortofotomapy z powierzchniami MKO istniały na dzień wydania pierwotnej decyzji ustalającej wysokość dopłaty, tylko skwitowały to prostym stwierdzeniem, iż zdjęcia pochodzą z 2018 r.

Nadto, jak podkreśliła skarżąca, organy administracji pomijają, iż zgodnie z art. 8 ustawy o płatnościach, do płatności obszarowych kwalifikują się powierzchnie działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, czyli w tej konkretnej sytuacji na dzień 31 maja 2018 r. W wydanej decyzji organ administracji nie wyjaśnił kiedy powstały w/w mapy MKO, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego dowodu w momencie wydawania pierwotnej decyzji. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych bądź nowych dowodów stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, o ile równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki prawne wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a mianowicie: po pierwsze - są one "istotne dla sprawy", po drugie - istniały w dniu wydania decyzji: oraz po trzecie - nie były znane organowi, który wydał decyzję.

W kwestii błędnie ustalonego stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że części powierzchni ewidencyjnych nieruchomości rolnych zgłoszonych przez wnioskodawcę w ramach systemów wsparcia bezpośrednio za 2018 r. nie była użytkowana rolniczo na dzień składania wniosku strona wskazała, że różnica w zakwestionowanych powierzchniach przez organ administracyjny na działkach rolnych nr b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, r, s, t, u, w, x, y, z, aa, ab, ac, ad, ae, af, ag i ah jest kosmetyczna.

Nadto strona wskazując na naruszenie art. 77 § 1 kpa, zaakcentowała, że organ nie rozważył czy przypadkiem tak niewielkie różnice w zmienionej powierzchni działek kwalifikującej się do płatności - w stosunku do całej powierzchni działki zadeklarowanej przez wnioskodawcę do płatności - nie są wynikiem obiektywnych niewidocznych na obrazach ortofotomapy przyczyn np. w postaci widniejących na spornych działkach zadrzewień (korony drzew), które mogły pozbawić sporne działki kwalifikowalności (atrybutu terenów użytkowanych rolniczo).

W ocenie skarżącej, pomimo modyfikacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego w ustawie o płatnościach, organy ARiMR nie zostały zwolnione zostały z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na nie budzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym. Organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego. Organy w tej sprawie, pomimo podnoszonych zarzutów odstąpiły od jakichkolwiek innych czynności dowodowych w sprawie, skupiając się wyłącznie na zimplementowanych mapach. Procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, nie wyłącza (wyklucza), zdaniem strony, wykorzystywania innych środków dowodowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy w okolicznościach danego przypadku jest to uzasadnione rodzajem użytkowania rolniczego danego gruntu, który może z przyczyn obiektywnych być niewidoczny na obrazach ortofotomapy.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 77 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez nałożenie przez organ administracji kary administracyjnej w postaci sankcji obniżenia przyznanej płatności bezpośredniej za 2018 r. pomniejszonej o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, skarżąca podkreśliła, że niezgodność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie jest wynikiem niewypełnienia przez nią obowiązków, o których mowa w ustawie i w tym zakresie zadeklarowanie przez wnioskodawcę większej powierzchni do płatności nie nastąpiło z jej winy. Strona deklarowała we wniosku powierzchnię użytkowanych rolniczo działek na podstawie przesłanych przez sam organ administracji powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (PEG) ujętych w przesłanym wnioskodawcy spersonalizowanym wniosku zawierającym aktualne powierzchnie działek ewidencyjnych pobranych z systemu teleinformatycznego.

Zatem oparła się w złożonym wniosku na danych o powierzchni działek ewidencyjnych zgromadzonych przez organ administracji w obowiązujących w tamtym okresie i istniejących w systemie teleinformatycznym. Zachodziła zatem przesłanka określona w art. 77 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, iż nie nakłada kar administracyjnych w przypadku, gdy dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby. W aktach niniejszej sprawy znajdują się dokumenty, które potwierdzają w/w powołane przez wnioskodawcę okoliczności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Nie podzielił argumentu dotyczącego nieprzydatności fotografii wykonanych w roku 2018 do ustalenia stanu rzeczywistego, istniejącego na spornych gruntach w dniu 31.05.2018 r. W ocenie organu, okres o którym mowa - maksymalnie 1,5 roku, nie ma istotnego znaczenia z perspektywy zjawisk występujących w środowisku naturalnym, bowiem w tak krótkim okresie nie są możliwe zmiany (np. związane z rozrostem drzewostanu, pojawieniem się samosiejek), które zasadniczo mogłyby wpływać na sposób zagospodarowania konkretnego obszaru. Organ podkreślił jednocześnie, że problemy związane ze specyfiką poszczególnych elementów krajobrazu (np. korony drzew) są uwzględniane w momencie opracowywania wskaźników obrazujących maksymalny areał do jakiego można naliczyć płatność.

Odnosząc się do kwestii wgrania do systemu ortofotomap organ stwierdził, że proces opracowywania danych graficznych na nowych ortofotomapach jest skomplikowany i wymaga czasu. Samo wykonanie nowych zdjęć satelitarnych nie pozwala na skuteczną weryfikację danych powierzchniowych. Muszą one zostać zweryfikowane oraz odpowiednio opracowane m.in. poprzez wyznaczenie maksymalnego obszaru kwalifikowanego (MKO) dla każdej działki rolnej, co nie odbywa się automatycznie, lecz poprzedzone jest wnikliwą analizą specjalnie do tego wyszkolonych pracowników ARiMR. Dopiero zaimplementowanie ostatecznie zweryfikowanej ortofotomapy do systemu daje podstawę do określenia czy wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne w postaci użytkowania gruntów rolnych na powierzchni mniejszej niż ustalona w decyzji pierwotnej.

W kwestii zastosowania art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 organ wskazał, że stosownie do treści tego przepisu (lit. d), nie stosuje się sankcji za zawyżenie powierzchni deklarowanej w sytuacji, gdy strona może dowieść, że nie jest winna nieprawidłowości stwierdzonych we wniosku.

W niniejszej sprawie zmniejszenie powierzchni MKO wynika z faktu pojawienia się na obszarze działki terenów wykluczonych (nieużytkowanych rolniczo), dotychczas nieuwidocznionych (na ortofotomapie stanowiącej podstawę weryfikacji na dzień wydania decyzji pierwotnej), zatem powstałe w ten sposób zawyżenie powierzchni można, w ocenie organu, traktować jako zawinione przez rolnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. - dalej wskazywanej jako "ppsa"), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie wydaną po wznowieniu postępowania i uchylającą w całości decyzję z dnia 28.01.2019 r. i przyznającą skarżącej płatności na rok 2018 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w pomniejszonej wysokości (w kwocie 524 023,90 zł oraz zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 7 050,03 zł).

W ocenie organów obu instancji w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa tj. pojawiły się nowe, istotne okoliczności faktyczne nieznane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej.

Przyczyną wznowienia postępowania było pozyskanie w dniu 24.06.2019 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie informacji świadczącej o zawyżeniu przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do płatności. Na podstawie wykazu działek ewidencyjnych przekazanych Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Nysie przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR ustalono, że powierzchnia określona w oparciu o ortofotomapy wykonane w 2018 r., stanowi istniejącą i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji okoliczność potwierdzającą nieprawidłową deklarację strony. Na podstawie zaimplementowanej do systemu ZSZiK ortofotomapy ustalono, że areał części zadeklarowanych przez A działek rolnych był mniejszy od powierzchni uwzględnionej w pierwotnym rozstrzygnięciu administracyjnym.

Skarżąca kwestionując stanowisko organów zarzuciła między innymi, że z materiału dowodowego nie wynika, kiedy do systemu informatycznego zostały zaimplementowane nowe dane, w tym zdjęcia działek skarżącej wykonane w 2018 r. przedstawiające inny stan faktyczny na gruncie, niż znany organowi na dzień 28 stycznia 2019 r., kiedy to wydano pierwotną decyzję o przyznaniu płatności. W jej ocenie organy nie wykazały dlaczego na dzień wydania pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich nie posiadały możliwości pobrania aktualnych danych powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (MKO) działek zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności, tym samym dlaczego nie mogły posiąść wiedzy o wysokości powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do wsparcia, skoro zdjęcia wykonano w 2018 r., przy czym organy nie wskazały kiedy dokładnie zostały zdjęcia wykonane. Organ I instancji nie wyjaśnił również kiedy wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego dowodu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, uregulowana w art. 16 kpa. Jest ona związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Wskazana zasada gwarantuje pewność obrotu prawnego oraz stabilność skutków prawnych aktów organów administracji publicznej. Ustanawiając ochronę decyzji ostatecznych przyznaje im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Granice te z kolei wynikają z możliwości wzruszania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Jednym z takich trybów jest instytucja wznowienia postępowania, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 kpa.

Organ wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną winien ustalić i wykazać, czy zaszła przesłanka wznowieniowa określona w tym przepisie, oraz czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odmienna, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 146 kpa.

W niniejszej sprawie jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego organ wskazał podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Jako nową, istotną okoliczność nieznaną organowi, która wyszła na jaw po wydaniu decyzji ostatecznej, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podzielając stanowisko organu I instancji, wskazał zmniejszenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru spornych działek, co zdaniem Dyrektora ustalono na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w roku 2018, których opracowanie systemowe zakończyło się w roku 2019 i organ I instancji dowiedział się o tym dniu 24.06.2019 r.

W ocenie Sądu, wskazana okoliczność mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a więc byłaby okolicznością istotną, jednak dla zastosowania trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej konieczne było wykazanie, że okoliczności te były okolicznościami nowymi, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nieznanymi organowi wydającemu decyzję w dniu 28 stycznia 2019 r.

Jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji, zdjęcia lotnicze, zostały wykonane w 2018 r., a zatem przed wydaniem decyzji z 28 stycznia 2019 r., jednak nie sprecyzowano kiedy dokładnie zostały wykonane i poza stwierdzeniem tego faktu w obu decyzjach, brak jest dowodów pozwalających to zweryfikować. Uwaga ta dotyczy również wskazywanej przez Dyrektora daty, w której organ I instancji dowiedział się o nowych wartościach MKO dla spornych działek, co wg twierdzeń organu miało miejsce w dniu 24.06.2019 r.

Obowiązkiem organów było wykazanie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Nysie w dacie wydania decyzji ostatecznej nie dysponował przedmiotowymi danymi oraz wykazanie kiedy je uzyskał. Wykazanie tych okoliczności nie może sprowadzać się tylko do twierdzeń zawartych w decyzjach obu instancji, musi być poparte stosownymi dowodami, które można zweryfikować.

Z decyzji organu I instancji wynika, że organ otrzymał w dniu 24 czerwca 2019 r. wykaz działek ewidencyjnych w przypadku których stwierdzono przypadki zmniejszenia powierzchni MKO. W aktach brak jest jednak takiego wykazu. Z kolei organ II instancji wskazuje tylko, że organ I instancji powziął wiedzę o nowych wartościach MKO dla spornych działek w dniu 24.06.2019 r. Wyjaśnia wprawdzie przy tym, że wprowadzenie ortofotomapy do systemu ZSZiK nie powoduje, iż pracownik organu ma dostęp do informacji na temat maksymalnego areału ustalonego dla indywidualnie oznaczonej działki ewidencyjnej. Wymaga to bowiem interpretacji danych wynikających z ortofotomapy przez specjalistów z zakresu geodezji, którzy na podstawie zdjęć wprowadzają do systemu konkretne wartości, określane mianem MKO. Ten proces zakończył się dopiero w dniu 24.06.2019 r. i dopiero wówczas organ I instancji uzyskał wiedzę o nowych powierzchniach MKO.

Twierdzenia te jednak znowu nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, które pozwalałyby je zweryfikować. W aktach sprawy brak jest dowodów, na podstawie których ustalenia w tym zakresie zostały dokonane. Okoliczność czy i kiedy organ uzyskał dostęp do danych wynikających z dostępnych w systemie działek rolnych ortofotomap bazujących na zdjęciach lotniczych z 2018 r. i powierzchni MKO opracowanej na tej podstawie ma istotne znaczenie dla oceny, czy w rozpatrywanej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane organowi w dacie wydania decyzji.

Podkreślić przy tym należy, że nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z materiałów (dowodów), którymi organ dysponuje, a nie zapoznał się z nią, nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Nie jest to bowiem okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję.

Zatem wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga wykazania, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że organ nie tylko powinien wskazać takie okoliczności, ale również poprzeć je stosownymi dowodami, które pozwolą na weryfikację stanowiska organów.

Zauważyć przy tym należy, że jeżeli organ jest w posiadaniu określonych danych, wynikających z materiałów będących w jego dyspozycji, to należy przyjąć, że okoliczności z nich wynikające są organowi znane.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy zostały wyposażone przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, a zatem mają nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 595/14, na który powołała się skarżąca, zwrócił uwagę, że nie można podzielić zapatrywania, iż zawinione bądź niezawinione powody braku wiedzy o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji, nie mogą uniemożliwić późniejszego ich wykorzystania w trybie wznowieniowym. Zdaniem NSA nie jest tak, iż organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie.

Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. Istotne zatem w konkretnej sprawie jest czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jakie aktualne dane system zawierał. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana, gdy chodzi o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela.

W aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie kiedy zdjęcia lotnicze wykonane w 2018 r. znalazły odzwierciedlenie w bazie LPIS/GIS, z jaką datą trafiły do systemu, czy były dostępne przed wydaniem decyzji, co do której postępowanie zostało wznowione. Nadto w jakiej dacie zdjęcia dotyczące spornych działek zostały wykonane i przy uwzględnieniu daty wykonania zdjęć - czy organ mógł pozyskać o nich wiedzę we wcześniejszym terminie i dysponować nią na datę wydania decyzji z 28 stycznia 2019 r.

Ustalenia w tym zakresie poparte stosownymi dowodami są, w ocenie Sądu, niezbędne do tego aby móc ocenić dopuszczalność wznowienia postępowania i ziszczenia się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a w konsekwencji aby skontrolować wydane po wznowieniu postępowania decyzje uchylające decyzje ostateczną.

Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa, albowiem organ I instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego, czy rzeczywiście wystąpiła w sprawie wskazana przyczyna wznowienia (art. 149 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa), nie zebrał w sprawie materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na przyjęcie, że istniała podstawa do wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a w konsekwencji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, z przekroczeniem granic swobodnej jej oceny. Brak jednoznacznych ustaleń co do przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, skutkuje także naruszeniem art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, mogącym mieć istotny mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dalsze działania organu uznać należy wobec tego jako co najmniej przedwczesne.

Podkreślić jednocześnie należy, że przeprowadzenie prawidłowego postępowania na tym etapie, pozwoli dopiero rozważyć skutki wystąpienia przesłanek wznowieniowych. W związku z tym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe uwagi. Przeprowadzi postępowanie w zakresie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przedstawi wynik w uzasadnieniu decyzji. W przypadku wykazania, że zachodzi przesłanka wznowienia, rozważy jej skutki dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018.265).