Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 797/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 20010 r. o sygn. akt I SA/Op 238/10 oddalający skargę sp. z o.o. "A" na ocenę projektu Zarządu Województwa Opolskiego.
Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna była uzasadniona. Czynił Sądowi pierwszej instancji zarzut nieskontrolowania pod kątem zgodności z przepisami art. 29 ust. 2 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.). W szczególności stwierdził, że naruszono przepisy postępowania poprzez nieskontrolowanie stosownie do art. 30c pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, działania Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki /dalej OCRG/ czy w świetle przepisów art. 29 ust. 2 tej ustawy wspomniany organ był uprawniony odmówić Spółce prawa usunięcia stwierdzonego mankamentu wniosku, dotyczącego spełnienia wymogu zgodności sumy kontrolnej na wersji papierowej wniosku z sumą kontrolną w jego wersji elektronicznej, który to wymóg był przewidziany w systemie realizacji projektu a co było równoznaczne z negatywnym rozpatrzeniem protestu Spółki.
Kontrolując zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny czynił rozważania co do charakteru systemu realizacji programu, czyli zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji programu, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy, którego częścią było Vademecum dla beneficjentów, który nakładał na wnioskodawcę wymóg, aby suma kontrolna wniosku w wersji papierowej była zgodna z sumą kontrolną w wersji elektronicznej. W szczególności może powstać wątpliwość, czy omawiany system realizacji programu jest źródłem prawa. System ten nie mieści się bowiem w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie jest też wydany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa. Ponadto, system realizacji programu nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych.
Sąd stwierdził, że mimo tych mankamentów należałoby systemowi realizacji programu nadać charakter źródła prawa. Przemawia za tym wzgląd, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych we wspomnianym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, jest kontrolowana przez sąd administracyjny (art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Gdyby system realizacji programu nie miał waloru źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny wspomnianej kontroli, pod kątem zgodności działań instytucji zarządzającej z omawianym systemem, nie wchodziłoby w grę. Istotą sprawowania władzy sądowniczej jest bowiem rozstrzyganie prawnych spraw i sporów powstających w procesie stosowania prawa lub jego stanowienia
Mimo nieprecyzyjnych regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczących charakteru systemu realizacji programu, o którym mowa w omawianych przepisach, należałoby nadać mu walor źródła prawa. Przemawia za tym dodatkowo okoliczność, że omawiana regulacja ma umocowanie we wspomnianej ustawie. Ponadto regulacja system realizacji programu spełnia pozostałe kryteria dotyczące źródła prawa. Ma ona bowiem charakter generalny i jest skierowana do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązującego, systemu realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu.
Jednakże przepisy systemu realizacji programu nie wiążą sądu administracyjnego, gdyż zgodnie z zasadą konstytucyjną, wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W razie wniesienia przez wnioskodawcę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie dotyczące negatywnego wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu, sąd administracyjny skontroluje także jego zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności z Konstytucją RP i ustawami.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że Spółka tłumaczyła niespełnienie wymogu zgodności wersji elektronicznej z wersją papierową niezamierzoną zmianą pliku komputerowego w wyniku przesłania go pocztą elektroniczną, która to okoliczność nie zależała od Spółki i nie była przez nią zawiniona.
Na tle okoliczności niniejszej sprawy nasuwa się ogólne spostrzeżenie, że nieomal wszystkie dziedziny życia dotyka postęp w zakresie informatyki. Dostrzega to ustawodawca, który widzi również płynące stąd zagrożenia. Brak jest jednak ustawy, która w sposób kompleksowy regulowałaby wszystkie istotne kwestie związane z korzystaniem z systemów informatycznych.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zajęte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 25/06, że narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP) system realizacji programu, niedopuszczający możliwości sprostowania omyłki w treści dokumentu, która miała miejsce na etapie przesyłania przez wnioskodawcę danych drogą elektroniczną, co skutkowało odrzuceniem wniosku i negatywnym rozpatrzeniem protestu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm./ Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na względzie powyższe, Sąd pierwszej instancji zobligowany jest przy ponownym rozpoznaniu skargi ocenić zgodność postanowień Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2008 (wersja nr 8) z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, a w szczególności z przepisami art. 29 ust. 2 i art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Stan faktyczny sprawy jest niesporny i nie podlega ponownej weryfikacji.
Z dokonanych ustaleń wynikało, że doszło od rozbieżności między sumą kontrolną wniosku w wersji papierowej a sumą kontrolną w wersji elektronicznej. Zawarte w systemie realizacji programu, którego częścią jest wspomniane Vademecum, uregulowania nakładały na wnioskodawcę wymóg zgodności obu wersji wniosku. Nie przewidziano jednak zagrożeń tj. pomyłek i błędów wynikających z korzystania z systemów informatycznych przy przesyłaniu tą drogą plików w formie elektronicznej a to narusza przepis art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 2 Konstytucji RP.
System realizacji programu, niezawierający regulacji ukierunkowanych na przeciwdziałanie zagrożeniom pomyłek i błędów wynikających z korzystania z systemów informatycznych przy przesyłaniu tą drogą plików w formie elektronicznej, nie dopuszczający jednocześnie możliwości sprostowania przez stronę zaistniałej pomyłki i skutkujący odrzuceniem z tego powodu wniosku o dofinansowanie jej projektu jest wadliwy. Brak możliwości dokonania korekty prowadzi w efekcie do zastosowania nieproporcjonalnej sankcji jaką jest odrzucenie wniosku. Zastosowany środek jest niewspółmiernie rygorystyczny w stosunku do zamierzonego celu jakim jest wyłonienie w drodze konkursu wniosków o dofinansowanie spełniających kryteria ogłoszonego naboru. Zastosowanie takiego sytemu prowadziło do nieuwzględnienia protestu Spółki i tym samym naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu.
Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i należy sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.