Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 57/21

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej jako "Dyrektor" lub "Organ"), działając na podstawie art. 138 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 1kt 1, art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, dalej jako "u.p.e.a."), po rozpoznaniu zażalenia Ł. N. (dalej jako "Zobowiązany" lub "Skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia 9 października 2020 r., nr [...], którym odmówiono uwzględnienia zarzutu niedopuszczalności egzekucji i braku doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego oraz stwierdzono niedopuszczalność zarzutu nieistnienia obowiązku w egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych od Nr [...] do Nr [...] i od [...] do [...].

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do majątku Zobowiązanego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 4 maja 2020r. od Nr [...] do Nr [...] i od Nr [...] do Nr [...], obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 2014 r. do kwietnia 2017 r.

Podstawę prawną obowiązku objętego ww. tytułami wykonawczymi stanowiła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 12 lipca 2017 r. Nr [...], znak sprawy [...], stwierdzająca, że Ł. N. jest dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określająca wysokość tego zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 2013 r. do kwietnia 2017r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2013 r. do kwietnia 2017 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 2013 r. do kwietnia 2017 r.

Zawiadomieniami z dnia 6 maja 2020 r. Nr [...], Nr [...] i Nr [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w A S.A. w [...], doręczonego Zobowiązanemu wraz z odpisami tytułów wykonawczych w dniu 12 maja 2020 r.

Pismami z dnia 7 maja 2020 r. A poinformował organ egzekucyjny o przeszkodzie w realizacji zajęć z uwagi na brak środków.

Pismem z dnia 15 maja 2020 r. Zobowiązany wniósł, na podstawie art. 33 pkt. 6 i 7 u.p.e.a, zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, podnosząc zarzut niedopuszczalności egzekucji oraz braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. W uzasadnieniu pisma wskazał, że nigdy nie otrzymał żadnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, a także upomnienia wskazującego na istnienie zaległości w płatnościach składek na ubezpieczenie społeczne. W jego ocenie, organ wszczynając postępowanie egzekucyjne pominął konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania związanego z obowiązkowym podleganiem ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej w Polsce działalności gospodarczej. Zobowiązany stwierdził, że obowiązek podlegania przez niego ubezpieczeniu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej jest w jego sprawie sporny. Wskazał, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 z póżn. zm. - zwanej "u.s.u.s.") kreuje obowiązek podlegania przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność ubezpieczeniom z mocy ustawy od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności.

W przedmiotowej sprawie, istotnym jest - zdaniem Zobowiązanego - iż został on wyrejestrowany z sytemu ubezpieczeń społecznych w związku z podjęciem pracy najemnej na terenie [...] na rzecz B s.r.o. oraz w dalszej kolejności w spółce C w [...]. Organ egzekucyjny, zatem błędnie przyjął, że jest on dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w sytuacji, gdy kwestia podlegania przez niego obowiązkowym ubezpieczeniom nie została ustalona, a decyzja dotycząca rzekomych zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie ma charakteru ostatecznego.

W związku z powyższym - w ocenie Zobowiązanego - egzekucja nie powinna zostać wszczęta, gdyż podstawą ustalenia powstania zobowiązania powinno być wydanie decyzji, o podleganiu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, której zabrakło. Dodatkowo wskazał, że brak doręczenia mu korespondencji oraz upomnień spowodował, że procedura administracyjna nie została zachowana. Nadto podniósł, że należności organu rentowego podlegają przedawnieniu i w związku z tym przedawnione są zaległości za okres od maja 2015 r., co powoduje bezzasadność prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym Zobowiązany wniósł o umorzenie na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. postępowania egzekucyjnego oraz jego wstrzymanie do czasu rozpatrzenia zarzutów.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. Nr [...] organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów.

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2020 r., Nr [...], Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu stwierdził niedopuszczalność zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił przebieg postępowania dotyczącego zaległych składek: począwszy od decyzji z dnia 12 lipca 2017 r., określającej wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za okres od stycznia 2013 r. do kwietnia 2017r., poprzez wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt [...], który oddalił odwołanie Skarżącego, wyrok Sądu Apelacyjnego we [...] z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt [...], którym oddalono apelację, po postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt [...], w którym odmówiono przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Organ egzekucyjny wskazał, że w związku z zakończeniem postępowania sądowego w dniu 4 maja 2020 r. wystawione zostały tytuły wykonawcze na zaległości od kwietnia 2014 r. do kwietnia 2017 r. Odnosząc się do poniesionych zarzutów organ egzekucyjny stwierdził niedopuszczalność poniesionego zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku (zgodnie z art. 34 § 1a u.p.e.a.), bowiem kwestia istnienia zaległości podlegała już rozpatrzeniu w zakończonym postępowaniu sądowym.

Dalej stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na skutek wniesienia zarzutu nieistnienia obowiązku. Stwierdził, że jedynie uznanie zarzutów za uzasadnione skutkuje - zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a. - umorzeniem postępowania egzekucyjnego, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Na skutek zażalenia wniesionego przez Zobowiązanego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r., Nr [...], uchylił ww. postanowienie organu egzekucyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu egzekucyjnego obarczone jest wadą formalną w postaci braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że Zobowiązany w piśmie z dnia 15 maja 2020 r. zgłosił dwa zarzut, tj. zarzut niedopuszczalności egzekucji z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. oraz zarzut braku doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Niemniej jednak - w ocenie organu odwoławczego - w uzasadnieniu pisma z dnia 15 maja 2020 r. Zobowiązany podniósł kwestię nieistnienia obowiązku oraz przedawnienia zaległości składkowych.

Natomiast organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu jako podstawę zgłoszonego zarzutu wskazał i rozpatrzył jedynie zarzut nieistnienia zobowiązania, oparty o art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i stwierdził jego niedopuszczalność. Organ egzekucyjny nie odniósł się natomiast do zarzutów z art. 33 § 1 pkt. 6 i pkt. 7 u.p.e.a. oraz zarzutu przedawnienia. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w przypadku wątpliwości, co do kwalifikacji wniosku Zobowiązanego z dnia 15 maja 2020 r., organ egzekucyjny miał obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę Zobowiązanego zawartą w tymże wniosku. Organ odwoławczy stwierdził, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ egzekucyjny winien - z udziałem Zobowiązanego - prawidłowo ustalić zakres jego żądania, tj. czy zamiarem było jedynie wniesienie zarzutów z art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 7 u.p.e.a, tj. zarzutów niedopuszczalności egzekucji i braku doręczenia upomnienia, czy również zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku bądź przedawnienia egzekwowanej należności. W ocenie organu odwoławczego było to warunkiem koniecznym dla kompleksowego rozpoznania wniosku Strony z dnia 15 maja 2020 r.

Ponownie rozpatrując sprawę, pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu wezwał Zobowiązanego o doprecyzowanie wniesionych zarzutów poprzez wskazanie czy jego zamiarem było złożenie zarzutów z art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 7 u.p.e.a., tj. zarzutów niedopuszczalności egzekucji i braku doręczenia upomnienia, czy również zarzutu z art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a., tj. zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku bądź przedawnienia egzekwowanej należności. Jednocześnie wskazał, że doprecyzowanie wniosku pozwoli na kompleksowe rozpoznanie wniosku z dnia 15 maja 2020 r. Wezwanie doręczono Zobowiązanemu w dniu 2 września 2020 r.

W piśmie z dnia 7 września 2020 r. Zobowiązany wskazał, że jego zamiarem było złożenie zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, braku doręczenia upomnienia oraz zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku.

Postanowieniem z dnia 9 października 2020 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu odmówił uwzględnienia zarzutów Zobowiązanego dotyczących niedopuszczalności egzekucji, tj. zarzutu z art. 33 § 1 pkt. 6 u.p.e.a oraz zarzutu z art. 33 § 1 pkt. 7 u.p.e.a., tj. zarzutu braku doręczenia Zobowiązanemu upomnienia przedegzekucyjnego, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. oraz stwierdził niedopuszczalność zarzutu nieistnienia obowiązku z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. na egzekucję administracyjną prowadzoną na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia, odnosząc się do zarzutu braku doręczenia Zobowiązanemu upomnienia przedegzekucyjnego, organ egzekucyjny stwierdził, że zwolnienie z konieczności doręczenia płatnikowi upomnienia przedegzekucyjnego wynikało z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz.U. z 2017r. poz. 131 - zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie braku obowiązku doręczenia upomnienia"). Podał, że egzekucja administracyjna należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu, może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia.

Nadto wskazał, że informacja w powyższym zakresie została zawarta w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 lipca 2017 r., Nr [...], (znak [...]) doręczonej Zobowiązanemu w dniu 18 lipca 2017 r. Dalej organ egzekucyjny stwierdził, że przed wystawieniem tytułów wykonawczych dokonano analizy wymagalności należności objętych decyzją z dnia 12 lipca 2017 r. i stwierdzono, że składki za okres od stycznia 2013 r. do marca 2014 r. uległy przedawnieniu. Natomiast pozostałe składki od kwietnia 2014r. do kwietnia 2017 r. nie uległy przedawnieniu i dlatego zostały na wystawione tytuły wykonawcze od Nr [...] do Nr [...] i od Nr [...] do Nr [...], obejmujące należności nieprzedawnione.

W dalszej części uzasadnienia organ egzekucyjny wskazał, że stosownie do art. 34 § 1a u.p.e.a. - jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej, z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. W związku z powyższym, organ egzekucyjny wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym zobowiązany nie może kwestionować treści obowiązku, który podlegał merytorycznemu badaniu w innym postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił, że przepis ten odnosi się również do organu egzekucyjnego, gdy organ ten jest jednocześnie wierzycielem.

Pismem z dnia 21 października 2020 r. Zobowiązany wniósł zażalenie na ww. postanowienie organu egzekucyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. 1) naruszenie art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 7 u.p.e.a. polegające na błędnym ustaleniu, iż egzekucja była dopuszczalna i doręczenie upomnienia nie jest obowiązkowe;
2. 2) błąd w ustaleniach polegający na uznaniu, iż istnieje obowiązek, który może być egzekwowany;
3. 3) naruszenie art. 46 ust. 1 u.s.u.s. w związku z art. 32 u.s.u.s. polegające na błędnym ustaleniu, iż podlegał on obowiązkowi uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, w sytuacji gdy w stosunku do niego nie został ustalony obowiązek podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym,
4. 4) naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s., art. 12 ust. 1 u.s.us. i art. 13 pkt 4 u.s.u.s. polegające na błędnym ustaleniu, że miał on obowiązek opłacać składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, mimo iż kwestia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym nie została podjęta i prawomocnie zakończona.

W uzasadnieniu zażalenia Zobowiązany wskazał m.in., że w jego ocenie egzekucja była niedopuszczalna, a ponadto nie zostało mu doręczone upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Ponadto stwierdził, że nie została przez organ egzekucyjny zbadana kwestia przedawnienia roszczenia, mająca wpływ na dopuszczalność egzekucji.

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r., Nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 9 października 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy obszernie zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że zajęte przez organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu stanowisko w zakresie zgłoszonych przez Zobowiązanego zarzutów jest prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, wyjaśnił, że kwestia istnienia obowiązku była przedmiotem rozpatrzenia zarówno przez Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wskutek wniesienia przez Zobowiązanego odwołania od decyzji z dnia 12 lipca 2017 r., Nr [...], (znak [...]) stwierdzającej, że Ł. N. jest dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określającą wysokość tego zadłużenia z tytuł składek na ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 2013 r. do kwietnia 2017 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2013 r. do kwietnia 2017 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 2013 r. do kwietnia 2017 r., (oddalono odwołanie wniesione przez Skarżącego), jak również przez Sąd Apelacyjny we [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych na skutek wniesienia przez Zobowiązanego apelacji od wyroku Sądu Okręgowego (apelację oddalono).

Wyrok Sądu Apelacyjnego we [...] stał się prawomocny z dniem 12 czerwca 2018 r. na skutek odmowy przyjęcia przez Sąd Najwyższy skargi kasacyjnej. Tym samym decyzja z dnia 12 lipca 2017 r. stała się ostateczna i prawomocna. W związku z tym brak było podstaw do merytorycznego rozpoznawania zarzutu nieistnienia obowiązku objętego przedmiotowymi tytułami wykonawczymi, gdyż kwestia ta była już przedmiotem odrębnego postępowania przed Sądem Okręgowym w [...] i Sądem Apelacyjnym we [...]. Dyrektor wskazał, że ponowne badanie okoliczności istnienia egzekwowanego obowiązku w ramach zarzutu opartego na twierdzeniu o "nieistnieniu obowiązku" stanowiłoby w rzeczywistości kontrolę wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a zatem i samych orzeczeń merytorycznych dotyczących określenia wysokości zobowiązania z tytułu składek ubezpieczeniowych. Podkreślił, iż formułując zarzut oparty na art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a, Zobowiązany nie może domagać się weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym, poprawności decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Byłoby to bowiem równoznaczne z umożliwieniem mu podważenia ostatecznych decyzji poza trybami nadzwyczajnymi do tego celu przewidzianymi.

W zakresie zarzutu niedopuszczalności egzekucji, tj. zarzutu z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, wskazał na treść art. 29 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Podał, że dokonując wykładni treści art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. należy w pierwszej kolejności posłużyć się wykładnią językową i ustalić znaczenie słowa "niedopuszczalny". Potoczne znaczenie słowa "niedopuszczalny" to niedozwolony, niemożliwy do zastosowania. Wyjaśnił, że w przepisie tym chodzi więc o taką niedopuszczalność egzekucji, która ma charakter generalny i bezwarunkowy, niezależny od konkretnego postępowania egzekucyjnego i aktualny zawsze, w każdym postępowaniu. Przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają charakter formalny - podmiotowy lub przedmiotowy. Egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, a także gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym.

Natomiast przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji mają miejsce wówczas, gdy przedmiotem egzekucji jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej, gdy obowiązek wynika z decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, gdy podstawą obowiązku jest decyzja nieostateczna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, albo gdy dany obowiązek nie podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Dalej wskazał, że w przedmiotowej sprawie tytuły wykonawcze od Nr [...] do Nr [...] i od Nr [...] do Nr [...] wystawione przez wierzyciela obejmują zaległości Zobowiązanego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określone w ostatecznej decyzji z dnia 12 lipca 2017 r. O niedopuszczalności egzekucji w niniejszej sprawie można by mówić wówczas, gdyby dochodzone od Zobowiązanego składki nie podlegałyby egzekucji administracyjnej.

Tak jednak nie jest. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.s.u.s., składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

Odnośnie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a (tj. zarzutu braku doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu stwierdził, iż w stanie faktycznym sprawy podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej w stosunku do Zobowiązanego stanowiła ostateczna i prawomocna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...] z dnia 12 lipca 2017 r., Nr [...], określająca wysokość zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 2013 r. do kwietnia 2017 r. Wskazał, iż w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest przesłanie przez wierzyciela zobowiązanemu po upływie terminu do wykonania obowiązku pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Tym przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 15 § 5 u.p.e.a, jest przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie braku obowiązku doręczenia upomnienia, który wbrew twierdzeniom Zobowiązanego obowiązuje nadal. Przepis ten stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku gdy dotyczy, należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. Orzeczeniem, o którym mowa w ww. przepisie jest w rozpoznawanej sprawie ostateczna i prawomocna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...] z dnia 12 lipca 2017 r. określająca wysokość zaległości składkowych ciążących na Zobowiązanym. Podkreślił, że w treści tej decyzji wierzyciel zawarł informację, iż stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Tak więc Zobowiązany podejmując w dniu 18 lipca 2017 r. przesyłkę zawierającą ww. decyzję powziął informację o braku obowiązku doręczenia mu przez wierzyciela upomnienia przedegzekucyjnego.

Odnosząc się do kwestii zbadania przez organ egzekucyjny zarzutu przedawnienia zaległości, które - zdaniem Zobowiązanego - ma wpływ na dopuszczalność egzekucji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, iż w ramach badania dopuszczalności egzekucji analizie podlegają jedynie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe prowadzenia egzekucji, zaś kwestia przedawnienia stanowi odrębną przesłankę zarzutów. Następnie wskazał, że co prawda w pierwotnym piśmie z dnia 15 maja 2020 r. zobowiązany podniósł kwestię przedawnienia zaległości począwszy od zaległości za maj 2015 r., jednakże w kolejnym piśmie z dnia 7 września 2020 r. stanowiącym doprecyzowanie podstaw wnoszonych zarzutów, Zobowiązany nie wskazał już tej kwestii jako podstawy zgłoszonych zarzutów. Stąd też w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu brak było podstaw do wypowiedzenia się przez organ odwoławczy w tym przedmiocie.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Zobowiązany wniósł do tut Sądu skargę, w której domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił mu:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, poprzez nie rozpatrzenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. podnoszonego w piśmie z dnia 15 maja 2020 r. zarzutu przedawnienia;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 2 k.p.a, poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu skarżonego postanowienia jakiekolwiek merytorycznego odniesienia do zarzutu przedawnienia, zgłoszonego w piśmie z dnia 15 maja 2020 r.;
3. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a, poprzez błędne uznanie, że istnieje obowiązek, który może być egzekwowany;
4. 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s, art. 12 ust. 1 u.s.us. i art. 13 pkt 4 u.s.u.s. polegające na błędnym przyjęciu, iż podlegał on obowiązkowi uiszczenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń pracowniczych za okres od kwietnia 2014 r. do kwietnia 2017 r. z tytułu prowadzonej działalności w sytuacji, gdy nie został ustalony obowiązek podlegania przez niego obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym;
5. 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 ust. 1 u.s.u.s w zw. z art. 32 u.s.u.s., polegające na błędnym przyjęciu, iż podlegał on obowiązkowi uiszczenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń pracowniczych za okres od kwietnia 2014 r. do kwietnia 2017 r., w sytuacji, gdy nie został ustalony obowiązek podlegania przez niego obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym;
6. 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1a u.s.u.s., poprzez błędne przyjęcie, że w okresie od kwietnia 2014 r. do kwietnia 2017 r., mimo jednoczesnego wykonywania pracy najemnej na rzecz [...] pracodawcy i prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, podlegał on w Polsce obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi, w pierwszej kolejności wskazał, że organy administracji pominęły w swoich rozważaniach kwestie przedawnienia, podniesioną przez niego w piśmie z dnia 15 maja 2020 r., tym samym w sposób wybiórczy i dowolny przyjęły, że podnoszone przez niego zarzuty dotyczyły jedynie niedopuszczalności egzekucji, nieistnienia obowiązku oraz braku doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Podniósł, że sam fakt doprecyzowania przez niego zarzutów, o co został wezwany pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r. przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu, nie może stanowić podstawy do pomijania zarzutu podniesionego w pierwszym piśmie, a niewskazanego, w piśmie będącym doprecyzowaniem stanowiska. Podkreślił, że zarzut przedawnienia odgrywa kluczową rolę w sprawie, gdyż od jego skuteczności zależy wysokość ewentualnego zadłużenia względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Wobec powyższego, w ocenie Skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, naruszył art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do podnoszonego zarzutu przedawnienia, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że zarzut ten nie został wskazany z piśmie stanowiącym doprecyzowanie zarzutów. Podkreślił, że w żadnym piśmie nie wycofał podniesionego zarzutu przedawnienia, a wręcz przeciwnie, nadal go podtrzymuje, co zobowiązywało organy administracji do wypowiedzenia się w kwestii tego zarzutu.

Uzasadniając pozostałe zarzuty podniesione w skardze, Skarżący wskazał, że w sprawie została pominięta kwestia konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania związanego z ustaleniem obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu działalności gospodarczej prowadzonej w Polsce. W jego ocenie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, błędnie oparł się wyłącznie na stanowisku prezentowanym przez organ rentowy, iż postępowanie w zakresie ustalenia właściwego ustawodawstwa w związku z jednoczesnym prowadzeniem działalności gospodarczej i wykonywaniem pracy najemnej zostało prawomocnie zakończone, zatem należy określić wysokość zaległych składek, mimo że pominięto konieczność ustalenia, w odrębnym postępowaniu, obowiązku podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w Polsce z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Wskazał przy tym, że decyzja z dnia 12 lipca 2017 r., ustalającą wysokość zadłużenia za okres od stycznia 2013 r. do kwietnia 2017 r. winna zostać poprzedzona decyzją określającą obowiązek podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom z tytułu prowadzonej w Polsce działalności gospodarczej, ponieważ w spornym okresie był wyrejestrowany z ubezpieczeń społecznych.

Zarzucił, że w tej sytuacji wszczęcie postępowania w sprawie określenia należnych składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, a następnie prowadzenie postępowania egzekucyjnego, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania określającego obowiązek podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności, stanowi rażące naruszenie prawa. Podniósł, że decyzja w zakresie ustalenia ustawodawstwa właściwego, stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie ustawodawstwa kraju właściwego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych i bez jej wydania nie można mówić, że podlegał on obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2019, poz. 2167) w związku z art. 1 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym zastosowania w sprawie).

Wyjaśnić również należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie zostało poddane postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 1 grudnia 2020 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia 9 października 2020 r., nr [...], którym odmówiono uwzględnienia zarzutu niedopuszczalności egzekucji i braku doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego oraz stwierdzono niedopuszczalność zarzutu nieistnienia obowiązku w egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 33 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020 r.) w zw. z art. 13 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustawy (Dz.U.2020, poz. 20270 ze zm.), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1. 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2. 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3. 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4. 4) błąd co do osoby zobowiązanego;
5. 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6. 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7. 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
8. 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9. 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10. 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Jednocześnie, jak wynika z treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie stanowisko, że należy mieć na uwadze, że organ nie bada z urzędu, czy wystąpiła którakolwiek z przesłanek z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Obowiązek organu sprowadza się do zbadania zasadności zarzutu (zarzutów) wniesionych przez zobowiązanego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że to na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut.

Dodać można, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są specyficznym środkiem zaskarżenia, który przysługuje zobowiązanemu w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie w jego toku. Wynika to wprost z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który to przepis zakreśla zobowiązanemu do zgłoszenia takich zarzutów siedmiodniowy termin, liczony od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego, a to - co do zasady - następuje w chwili przystąpienia do czynności egzekucyjnych. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów ich uzupełniać powołując nowe podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu. Przedstawione stanowisko jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn.akt I OSK 1057/06; z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt I OSK 522/07, z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 108/08; z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II FSK 407/10; z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3081/12; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3259/13; z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2296/14; z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 252/16; z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 411/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd poglądy te w pełni podziela.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, wynikających z rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały za nieuzasadniony zarzut niedopuszczalności egzekucji i braku doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego oraz stwierdziły niedopuszczalność zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku, objętego tytułami wykonawczymi od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...] - rozumianego jako brak powstania zobowiązania objętego ww. tytułami egzekucyjnymi. Niezasadnie natomiast pominięte zostały zagadnienia związane z przedawnieniem.

W kwestii niedopuszczalności egzekucji należy wyjaśnić, że w przepisie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. chodzi o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji danego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Może być powodowana przesłankami natury podmiotowej (np. immunitet dyplomatyczny zobowiązanego), jak i przedmiotowej (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt II FSK 3543/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 187/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 504/17 – dostępne w Bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie obowiązki pieniężne wymienione we wskazanych tytułach wykonawczych mieszczą się w katalogu obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej na podstawie art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2020, poz. 1509 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz.U. z 2020 r., poz.

7) w zw. z art. 24 ust.2 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., 423 ze zm), a Zobowiązany nie jest podmiotem wobec którego egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna (np. immunitet dyplomatyczny). Ponadto postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez właściwy organ administracji publicznej, a Strona nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów na jej osobę. Stąd też wbrew stanowisku Zobowiązanego, zarzuty niedopuszczalności egzekucji, słusznie został uznany przez organy za nieuzasadniony.

Odnosząc się do kwestii upomnienia, wskazać należy, iż w myśl art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Jednakże należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest przesłanie przez wierzyciela zobowiązanemu po upływie terminu do wykonania obowiązku pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Tym przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 15 § 1 u.p.e.a., jest przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 131).

Przepis ten stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku gdy dotyczy, należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. Takie sformułowanie przytoczonego przepisu oznacza, że w zakresie, którego dotyczy omawiany przepis rozporządzenia egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, jeżeli spełnione są trzy warunki. Po pierwsze, egzekucja musi dotyczyć należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa; po drugie musi być wydane ostateczne orzeczenie (decyzja) dotycząca tych należności; a po trzecie (najistotniejsze w rozpoznawanej sprawie) - w tym ostatecznym orzeczeniu musi być określona wysokość tych należności. Inaczej mówiąc przepisem tym objęte są należności, których egzekucję poprzedza postępowanie jurysdykcyjne, w którym strona ma prawo czynnego udziału i które kończy się decyzją administracyjną, która podlega doręczeniu stronie i która stanowi tytuł egzekucyjny dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności.

W konsekwencji egzekucja obowiązku wynikającego z takiego aktu jurysdykcji administracyjnej nie musi być poprzedzona upomnieniem, skoro zobowiązany miał prawo udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona - znał więc zarówno wysokość określonej decyzją należności publicznoprawnej, jak i konsekwencje jej nieuiszczenia w razie uostatecznienia się orzeczenia (por. wyrok z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2587/17 – dostępny w Bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, prawidłowo, organ egzekucyjny i organ odwoławczy, uznały za nieuzasadniony zarzut braku doręczenia upomnienia. Podstawą prawną dochodzonych należności pieniężnych jest bowiem ostateczna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...] z dnia 12 lipca 2017 r. określająca wysokość zaległości składkowych ciążących na Zobowiązanym. W treści tej decyzji zawarto informację, iż stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Powyższe zostało również wskazane, w pozycji "E" tytułów wykonawczych.

W świetle powyższego, skoro podstawą prawną dochodzonych należności pieniężnych jest ostateczna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określająca wysokość zadłużenia, to na wierzycielu nie ciążył już obowiązek doręczenia upomnienia wobec treści § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia.

Odnosząc się do zarzutu nieistnienia zobowiązania należy wyjaśnić, że w sytuacji, gdy podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowi decyzja administracyjna, to zakwestionowanie jej prawidłowości na etapie postępowania egzekucyjnego stanowi nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął już o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. Z powyższego wynika, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe wprowadzanie zmian w tej materii, która jednoznaczne została rozstrzygnięta w decyzji określającej wysokość zobowiązania. Weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna, gdyż na jej przeszkodzie stoi zasada trwałości takich decyzji i ograniczenie możliwości ich weryfikacji jedynie w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt II FSK 3082/17 - dostępne w Bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, na etapie postępowania egzekucyjnego nie można badać, czy skonkretyzowany w decyzji obowiązek w odniesieniu do zobowiązanego istniał i czy prawidłowo przy ustalaniu takiego obowiązku zastosowano przepisy prawa materialnego. Z tego względu, na etapie postępowania egzekucyjnego, zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd, nie są już uprawnione do badania prawidłowości ustalenia wysokości egzekwowanej należności. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 423/15 - dostępny w Bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl). Zasadą jest bowiem, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji.

Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 524/12 dostępny w Bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl). Dostrzeżenie, że wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 34 § 1a u.p.e.a. obliguje organ egzekucyjny będący wierzycielem do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Stanowisko takie zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. II FSK 1688/15, a także wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. II FSK 844/13. Przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. tworzy gwarancję, że kwestie, które były już przedmiotem rozstrzygnięcia organu lub były przedmiotem rozpatrzenia w toczącym się odrębnym postępowaniu, nie będą ponownie rozstrzygane na etapie postępowania egzekucyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt III SA/Wa 1331/15 – dostępny w Bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl).

Powyższe uregulowanie wprowadza bowiem zasadę niekonkurencyjności środków prawnych i eliminuje sytuację, w której kwestia mogąca być podstawą do sformułowania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, byłaby rozstrzygana w tym postępowaniu, pomimo że jest lub była rozstrzygana w innym, wskazanym w art. 34 § 1a u.p.e.a. (wyrok NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. II FSK 207/09 - dostępny w Bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl). Stwierdzenie, że taka okoliczność miała miejsce obliguje organ do wydania postanowienia o stwierdzeniu jego niedopuszczalności (wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt I SA/Bk 591/16 - dostępny w Bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl).

Inaczej mówiąc w postępowaniu egzekucyjnym, organy nie są uprawnione do badania, czy decyzja o stwierdzeniu, że Skarżący jest dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieopłaconych składek oraz wskazująca wysokość tego zadłużenia została wydana w sposób prawidłowy, czy powinna zostać poprzedzona innym postępowaniem dotyczącym obowiązkowego podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu działalności prowadzonej w Polsce. W przedmiotowej sprawie kwestie te były rozstrzygane w innym postępowaniu, w tym w postępowaniu sądowym, zaś z uzasadnienia skargi, wynika, iż Skarżący w dalszym ciągu prowadzi polemikę z prawomocnym rozstrzygnięciem potwierdzającym podleganie polskiemu ustawodawstwu oraz z ostateczną decyzja z dnia 12 lipca 2017 r. stwierdzającą, że jest on dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz określającą wysokość tego zadłużenia, wskazując, iż pominięto konieczność uprzedniego ustalenia w odrębnym postępowaniu, w drodze prawomocnej decyzji, że podlegał on w spornym okresie obowiązkowym ubezpieczeniom, a dopiero wydanie takiej decyzji uprawniałoby organ rentowy do dokonania przypisu zaległości.

W tym miejscu należy wskazać, że w aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], potwierdzająca, iż do dnia 1 stycznia 2013 r. ustawodawstwem właściwym dla Pana Ł. N. w zakresie ubezpieczeń społecznych jest ustawodawstwo polskie w związku z zatrudnieniem w przedsiębiorstwie mającym siedzibę na terenie [...], tj. firmie B s.r.n., wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt [...], oddalający odwołanie Skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...] (karta nr 8), prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego we [...] z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt [...] odmawiające przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Nadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Inspektorat w [...] z dnia 12 lipca 2017 r., nr [...], (znak sprawy [...]), stwierdzająca, że Skarżący jest dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieopłaconych składek oraz określająca wysokość tego zadłużenia, wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt [...] oddalający odwołanie Skarżącego od ww. decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz wyrok Sądu Apelacyjnego we [...] z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt [...] oddalający apelację Skarżącego od ww. wyroku Sądu Okręgowego w [...], a także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt [...] odmawiające przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpatrywanej sprawie egzekwowana należności wynika z ostatecznej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 lipca 2017 r., nr [...] (znak sprawy [...]), która nadto podlegała weryfikacji w postępowaniu sądowym. Decyzja ta precyzuje kwoty należne Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Z tego też powodu w toku postępowania egzekucyjnego brak jest już podstaw prawnych do weryfikowania prawidłowości ustalenia powstania egzekwowanego zobowiązania. Nawet, jeżeli jeden organ łączy funkcję organu egzekucyjnego i wierzyciela, egzekwując obowiązki wynikające z własnej decyzji ostatecznej, to nie może on w toku postępowania egzekucyjnego dowolnie zmienić tego, co zostało w niej skonkretyzowane i zindywidualizowane.

Badanie merytoryczne ogranicza się wówczas do istnienia obowiązku w takim sensie, że organ będzie władny i obowiązany do ustalenia, czy obowiązek nie wygasł z powodu wykonania, przedawnienia, itp. Nie może natomiast badać, czy istniał on w dacie wydania decyzji, ponieważ w ten sposób w istocie organ egzekucyjny dokonywałby w drodze nieprzewidzianej ustawą kontroli tej decyzji, czego na gruncie przepisów u.p.e.a. nie jest władny dokonywać, nawet w odniesieniu do aktów administracyjnych, które sam wydawał. Z tego też powodu zarzuty skargi oscylujące wokół braku podstaw do uznania, iż egzekwowany obowiązek w ogóle powstał, nie mogły zostać uwzględnione.

Jednak w niniejszej sprawie, co wynika z akt sprawy, Zobowiązany kwestionował nie tylko istnienie zobowiązania rozumiane jako brak jego powstania, ale również wskazywał na przedawnienie, podając w piśmie z dnia 15 sierpnia 2020 r., że należności organu rentowego podlegają przedawnieniu i wobec tego na dzień wniesienia zarzutów niewątpliwie przedawnione są należności za okres od maja 2015 i z tego też względu prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne uznać należy za niezasadne. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, iż dostrzega, że niniejszym postępowaniem objęte są należności z okres od kwietnia 2014 r. do kwietnia 2017 r., zaś postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w maju 2020 r., zatem ewentualny upływ ustawowego pięcioletniego okresu przedawnienia może dotyczyć wyłącznie należności do maja 2015 r., nie zaś jak wskazuje to strona od maja 2015 r. i ten okres winien być przedmiotem szczegółowego badania i rozważań organów. Powołanie się przez Stronę w piśmie z dnia 15 maja 2020 r. na upływ okresu przedawnienia, wskazuje, iż w istocie Strona odnosi się w szczególności do należności najstarszych objętych postępowaniem.

W tym miejscy należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Stosownie zaś do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli żądanie pochodzi od strony, to powinno przybrać postać podania, o którym mowa w art. 63 § 2 k.p.a. Podanie powinno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeśli organ egzekucyjny, do którego zgłoszony został wniosek w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych, ma wątpliwości, co do tego, czego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest, co do zasady, podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 726/03; por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2004 r., sygn. akt III SA 1950/03; dostępne w bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl).

Wyjaśnianie tych wątpliwości przez organ egzekucyjny powinno następować w trybie art. 50 i 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Niewątpliwie bowiem rolą organu administracji także w postępowaniu egzekucyjnym, jest dążenie do ustalenia rzeczywistej intencji strony w przypadku, gdy wniesione przez nią podanie jest nieporadnie lub niejednoznacznie zredagowane, w szczególności nie wynika z niego jaki ma ono charakter oraz jakich czynności strona oczekuje od organu..

Przenosząc powyższe uwagi na grunt analizowanego przypadku, w ocenie Sądu, z treści pisma Zobowiązanego z dnia 15 maja 2020 r., pomimo pewnych niedokładności w sposobie jego sformułowania, jednoznacznie wynika, jaka jest treść i zakres żądania Zobowiązanego oraz jakich konkretnych czynności oczekuje on od organu, w szczególności w kwestii przedawnienia, a mianowicie wskazuje on na bezzasadność prowadzonego w stosunku do niego postępowania egzekucyjnego, ponieważ w jego ocenie należności za okres od maja 2015 r. uległy przedawnieniu. Powyższe zostało przez Zobowiązanego szczególnie wyeksponowane w treści uzasadnienia podniesionych zarzutów poprzez umieszczenie tego żądania w osobnym akapicie, który dodatkowo został uwypuklony poprzez użycie pogrubionej czcionki.

W ocenie Sądu, podanie Zobowiązanego zawierające zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego, nie zawierało więc braków, które uniemożliwiały merytoryczną ocenę złożonego przez niego pisma z dnia 15 maja 2020 r. – w kontekście podniesionego zarzutu przedawnienia. W związku z tym pod adresem organu egzekucyjnego musi być wyartykułowany zarzut niedostatecznie wnikliwej - w fazie wszczęcia postępowania - oceny formalnej i procesowej podania z dnia 15 maja 2020 r. i zawartego w nim żądania, co zostało, także dostrzeżone pierwotnie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, który postanowieniem dnia 30 lipca 2020 r., Nr [...], uchylił postanowienie organu egzekucyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując m.in. iż w jego ocenie Zobowiązany w piśmie z dnia 15 maja 2020 r. zawarł także zarzut przedawnienia.

W ocenie Sądu, uznając, iż co do zasady organy uprawnione były do zwrócenia się do Zobowiązanego o doprecyzowanie treści wniesionych zarzutów, to winny udzielić Zobowiązanemu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie. Na skutek doprecyzowania podania nie może bowiem dojść do pominięcia przez organy, wbrew rzeczywistej woli strony, tej części żądania, która została wyrażona w sposób jasny w pierwotnym żądaniu. Jednocześnie Sąd dostrzega, że organ egzekucyjny w treści postanowienia z dnia 9 października 2020 r., wypowiedział się także, co do zarzutu przedawnienia, co może prowadzić do wniosku, że zarzut ten został rozpoznany przez ten organ, przy jednoczesnym braku orzeczenia, co do tego zarzutu.

Z kolei Organ II instancji rozpatrując zażalenie nie dostrzegł powyższego, przyjmując, że brak było w ogóle podstaw do rozpoznania zarzutu przedawnienia. Wskazał, że Zobowiązany błędnie przyjmuje, że przedawnienia ma wpływ na dopuszczalność egzekucji. Podał, że ramach badania dopuszczalności egzekucji analizie podlegają jedynie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe prowadzenia egzekucji, zaś kwestia przedawnienia stanowi osobną przesłankę zarzutów. Podał, że co prawda Zobowiązany podniósł kwestię przedawnienia w piśmie z dnia 15 maja 2020 r., jednakże w kolejnym piśmie z dnia 7 września 2020 r., stanowiącym doprecyzowanie przez Zobowiązanego podstaw wnoszonych zarzutów, Zobowiązany nie wskazał już tej kwestii jako podstawy zgłoszonych zarzutów, na skutek powyższego, brak jest podstaw do rozpoznania tego zarzutu.

Z taki stanowiskiem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, jednak nie sposób się zgodzić, a przedstawiony sposób działania organu nadzoru skutkował, w ocenie Sądu, brakiem właściwego rozpoznania wniosku Zobowiązanego. Należy co prawda dostrzec, że pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r. Zobowiązany został wezwany o doprecyzowanie wniesionych zarzutów poprzez wskazanie, czy jego zamiarem było złożenie zarzutów z art. 33 § 1 pkt 6 i 7 u.p.e.a, tj. niedopuszczalności egzekucji administracyjnej i braku doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego, czy również zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienia egzekwowanego obowiązku bądź przedawnienia egzekwowanej należności, jednakże w piśmie tym wskazano również, że doprecyzowanie pozwoli na kompleksowe rozpoznanie wniosku z dnia 15 maja 2020 r. W tej sytuacji doprecyzowanie zawarte w piśmie z dnia 7 września 2020 r., nie może być oceniane w oderwaniu od całokształtu okoliczności, w szczególności bez odniesienia do pisma z dnia 15 maja 2020 r. W tej sytuacji, o ocenie Sądu, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, nie można przyjąć, że brak wskazania w piśmie z dnia 7 września 2020 r. zarzutu przedawnienia, przy zgłoszeniu tego zarzutu w uzasadnieniu pisma z dnia 15 maja 2020 r., prowadzi, wbrew rzeczywistej woli Zobowiązanego, do wyeliminowania z rozpoznania tego zarzutu.

Z przepisów art. 61 § 1 k.p.a., art. 63 § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. wynika związanie organu żądaniem wniosku. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., określa przedmiot tego postępowania. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że decydujące znaczenie ma warstwa merytoryczna żądania strony, a nie oznaczenie pisma (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK 1996, nr 6, poz. 52; uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 dostępna w Bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl). Także w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obowiązuje ogólna zasada wypracowana w procedurze administracyjnej, według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść. Ujmując tę kwestię zwięźle można powiedzieć, że organy administracyjne powinny tak odczytać żądanie strony, aby nie poniosła ona negatywnych konsekwencji (por. wyrok NSA z 5 maja 2013 r., II OSK 2461/12 - dostępny w Bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie podnosi się, że jeżeli podanie strony (zobowiązanej), chociażby pośrednio odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych w art. 33 u.p.e.a. należy uznać, iż zobowiązany - niezależnie od tego, jak podanie nazwał - złożył zarzuty, a nie inny środek zaskarżenia (wyrok WSA w Warszawie z 23 lipca 2004 r., III SA 1950/03; także. R. Hauser i Z. Leoński w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 194). Trzeba mieć także na uwadze, że "nieistnienie obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano/nie wysłano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana/wysłana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie (wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 334/20, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 516/15 dostępne w Bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Zobowiązany, odpowiadając na wezwanie organu egzekucyjnego mógł utożsamić kwestię nieistnienia zobowiązania w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. z utratą bytu zobowiązania na skutek jego wygaśnięcia w wyniku przedawnienia bądź też błędnie uznać, że zarzut przedawnienia mieści się w kategorii niedopuszczalności egzekucji. Dlatego, w realiach niniejszej sprawy, skoro Skarżący w istocie konsekwentnie w swoich pismach odnosił się do kwestii przedawnienia, artykułując, że zobowiązanie nie może być egzekwowane z uwagi na jego przedawnienie, to mimo błędów w samym nazewnictwie zarzutów, nieprawidłowe było rozpoznanie żądania strony przy pominięciu zarzutu przedawnienia.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pismo Zobowiązanego z dnia 15 maja 2020 r., odwołuje się do zarzutu przedawnienia, wobec powyższego należało uznać, że Zobowiązany - niezależnie od tego, jak zakwalifikował na późniejszym etapie – nazwał dany zarzut, podniósł zarzut przedawnienia. I zarzut ten winien zostać rozpoznany, tymczasem organ uchylił się od merytorycznego zbadania zasadności argumentu Skarżącego wskazujących na przedawnienie.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż na etapie postępowania sądowego nie jest uprawiony do oceny zasadności tego zarzuty, w sytuacji gdy zarzut ten nie został rozpoznany w toku postępowania administracyjnego. Nierozpoznanie tego zarzutu stanowi natomiast naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, skoro zaskarżone postanowienie wydane zostało z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art. 61§ 1 k.p.a., art. 63 § 2 k.p.a, art. 64 § 2 k.p.a. w związku. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., należało je uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu winien podjąć stosowne czynności wyjaśniające, zmierzające do rzetelnego wyjaśnienia tego zarzutu. Przy czym organ powinien pamiętać o powoływanych już regulacjach art. 7 i 9 k.p.a., stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym w związku z art. 18 u.p.e.a. Zatem, nie powinien ograniczać się tylko do podnoszonych przez zobowiązanego argumentów, lecz z urzędu zbadać wszystkie istotne w materii przedawnienia egzekwowanego obowiązku okoliczności. Powołując określone okoliczności faktyczne, na przykład czynności powodujące przerwanie biegu terminu przedawnienia organ powinien pamiętać o wykazaniu tychże okoliczności, najlepiej poprzez załączenie do akt stosownego dokumentu (jego odpisu) obrazującego daną czynność.

W zakresie zwrotu kosztów Sąd nie orzekał, albowiem na postawie art. 239 lit. e p.p.s.a. strona jest zwolniona z kosztów sądowych, a Skarżący działający osobiście, nie wykazał, że poniósł inne wydatki niezbędne do celowego dochodzenia jego praw.

1. - ---------------------- 3