Uzasadnienie
Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., określił stowarzyszenie A wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2013 rok na kwotę [...]zł.
Postępowanie w powyższym przedmiocie organ wszczął z urzędu w dniu 13 czerwca 2018 r. gdyż stowarzyszenie, mimo wezwania organu podatkowego, nie złożyło korekty deklaracji za 2013 r. a udzielone przez nie wyjaśnienia wymagały weryfikacji ich prawidłowości i zgodności z przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 1a ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych poprzez ich błędne zastosowanie, co miało wpływ na treść wydanego orzeczenia, jak też naruszenie zasad postępowania podatkowego, w tym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2019 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm., dalej: o.p.), zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem 1) zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania;
2) doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania (§ 1). Jeżeli przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji, a zobowiązanie podatkowe powstaje w sposób określony w § 1 pkt 1, podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty, z zastrzeżeniem § 3 (§ 2). Jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego (§ 3). Kolegium, powołując się na art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych wskazało, że zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości, należne od osób prawnych, (do których zalicza się m.in. stowarzyszenia) powstaje z mocy prawa – w drodze tzw. samoobliczenia (czyli w sposób wskazany w art. 21 § 1 pkt 1 o.p.).
Nadto SKO wskazało, że w analizowanym przypadku podatnik złożył deklarację lecz Prezydent Miasta P. powziął wątpliwości co do prawidłowości deklarowanych danych i wyliczenia podatku. Wątpliwości owe dotyczyły wykazanych jako zwolnione (na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l., przewidującego zwolnienie z podatku od nieruchomości nieużytków, użytków ekologicznych oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych) gruntów o powierzchni [...] m2, pozostających w posiadaniu stowarzyszenie A, a stanowiących w roku podatkowym własność Miasta. Według poczynionych w sprawie ustaleń, sporne grunty były sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako tereny różne (Tr) nie zaś jako nieużytki, użytki ekologiczne czy grunty zadrzewione i zakrzewione toteż nie podpadały pod zwolnienie z powołanego artykułu ustawy podatkowej. Organy podatkowe są związane danymi ewidencji gruntów i budynków, co wynika nie tylko z art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ale również z treści art. 1a ust. 3 u.p.o.l.
Podatnik, nie negując ustalonej geodezyjnej klasyfikacji gruntów zarzucał, że nie odpowiadała ona stanowi rzeczywistemu i Miasto - jako właściciel - winno doprowadzić do aktualizacji zapisów w rejestrze gruntów.
SKO wskazało, że abstrahując od nakreślonej wyżej istoty sporu pomiędzy stroną a organem I instancji, zwróciło uwagę na daty wydania zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi odwoławczemu, co jest konieczne w kontekście art. 70 § 1 o.p., regulującego instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. SKO wskazało, że zgodnie z tym przepisem, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W analizowanym przypadku pięcioletni termin upłynął 31 grudnia 2018 r. Kolegium zwróciło uwagę, że wprawdzie decyzji określającej z dnia [...] grudnia 2018 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności jednakże w aktach brak jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby na zastosowanie środka egzekucyjnego czy na zaistnienie jakichkolwiek innych okoliczności powodujących przerwanie czy zawieszenie biegu przedawnienia. Brak też informacji na ten temat w odpowiedzi na odwołanie, która powinna takie informacje zawierać, zważywszy, że sporządzono ją już w roku 2019.
Prokurator Okręgowy w P., pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję SKO. Prokurator zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 70 § 1 w zw. z art. 127 o.p. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zobowiązanie stowarzyszenie A z siedzibą w P. z tytułu podatku od nieruchomości za rok 2013 uległo przedawnieniu, podczas gdy prawidłowe zbadanie niniejszej sprawy, nieograniczone wyłącznie do kontroli akt organu I instancji, przemawiało za uznaniem, iż z uwagi na zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym podatnik został prawidłowo zawiadomiony, doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., złożonym w odpowiedzi na skargę wyjaśniło, że jak słusznie wskazuje wnoszący skargę Prokurator, upływ terminu przedawnienia winien być przez organ podatkowy brany pod uwagę z urzędu, na każdym etapie postępowania. Wobec tego, że - co również przyznaje skarżący - analiza akt postępowania przed organem I instancji (przekazanych Kolegium wraz z odwołaniem) nie pozwalała na wysnucie wniosku, iż doszło do przerwania czy zawieszenia biegu przedawnienia przedmiotowego zobowiązania, decyzję uchylono, a postępowanie umorzono. Dopiero na etapie składania do Prokuratora wniosku o zaskarżenie decyzji Kolegium, Prezydent Miasta P. miał - według treści skargi - przedłożyć dowody na okoliczność zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku i zawiadomienia o tym podatnika. Powyższe dowody nie trafiły do Kolegium, wobec czego Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia skargi we własnym zakresie.
SKO podkreśliło również, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej nie zdarzyło się, by organ I instancji, który doprowadził do zawieszenia czy przerwania biegu przedawnienia, nie uważał za stosowne powiadomić o tym organu odwoławczego. Zazwyczaj, niezależnie od umieszczenia w przekazywanych aktach stosownych dokumentów, kwestię zawieszenia czy przerwania biegu przedawnienia podnoszono w piśmie, zawierającym ustosunkowanie się do treści odwołania, sporządzanym zgodnie z art. 227 § 1 o.p. Z tej przyczyny - wobec braku informacji o przerwaniu biegu przedawnienia, mimo nadania decyzji określającej rygoru natychmiastowej wykonalności - Kolegium nie prowadziło postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, wychodząc z założenia, iż organ I instancji przekazał z odwołaniem wszystkie dokumenty istotne dla sprawy, a skoro w aktach brak dowodów na przerwanie biegu przedawnienia, to znaczy, że do niego nie doszło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. określającą podatnikowi wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości i umorzył postępowanie w sprawie. Kolegium wskazało bowiem, że zobowiązanie podatkowe określone w decyzji organu I instancji powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (czyli zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 o.p.). Zobowiązanie to przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (jak wskazuje art. 70 § 1 o.p.). Kolegium stwierdziło, że w analizowanym przypadku pięcioletni termin upłynął 31 grudnia 2018 r. Kolegium zwróciło uwagę, że wprawdzie decyzji określającej z dnia [...] grudnia 2018 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności jednakże w aktach brak jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby na zastosowanie środka egzekucyjnego czy na zaistnienie jakichkolwiek innych okoliczności powodujących przerwanie czy zawieszenie biegu przedawnienia. Brak też informacji na ten temat w odpowiedzi na odwołanie, która powinna takie informacje zawierać, zważywszy, że sporządzono ją już w roku 2019.
W ocenie Prokuratora, działanie Kolegium było niewystarczające. Zdaniem prokuratora, Kolegium nie zbadało w sposób prawidłowy sprawy a jednie ograniczyło się do kontroli akt organu I instancji. Prokurator podkreślił również, że w dniu [...] października 2019 r. Prezydent Miasta P. złożył do Prokuratury wniosek o wystąpienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do którego załączył między innymi wystawiony w dniu [...] grudnia 2018 r. tytuł wykonawczy, w którym jako podmiot zobowiązany wskazano stowarzyszenie A, wraz z komunikatem Ognivo o odebraniu pisma przez [...] Bank Polska S.A., a nadto zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego z dnia [...] grudnia 2018 r. wraz z potwierdzeniem odbioru przez upoważnionego pracownika stowarzyszenia z tożsamej daty.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, rację należy przyznać Prokuratorowi. Zgodnie bowiem z art. 127 o.p., postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio zakończoną decyzją organu pierwszej instancji. Nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie wynikającym również z dowodów, które strona przedłożyła dopiero na etapie postępowania odwoławczego lub dowodów, które organ ten sam zgromadził działając z urzędu. Organ odwoławczy uprawniony jest do przeprowadzania w sprawie dowodów na mocy art. 229 o.p., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Podkreślić również należy, że stosownie do treści art. 122 o.p., w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Powyższa wytyczna ma zastosowanie tak samo do postępowania prowadzonego przez organ I instancji jak i w toku postępowania odwoławczego.
W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy, sprowadzające się faktycznie tylko do kontroli zawartości przekazanych przez organ I instancji akt sprawy, naruszało powyższe zasady. Kolegium, zwłaszcza mając wiedzę co do tego, że organ I instancji nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, winno zbadać kwestię tego czy zobowiązanie podatkowe uległo przedawnieniu. Tymczasem, organ odwoławczy przyjął założenie, że bieg terminu przedawnienia w sprawie nie został przerwany i na tej podstawie wydał rozstrzygnięcie merytoryczne. Zgodzić się należy z Prokuratorem, że Kolegium, zauważając postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji, było zobowiązane poczynić dodatkowe ustalenia, zanim umorzyło postępowanie z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego. Na każdym bowiem etapie postępowania (niezależnie czy postępowanie podatkowe się toczy, czy też nie, czy znajduje się w fazie przed organem pierwszej, czy też drugiej instancji) organ zobowiązany jest zbadać czy nie upłynął termin przedawnienia zobowiązania. Upływ terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego powinien być w związku z tym brany pod uwagę z urzędu w trakcie postępowania podatkowego.
W treści skargi zawarto także stanowisko Prokuratora co do ustaleń poczynionych w sprawie przez organ I instancji. Z uwagi jednak na wskazaną wyżej zasadę dwuinstancyjności postępowania, na obecnym etapie sprawy, wykluczonym jest odnoszenie się do powyższej kwestii przez Sąd.
Z uwagi na stwierdzone powyżej uchybienia, których dopuścił się organ II instancji, decyzja SKO podlega uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Organ ten, ponownie rozpoznając sprawę dokona rzeczywistego zbadania kwestii upływu terminu przedawnienia. W przypadku stwierdzenia, że termin ten nie upłynął, organ dokona merytorycznego rozpoznania sprawy.