Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie zmian w uchwale budżetowej na [...], jako podjętego z przekroczeniem kompetencji do wprowadzenia zmian w budżecie przez Zastępcę Prezydenta.
Oceniając zgodność z prawem zarządzenia Kolegium Izby uznało, iż wprowadzone zmiany w budżecie na [...] zarządzeniem Nr [...] dokonane zostały przez podmiot nieuprawniony, tj. Zastępcę Prezydenta. Zastępca Prezydenta Miasta wyjaśnił, że " w odniesieniu do powyższego nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 28g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. " Zdaniem Kolegium żaden z powołanych w podstawie prawnej przepisów prawa nie daje kompetencji dla Zastępcy Prezydenta do dokonywania zmian w budżecie. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta. Organem wykonawczym w gminie stosownie do zapisu art. 26 o samorządzie gminnym jest wójt. Zastępca prezydenta nie jest organem wykonawczym ani w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym ani w oparciu o ustawę o finansach publicznych.
Zatem nie może dokonywać zmian w budżecie. To zadanie z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu (tu: Prezydentowi). Ustawa o samorządzie gminnym w art. 28g ust. 1 przewiduje przypadki, gdy zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca. Jednakże, jak wynika ze złożonych przez Prezydenta wyjaśnień, zmiany w budżecie na [...] rok wprowadzone zarządzeniem Nr [...] nie wynikały z okoliczności wymienionych w art. 28 g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Kolegium Izby powołało się na przepis art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (ust. 1), a organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (ust. 2). Kierownikiem urzędu w myśl ust 3 jest wójt. Stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy, wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.
Analiza przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych zdaniem Kolegium Izby wskazuje na to, iż wójt gminy występuje w podwójnej roli; raz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, drugi raz jako kierownik urzędu gminy. Jednocześnie zakres zadań i obowiązków wynikających z tych funkcji nie jest tożsamy. Kolegium Izby wskazało, że przepis zezwalający wójtowi na prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta został umieszczony po przepisie ustanawiającym wójta kierownikiem urzędu gminy.
Zatem upoważnienie wójta do delegowania uprawnień należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem gminy, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego. Powierzenie określonych spraw przez wójta gminy na podstawie art. 33 ust 4 zastępcy wójta, czy sekretarzowi gminy dotyczyć może spraw bieżących, związanych np. z organizacją urzędu gminy, spraw pracowniczych. Ponadto Kolegium Izby wskazało, iż nie jest możliwe scedowanie przez wójta gminy będącego organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego swoich uprawnień do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby. Uprawnienie takie nie wynika zarówno z ustawy o samorządzie gminnym ani z ustawy o finansach publicznych. Uprawnienia takiego organ wykonawczy nie może także ustanowić w przepisach wewnętrznych, w tym przypadku w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu. Podkreślić przy tym należy, iż ustawa o finansach publicznych jest aktem szczególnym normującym sprawy budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Gdyby zamiarem ustawodawcy było umożliwienie przekazania uprawnień organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, to zapewne odpowiednie regulacje zawarte byłyby w ustawie.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru zarzucił uchwale naruszenie:
- - przepisów art. 28g ustawy o samorządzie gminnym, wskazując m.in, iż powołany przepis przewiduje przypadki, gdy zadania i kompetencje wójta (tu Prezydenta) przejmuje jego zastępca. Zastępca wójta staje się w tej sytuacji pełnoprawnym organem gminy. Tym samym osoba zastępująca wchodzi w całość kompetencji zastępowanego - zastępca wójta "staje się wójtem", podejmując decyzje we własnym imieniu i ponosi za nie odpowiedzialność. Zdaniem skarżącego mechanizm przewidziany w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym w praktyce ma przeciwdziałać paraliżowi decyzyjnemu w jednostce samorządowej. Według skarżącego ustawodawca wprowadził art. 28g po to aby określić przesłanki przy spełnieniu których należy traktować zastępcę prezydenta jako organ aby uniknąć konieczności przeprowadzenia np. wyborów. W pozostałych sytuacjach, w których nie zachodzą te przesłanki zastępca prezydenta działa w jego zastępstwie w ramach uprawnień przysługujących prezydentowi na mocy art. 257 i 258 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę zmiany zachodzące w jednostkach samorządu terytorialnego w zakresie ich działania i sposobie zarządzania nimi, nieuzasadnione wydaje się bardzo wąskie rozumienie regulacji przewidzianej w art. 28 g ustawy o samorządzie gminnym, tym bardziej, ze ustawodawca nie jest w stanie wyczerpująco wskazać wszystkich możliwych przypadków, w których zastępca wójta może działać w zastępstwie organu.
- - przepisów art. 257 ustawy o finansach publicznych, twierdząc, że " Zastępca Prezydenta podpisał zarządzenie w zastępstwie Prezydenta w ramach przysługujących Prezydentowi kompetencji o których mowa w art. 257 i 258 ustawy o finansach publicznych".
Odpowiadając na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrolą sądowoadministracyjną objęte są akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc badaniu w rozpoznawanej sprawie podlega, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem.
Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z [...] wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Regionalna Izba Obrachunkowa oceniając zarządzenie Zastępcy Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie zmian w uchwale budżetowej na [...] procedowała w ramach przysługujących jej kompetencji, zastosowała właściwe przepisy prawa materialnego i sformułowała prawidłowe wnioski.
Zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej jako u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W świetle powołanych przepisów uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g obejmuje sprzeczność postanowień uchwały lub zarządzenia z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz judykatury do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 825/11, LEX nr 1087110).
W niniejszej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zastępca prezydenta ma kompetencje do dokonywania w toku wykonywania budżetu zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego tak jak prezydent ?
W myśl art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r poz 885 zez zm.) dalej u.f.p., w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu:
- 1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;
- 2) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
- 3) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
- 4) dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.f.p. ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta.
Organem wykonawczym w gminie stosownie do zapisu art. 26 ust 1 u.s.g. jest wójt. W miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta (ust 4). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. (m art. 30 ust.1 u.s.g.) Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.(art. 31 u.s.g.)
Na podstawie § [...] uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie uchwały budżetowej na [...], Rada Miasta upoważniła Prezydenta do:
- 2) dokonywania przeniesień wydatków między rozdziałami w ramach działu w zakresie wynagrodzeń ze stosunku pracy;
- 3) dokonywania zmian w planie wydatków zadań zleconych w ramach rozdziału, w tym zmian w zakresie wynagrodzeń ze stosunku pracy;
Poza sporem pozostaje, iż prezydent miasta jako zarząd jednostki samorządu terytorialnego mógł wydać zarządzenie z dnia [...] w sprawie zmian w uchwale budżetowej na rok [...]. Zarządzenie to jednak w imieniu prezydenta podpisał zastępca prezydenta. Stosownie do art. 26a u.s.g istnieje możliwość wyznaczenia zastępcy prezydenta. W pierwszej kolejności rozważyć jednak trzeba, czy pełnienie stanowiska zastępcy prezydenta daje z mocy samego prawa uprawnienia analogiczne jak uprawnienia prezydenta. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010r. w sprawie I PK 155/10 (LEX nr 738397) na to pytanie należy udzielić jednoznacznie negatywnej odpowiedzi. Regulacje ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają zastępcy wójta (tu prezydenta) żadnych samodzielnych kompetencji. Dysponuje on jedynie uprawnieniami, które wójt zechce mu przydzielić. Istotny pozostaje zatem stan faktyczny konkretnej sprawy, w którym należy poszukiwać zakresu umocowania konkretnego zastępcy.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy zastępca prezydenta nie miał takiego umocowania. Zatem należy przyznać racje Kolegium Izby Obrachunkowej, że zastępca prezydenta nie może dokonywać zmian w budżecie. To zadanie z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu (tu: prezydentowi). Ustawodawca w ustawie o finansach publicznych nie przewidział możliwości scedowania swoich uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę. Jak wynika ze słowniczka zawartego w art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta. Słowniczek nie wymienia zaś ich zastępców. Uprawnienie takie nie wynika również z ustawy o samorządzie gminnym chociaż, jak słusznie zauważyło Kolegium Izby, przepisy tej ustawy przewidują możliwość sporządzenia upoważnienia przez wójta dla swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu wójta (art. 39 ust 2), upoważnienia w zakresie spraw cywilnych do składania samodzielnie albo wraz z inną odpowiednio przez wójta umocowaną osobą oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym (art. 46 ust 1) czy też powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy wyłącznie w zakresie kierowania urzędem (art. 33 ust. 4). Z żadną z tych sytuacji nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.
Uprawnienie do zastępowania Prezydenta podczas jego nieobecności przez jego zastępcę Prezydent błędnie wywodzi z przepisu art. 28g u.s.g. Przepis ten stanowi, że w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności:
- 1) tymczasowym aresztowaniem,
- 2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,
- 3) odbywaniem kary aresztu,
- 4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,
- 5) zawieszeniem w czynnościach służbowych
- - jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca.
Wbrew twierdzeniu skarżącego katalog wskazanych okoliczności powodujących przejęcie zadań i kompetencji ma charakter enumeratywny i żadne inne okoliczności nie mogą skutkować wdrożeniem procedury przewidzianej w komentowanym przepisie. Nie oznacza to, że nie mogą pojawić się inne okoliczności powodujące dłuższą nieobecność wójta, które nie dają jednak podstaw do przejęcia obowiązków przez zastępcę na gruncie art. 28g.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.