Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] działający przez pełnomocnika wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podniósł w nich nieistnienie obowiązku zapłaty dochodzonej kwoty i niedopuszczalność egzekucji administracyjnej i wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając wskazano, że na mocy tytułu wykonawczego z dnia [....] o nr [...] skarżący został wezwany do uiszczenia kwoty [...] zł z tytułu postoju samochodu w Strefie Ograniczonego Postoju bez uiszczenia opłaty od [...] do [...], co zdaniem wnioskodawcy pozbawione było podstaw faktycznych i prawnych. Podniósł, że pojazd był parkowany w wjeździe do bramy, czego nie można uznać za postój na miejscu w strefie parkowania. Zgodnie z § 4 Regulaminu strefy parkowania objęte strefą są tylko miejsca w pasie drogowym z wyłączeniem tzw. kopert.
Ponadto zgodnie z obowiązującym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5.07.1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych (Dz. U. Nr 89 poz.416) powołanym w tytule wykonawczym wraz z aktami Zarządu i Prezydenta, właściwym do wprowadzenia opłat za parkowanie na drodze publicznej był organ zarządzający ruchem na drodze - jakim był wojewoda. Uprawnienie to zostało przekazane gminie dopiero na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.06.2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. nr 51 poz.608) i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, co potwierdziły wyroki SN i NSA. Skoro wierzyciel nie był uprawniony do ustalania i pobrania opłaty, to tym bardziej nie było dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Zachodzi brak podstawy materialnej i formalnej do prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Zgodnie z dyspozycją art.34§ 1 i §4 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. u. Z 1991 r. nr 36 poz. 161 z póź. zm.; dalej ustawy) - Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił się do wierzyciela - Z. D. M. z wnioskiem o ustosunkowanie się w sprawie zarzutów.
Postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] Z. D. M. nie uznał zarzutów za zasadne. W uzasadnieniu stwierdzono, że obowiązek opłat za parkowanie został uregulowany Uchwałą nr Zarządu Miasta, a następnie Zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] oraz Zarządzeniem Prezydenta z dnia [...] nr [...]. Podniesiono także, że opłaty za parkowanie są należnościami o charakterze administracyjnoprawnym i podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie art.2 ustawy zgodnie, z którym egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne pozostające w zakresie właściwości organów administracji rządowej i organów gmin.
Zażalenie na to postanowienie złożył pełnomocnik dłużnika wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] Z. D. M. po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał zarzuty za zasadne w części dotyczącej wymagalności opłat ustalonych w oparciu o Uchwałę nr [...] Zarządu Miasta- uznanej prze NSA za niezgodną z prawem i w związku z tym umniejszył zaległość główną wymienioną w tytule wykonawczym do łącznej kwoty [...] zł a pozostałych zarzutów nie uznał za słuszne.
Zażalenie na to postanowienie złożył pełnomocnik zobowiązanego.
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik zobowiązanego wnosząc o jego uchylenie.
Wyrokiem z dnia [...] w sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę tą oddalił. Wyrok jest prawomocny.
Postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego na podstawie art.123 kpa w związku z art.34§4 ustawy uznał za zasadne zarzuty wniesione pismem z dnia [...] w części dotyczącej wymagalności opłat w oparciu o uchwałę nr [...] Zarządu Miasta z dnia [...] w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych i w związku z tym umniejszył należność główną do kwoty [...] zł a w części dotyczącej niedopuszczalności egzekucji administracyjnej zarzuty oddalił. W uzasadnieniu wskazano, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Podniesiono, że zarządzenia Prezydenta Miasta korzystają z domniemania legalności i muszą być respektowane przez organ administracji samorządowej. Jako nietrafny oceniono także zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, ponieważ opłaty za parkowanie pojazdów są należnościami o charakterze administracyjnym i podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie art.2 i art.3 ustawy.
Wskazano, że na podstawie porozumienia zawartego dnia 26.10.1993 r. pomiędzy Wojewodą a Prezydentem Miasta przekazano kompetencje z zakresu administracji rządowej do wykonania organom gminy w tym kompetencje organu zarządzającego ruchem na drogach publicznych w granicach administracyjnych miasta Prezydentowi Miasta. Zarząd Miasta Uchwałą z dnia [...] udzielił pełnomocnictwa Dyrektorowi jednostki budżetowej o nazwie Z. D. M. do działania w imieniu Miasta, w zakresie zadań określonych w statucie, a w przedmiotowej sprawie dotyczących organizacji parkowania pojazdów na drogach publicznych, a także pobierania i dochodzenia opłat z tego tytułu.
Zażalenie na to postanowienie złożył pełnomocnik dłużnika wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego podnosząc na podstawie art.33 pkt.1 i pkt.6 ustawy nieistnienie obowiązku zapłaty i niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu powtórzono zarzuty zawarte w pierwotnym piśmie z dnia [...] o braku podstaw faktycznych i prawnych z uwagi na parkowanie we wjeździe do bramy na podstawie zgody właściciela. Pełnomocnik podniósł ponownie, że egzekucja jest niedopuszczalna z uwagi na niedopuszczalność przekazania uprawnień do ustalania i pobierania opłat za postój przez Wojewodę porozumieniem na Prezydenta Miasta.
Postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] Dyrektor Izby Skarbowej w utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art.29 § 1 ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, natomiast bada z urzędu dopuszczalność egzekucji. Skoro podstawą zarzutu jest kwestionowanie roszczeń wierzyciela to może chodzić wyłącznie o sytuacje powstałe po wystawieniu tytułu wykonawczego. Zgodnie z art.34 § 1 ustawy organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o wypowiedzenie się co do zasadności wniesionych zarzutów. Wypowiedź wierzyciela była dla organu wiążąca na podstawie art.33 pkt.1-5 ustawy.
Ponadto zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej egzekucja zaległych opłat za postój pojazdów w strefie ograniczonego postoju prowadzona jest na podstawie art.2 ustawy. Ewentualne wyjaśnienia zasadności roszczenia winno być dokonane pomiędzy wierzycielem a zobowiązanym.
Pismem z dnia [...] G. G. działający przez pełnomocnika złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej i wniósł o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy bądź stwierdzenie jego nieważności jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wskazano, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, a ta w przedmiotowym przypadku była niedopuszczalna. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.07.1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych, właściwym do wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych był organ zarządzający ruchem na drodze, a takim był wojewoda. Uprawnienie to przekazano gminie na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.06.2000 r. i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z dnia [...] w sprawie [...] w wyroku z dnia [...] w sprawie [...]. Gmina nie była uprawniona do ustalania i egzekwowania należności za postój w strefie ograniczonego postoju. Przesądza to o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, o której mowa w art.33 pkt.6 ustawy. Bezzasadne są twierdzenia o przeniesieniu uprawnień w drodze porozumienia bowiem należy uznać je za całkowicie niedopuszczalne. Wydane bez podstawy prawnej Zarządzenie Prezydenta Miasta nie może być podstawą jakichkolwiek obowiązków obywatela, a tym samym, że egzekucja administracyjna nie jest dopuszczalna. Skarżący stanął na stanowisku, że nie ma on obowiązku wszczynania odrębnej procedury prawnej celem podważenia bezprawnego jego zdaniem Zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do przepisu art.97 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153 po.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Jedynie w przypadku wpisu i innych kosztów sądowych mają zastosowanie w takich sprawach przepisy obowiązujące, a zatem przepisy ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz.368 ze zm.).
Na podstawie art.134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniu sądowo - administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Treść skargi oparta została na błędnym założeniu jakoby kognicja Sądu w niniejszej sprawie obejmowała zarówno kontrolę prawidłowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak i rozstrzyganie zasady nakładania opłat za parkowanie na podstawie zarządzeń Prezydenta Miasta. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego nie naruszają prawa bowiem materia podnoszona przez skarżącego w skardze nie mogła być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z art.29 §1 ustawy wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jedynym ustaleniem, które musiał poczynić w tej materii organ egzekucyjny po zgłoszeniu zarzutów przez G. G. było to, czy w ogóle jest dopuszczalna egzekucja opłat za zajęcie pasa drogowego w strefie ograniczonego postoju w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji oraz po zasięgnięciu opinii wierzyciela, czy parkowanie w bramie wjazdowej do posesji za zgodą jej właściciela zwalniało go od ponoszenia opłat.
Dyrektor Izby Skarbowej wyraził pogląd, że taka egzekucja jest co do zasady dopuszczalna. Należy zgodzić się z tym, że obowiązek uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego ma charakter publicznoprawny i podlega egzekucji administracyjnej. Wynika on z przytaczanych przez organy egzekucyjne przepisów art.2§ 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy. Pierwszy z nich stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki: 1) podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), a drugi, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.
Ani zatem organy egzekucyjne, ani też Sąd nie mogą badać sprawy od strony merytorycznej. Jedyną właściwą drogą dla skarżącego, wbrew poglądowi zawartemu w skardze jest kwestionowanie uprawnień Prezydenta Miasta do ustalania opłat za parkowanie w osobnym postępowaniu, bądź skorzystanie z trybu powództwa przeciwegzekucyjego na ogólnych zasadach. Co do możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji co do obowiązku uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny i poglądy te nie były kwestionowane (por. wyrok NSA z [...] w sprawie [...], publ. [...]; wyrok NSA [...] w sprawie [...], niepubl.). Powołane zaś prze pełnomocnika skarżącego wyroki [...] w sprawie [...] (publ. OSNP [...]) i NSA z [...] w sprawie [...] (publ. Orzecznictwo w sprawach Samorządowych [...]), nie zapadły na tle prowadzenia postępowań egzekucyjnych, lecz w sprawach skarg na uchwały organów gminy ustalające opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.
Należy zatem podkreślić, że kognicja Sądu w niniejszej sprawie nie obejmuje kontroli legalności aktu prawnego, na podstawie którego ustalana jest i prowadzona egzekucja administracyjna należności za parkowanie pojazdów w strefie ograniczonego parkowania.
Co do zarzutu nieistnienia obowiązku uiszczania opłaty za parkowanie pojazdu z uwagi na miejsce nie objęte strefą ograniczonego postoju, tj. bramą wjazdową, to należy zauważyć, że w tym przypadku właściwym był tryb przewidziany w art.34§1 ustawy. Stanowi on natomiast, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Stanowisko zatem, które zostało wyrażone przez Z. D. M. było wiążące dla organu egzekucyjnego. Wymaga zresztą podkreślenia, że skarżący również w tym trybie dokonał kontroli instancyjnej tego postanowienia, a skierowana do Sądu skarga została prawomocnie oddalona w sprawie [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Należy zatem podzielić stanowisko wyrażone w powołanym w postanowieniu przez Dyrektora Izby Skarbowej wyroku NSA z dnia [...] w sprawie [...] (publ. LEX [...]), że zestawienie zdania drugiego art.29 § 1 ustawy, przesądzającego, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, z art.33 pkt.1 ustawy pozwalającym oprzeć zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego m.in. na nieistnieniu obowiązku, prowadzi do wniosku, że chodzi wyłącznie o sytuację, kiedy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego. Przepis art. 33 pkt. Ustawy stanowi bowiem jasno, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Okolicznością taką w rozpatrywanym przypadku mogłoby być jedynie uchylenie zarządzeń Prezydenta Miasta, co jednak nie nastąpiło w chwili rozpatrywania sprawy przez Dyrektora Izby Skarbowej.
Z tych przyczyn, nie dopatrując się naruszenia procesowego i materialnego prawa podatkowego, orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz1270).
/-/M.Jaśniewicz /-/ J.Małecki /-/ S.Zapalska uk