Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił T. B. (dalej jako: "podatnik" lub "skarżący") podatek od nieruchomości za 2018 r. w kwocie [...]zł od nieruchomości położonej w miejscowości [...] o nr geodezyjnym [...].
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wysokość podatku od nieruchomości ustalił na podstawie informacji podatkowej złożonej przez podatnika oraz wypisu z ewidencji gruntów przy zastosowaniu stawek określonych w obowiązujących przepisach. Podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 - w skrócie: "P.g.k.") podstawę wymiaru podatku od nieruchomości stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W tym kontekście organ wskazał, że w złożonej informacji podatkowej podatnik zadeklarował [...] m2 powierzchni budynków mieszkalnych niezamieszkałych oraz 200 m2 powierzchni gruntów przynależnych do zamieszkałych budynków i lokali mieszkalnych, natomiast z informacji z rejestru gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika, że działka o nr [...] jest terenem zabudowy mieszkalnej o ogólnej powierzchni 0,0160 ha (160 m2).
Także wydruk z księgi wieczystej ww. nieruchomości potwierdza, że ma ona powierzchnię 160 m2. Organ I instancji zaznaczył, że podatnik konsekwentnie od kilku lat nie zgadza się z kierowanymi do niego decyzjami w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości, kwestionując, jako podstawę wymiaru podatku zapisy w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatowego w [...]. Zastrzeżenia te nie znajdują jednak potwierdzenia w zamianach w ewidencji. Uwzględniając powyższe organ ustalił wymiar podatku od nieruchomości położonej w miejscowości [...] o nr geodezyjnym [...] za budynek mieszkalny niezamieszkały zgodnie ze złożoną przez podatnika deklaracją podatkową z dnia 22 stycznia 2018 r., natomiast podatek za grunty naliczył zgodnie z informacją oraz wypisem z rejestru gruntów, tj. od powierzchni 160 m2.
W odwołaniu z dnia [...] r. podatnik wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów art. 122, art. 123 § 1, art. 187, art. 194 i art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. - w skrócie: "O.p.").
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że z urzędu jest mu znanym fakt, iż od kilku lat podatnik nie zgadza się z kierowanymi do niego decyzjami w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości położonej w [...], kwestionując, jako podstawę wymiaru podatku, zapisy w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatowego w [...]. Zastrzeżenia te nie znajdują jednak potwierdzenia w zmianach w ww. ewidencji. W związku z tym SKO uznało, że zarzuty podatnika nie mogą wpływać na zmianę ustawowych proceduralnych zasad ustalania wysokości zobowiązań podatkowych. Organ II instancji za niezasadne uznał także zarzuty dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wskazując, że podatnik został powiadomiony w trybie art. 200 § 1 O.p. o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania i wypowiedzenia się w tym przedmiocie, z którego to prawa skorzystał składając pisma z dnia 2 czerwca oraz 9 lipca 2018 r., po uprzednim doręczeniu mu przez organ I instancji żądanych odpisów dokumentów z akt postępowania.
W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji SKO w P. i wydanie nowej decyzji przywracającej na jego gruncie brakującą powierzchnię. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1) art. 123 § 1 i art. 200 § 1 O.p. poprzez niewyznaczenia 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji,
- 2) art. 122 w zw. z art. 121 § 1 O.p.,
- 3) art. 122, art. 165 § 5, art. 180, art. 187 i art. 194 O.p. poprzez nieudzielenie podatnikowi odpowiedzi na pytanie z dnia 9 lipca 2018 r., dlaczego organ wydał decyzję podatkową za 2018 r., mimo, że podatnik nie został wezwany do uzgodnienia dokumentów do gminy mimo, że o to w tym piśmie wnosił,
- 4) art. 187 § 1 i art. 194 § 1 O.p. poprzez brak zawiadomienia podatnika o wszczęciu postępowania modernizacyjnego w zakresie ewidencji gruntów i budynków, które miało miejsce w 2009 r.
Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z przeprowadzenia z urzędu przez Wójta Gminy [...] pomiarów geodezyjnych lub rozgraniczenia na gruncie działki o nr [...], dla sprawdzenia jaka jest faktyczna powierzchnia działki do opodatkowania na 2018 r., a także zażądał przedstawienia przez SKO dowodu wyznaczenia 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.
Odpowiadając na skargę SKO w P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie, jest ocena zasadności stanowiska organów podatkowych w kwestii wymiaru skarżącemu wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2018 r. Przedmiotem sporu jest kwestia skuteczności związania organów podatkowych danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżącego, organy podatkowe powinny dążyć do ustalenia w postępowaniu podatkowym rzeczywistej wielkości gruntów i budynków, bez względu na dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Według przeciwnego stanowiska organów podatkowych, do czasu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków są one związane powierzchnią gruntów w tej ewidencji wykazanej.
Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 P.g.k., podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przytoczonego ostatnio przepisu przyjmuje się, że dane wynikające z ewidencji - w szczególności w przypadku wymiaru podatku od nieruchomości - mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów (por. uchwała NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FPS 1/09, uchwała ta i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Od zasady tej istnieją wyjątki – wskazane w uchwale NSA z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13 - jednakże okoliczności takie nie miały w niniejszej sprawie miejsca. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (ich zmiana może mieć miejsce tylko w stosownym trybie administracyjnym, a organy podatkowe nie mają możliwości ich samodzielnego korygowania). Do kategorii tej zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków. Drugą kategorię stanowią dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być w pewnych - niejako wyjątkowych - sytuacjach przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów proceduralnych.
Może to mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (np. możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej). W takiej sytuacji organ podatkowy zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 458/16).
Zgodnie z art. 22 ust. 1 P.g.k. ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Z kolei właściciele i osoby władające obowiązane są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 tej ustawy). Stosownie natomiast do § 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta zawiadamia organy podatkowe. W przypadku zmian danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego. Zawiadomienie to zawiera w szczególności oznaczenie dokumentu, który stanowił podstawę do zmiany, oraz datę jej wprowadzenia. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że datą zmiany treści ewidencji jest data określona w skierowanym do organu podatkowego zawiadomieniu starosty.
Powinna być ona również odnotowana w dzienniku zmian. Dopiero z tą datą dokonania zmiany w ewidencji, określone grunty zmieniają swój charakter dla celów podatkowych. Wyłącznie zatem starostowie upoważnieni są do dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że doniosła z punktu widzenia zawisłego przed sądem sporu powierzchnia gruntu wykazana w ewidencji gruntów i budynków należy do danych bezwzględnie wiążących organ podatkowy przy wymiarze podatku od nieruchomości. W rezultacie tak długo, jak długo zawarte w ewidencji zapisy nie ulegną zmianie, organ podatkowy nie jest władny do przyjęcia innej powierzchni gruntu na potrzeby wymiaru podatku od nieruchomości. Jednocześnie należy podkreślić, że związanie organów podatkowych, na podstawie art. 21 ust. 1 P.g.k., danymi z ewidencji gruntów i budynków oznacza, że organy podatkowe nie są uprawnione do ustalania powierzchni gruntu i budynków we własnym zakresie, ani nie mają obowiązku uwzględniać żadnych wniosków dowodowych podatników, którzy w postępowaniu podatkowym kwestionują powierzchnię gruntu ujawnioną w ewidencji. Wobec jednoznacznego nakazu uwzględnienia przy wymierzaniu podatku danych wynikających z ewidencji, takie żądania nie prowadzą bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 755/17).
Jedyną prawnie dopuszczalną drogą do zakwestionowania powierzchni ujawnionej w ewidencji jest postępowanie przed organem prowadzącym tę ewidencję. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący podjął takie działania wspólnie z J. B. i J. B., ale nie przyniosły one zamierzonych skutków, o czym świadczy wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1573/12, oddalający skargę kasacyjną J. B. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 879/11, w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 167/14, oddalający skargi kasacyjne J. B. i J. B. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 765/12, w sprawie z ich skarg na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym.
Tym samym należy uznać, że skoro w rozpoznawanej sprawie nie dokonano zmian w ewidencji gruntów i budynków, to organy podatkowe nie miały podstaw i nie były uprawnione do dokonywania w tym zakresie odmiennych ustaleń.
Reasumując powyższe rozważania i ustalenia, Sąd stwierdza, że ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący na dzień 1 stycznia 2018 r. pozostawał właścicielem podlegającej opodatkowaniu nieruchomości: działki o nr [...] (grunt o powierzchni 0.0160 ha oraz budynek mieszkalny o powierzchni [...] m˛). W związku z tym Wójt Gminy [...], będąc związany zapisami wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, zasadnie naliczył i ustalił podatnikowi zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2018 r. w kwocie [...]zł od nieruchomości położonej w miejscowości [...] o nr geodezyjnym [...].
W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługują sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego. W szczególności za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 122, art. 187, art. 165 § 5, art. 180, art. 194 O.p. poprzez nieudzielenie podatnikowi odpowiedzi na pytanie z dnia 9 lipca 2018 r. o podstawy wydania decyzji podatkowej za 2018 r. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy podatkowe nie naruszyły także zasady zaufania wyrażonej w art. 121 § 1 O.p. Organ wszczął postępowanie w sprawie, a o postępowaniu tym zawiadomił stronę. Zwrócił się do właściwych organów o podanie danych stanowiących podstawę ustalenia zobowiązania w podatku od nieruchomości.
W ocenie Sądu organ I instancji działał zgodnie z prawem. Zasada wyrażona w art. 121 § 1 O.p. musi być stosowana w postępowaniu podatkowym z uwzględnieniem zasady legalizmu, w myśl której organy działają na podstawie prawa i w granicach prawa (art. 120 O.p.). O naruszeniu tego przepisu nie może stanowić wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez podatnika, w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy oraz wskazał i wyjaśnił zastosowaną podstawę prawną.
Organy podatkowe przeprowadziły postępowanie w sprawie wymierzenia podatku za 2018 r. bez naruszenia procedury podatkowej. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły ustanowionej w art. 122 O.p. zasady prawdy obiektywnej nakładającej na organy podatkowe obowiązek ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. W realiach rozpoznawanej sprawy szczególnego zaakcentowania wymaga, że ustalenie stanu faktycznego nie może polegać (czego konsekwentnie domaga się skarżący) na zbieraniu wszelkich informacji dotyczących zjawisk i zdarzeń, a jedynie tych, które są przedmiotem postępowania dowodowego, które winno doprowadzić do zrekonstruowania konkretnego prawnopodatkowego stanu faktycznego, czyli winno obejmować te fakty i dowody, które mają prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 391/05).
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że Wójt Gminy [...] zasadnie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia skarżącemu wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości. W toku tego postępowania, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podjął niezbędne czynności procesowe. Przede wszystkim wezwał podatnika do złożenia informacji w sprawie podatku od nieruchomości na 2018 r. Włączył do akt sprawy nadesłany przez Starostwo Powiatowe w [...] dowód w postaci aktualnej informacji z rejestru gruntów i budynków, w której stanowiąca własność skarżącego działka o nr ewidencyjnym [...] została opisana, jako tereny zabudowy mieszkalnej o ogólnej powierzchni 0,0160 ha, a także wypis z księgi wieczystej ww. nieruchomości, z którego także wynika, że nieruchomość ta ma powierzchnię 160 m2.
Ponadto włączył do materiału dowodowego sprawy odpis pisma wyjaśniającego stan postępowania po wniesionych zarzutach podatnika odnośnie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków po modernizacji operatu w 2009 r. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdza, że organy podatkowe przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, w którym zebrały materiał niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Sądu, za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 123 § 1 i art. 200 O.p. poprzez jego niezastosowanie, tj. niewyznaczenia 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Odnośnie tego zarzutu należy wskazać, że skarżący w dniu 28 maja 2018 r. otrzymał od Wójta Gminy [...] pismo z dnia 9 maja 2018 r. informujące go o wyznaczeniu 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie zebranego materiału dowodowego (druk zpo, k. 15 akt admin.).
Skarżący uczynił to pismami z dnia 2 czerwca i 9 lipca 2018 r., w których wystosował do organu I instancji żądanie doręczenia mu licznych dokumentów stanowiących podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie (w szczególności dokumentów z ewidencji gruntów i budynków, map ewidencyjnych, wykazu zmian gruntowych) i zawnioskował o ponowne wystąpienie do Starostwa Powiatowego w [...] o dostarczenie dokumentów, dotyczących zmian po modernizacji w ewidencji gruntów i budynków. Biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 11 kwietnia 2018 r. wyjaśniające powyższą kwestię (k. 9 akt admin.), zdaniem Sądu, niewyznaczenie w takim przypadku skarżącemu ponownego terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie tego materiału dowodowego nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie realizacji obowiązku wyznaczenia tego terminu nie można ujmować jako wartości bezwzględnej.
Zasady tej nie można również rozumieć w sposób, który będzie paraliżował działalność organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 284/05). Tak samo ma się rzecz z niewyznaczeniem skarżącemu przez organ odwoławczy, który żadnego postępowania dowodowego nie przeprowadzał, terminu do wypowiedzenia się sprawie zebranego materiału dowodowego. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 O.p. jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04). W niniejszej sprawie to uchybienie organu odwoławczego nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.
Nie znajdując natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 187 § 1 w zw. z art. 194 § 1 O.p., który autor skargi upatruje w braku zawiadomienia "o wszczęciu postępowania modernizacyjnego w zakresie gruntów i budynków, które miało miejsce w 2009 r.", Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - w skrócie: "P.p.s.a."), wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Używając sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej.
Oznacza to, że dokonując kontroli legalności decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej w przedmiocie podatku od nieruchomości nie może uczynić przedmiotem oceny decyzji wydanych przez inne organy dotyczące innego postępowania nawet w sytuacji, gdy jego stronami są te same podmioty (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 690/17).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ani organ podatkowy, jak i obecnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie mogły dokonać kontroli legalności decyzji wydanych przez Starostwo Powiatowe w [...] (Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami) dotyczącej informacji z rejestru gruntów. Zaakcentowania wymaga, że sprawy te nie zachowują tożsamości, różna jest ich podstawa prawna i przedmiot. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w takiej sytuacji ograniczona jest zatem do oceny, czy organ podatkowy miał, wynikające z przepisów prawa i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r. W konsekwencji za całkowicie bezpodstawny należy uznać zarzut zaniechania powtórnego wezwania skarżącego do wypowiedzenia się w sprawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.