Uzasadnienie
R. P. pismem z [...] lutego 2020 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę nr XII/90/19 Rada Gminy z 14 listopada 2019 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości niezamieszkałych na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz ustalenia opłaty podwyższonej.
Wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości R. P. wskazała w szczególności, że narusza ona prawo, albowiem z art. 6i ust. 1 pkt 3, art. 6j ust. 3b oraz art. 6k ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010, zwanej dalej u.u.c.p.g.) wynika, że w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości. W przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Rada gminy określa stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie art. 6k ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b.
Rada Gminy P. w zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 1 i 2 ustaliła stawkę opłaty dla nieruchomości, jeżeli opłaty są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości [...] zł rocznie za jeden domek letniskowy lub inną nieruchomość wykorzystywaną na cele rekreacyjno-gospodarcze (ust.
1) i stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w wysokości [...] zł od każdej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Ponadto w § 2 Uchwały Rada Gminy postanowiła, że w przypadku, gdy na jednej nieruchomości znajduje się kilka domków letniskowych, o których mowa w § 1, opłata stanowi iloczyn liczby domków letniskowych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W ocenie R. P. jest to sprzeczne z przepisami znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż Rada Gminy winna określić wysokość stawki opłaty nie od domku letniskowego, lecz od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Możliwość określenia opłaty stanowiącej iloczyn liczby domków letniskowych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi istniała w stanie prawnym przez zmianą ustawy, dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579, zwanej dalej nowelizacją). Przepis po nowelizacji jest jednoznaczny językowo i jako przedmiot opłaty wskazuje nieruchomość, na której znajduje się domek letniskowy.
Jednocześnie, odnosząc się do definicji nieruchomości zawartej w art. 46 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., zwanej dalej K.c.) oraz art. 4 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), nieruchomościami są zarówno grunty niezabudowane, jak i zabudowane, a ponadto mogą nimi być budynki i lokale, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wobec prawnego związania organów władzy publicznej, jakiekolwiek modyfikowanie przedmiotu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w porównaniu do regulacji ustawowej jest niedopuszczalne. W tym zakresie organ wskazał art. 2, art. 7, art. 16 ust. 2, art. 84, art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 217 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie w całości, Rada Gminy stwierdziła, że ustawodawca w przepisie art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. określając sposób uchwalenia ryczałtowej stawki opłaty użył liczby pojedynczej, tj. ryczałtową stawkę opłaty odniósł do jednej nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy (jeden), a nie domki letniskowe. W ocenie tego organu z treści przepisu nie wynika przy tym, że ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której znajduje się więcej niż jeden domek letniskowy winna wynosić za rok nie więcej niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem; nie sposób dokonać takiej interpretacji dokonując wykładni językowej. Dlatego należy sięgnąć do wykładni pozajęzykowej, tj. celowościowej. Celem u.u.c.p.g. jest stworzenie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie gminy, a przede wszystkim odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości.
Trudno zastosować taką samą wysokość opłaty od właściciela nieruchomości, na której znajduje się jeden domek letniskowy, jak i od właściciela nieruchomości, na której znajduje się 90 domków letniskowych. Nie bez znaczenia pozostaje kwestia ilości wytworzonych na takiej nieruchomości odpadów komunalnych oraz kosztów ich odbioru i zagospodarowania. Organ podkreślił, że na jego terenie znajduje się 17 nieruchomości, na których jest łącznie 238 domków letniskowych. Odwołał się również w uzasadnieniu do projektu nowelizacji, z którego wynika, że celem zmiany przepisu art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. było wprowadzenie maksymalnej stawki opłaty ryczałtowej dla domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:\
W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
R. P. w skardze wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z 14 listopada 1919 r. nr XII/90/19 w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości niezamieszkałych, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno - wypoczynkowe oraz ustalenia wysokości podwyższonej w całości jako podjętej z naruszeniem przepisów art. 6j ust. 3b w zw. z art. 6k ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010, ze zm.).
Skarżąca podniosła, że w oparciu o wskazaną ustawę Rada Gminy ustaliła w § 1 ust. 1 i 2 ustaliła stawkę opłaty dla nieruchomości, jeżeli opłaty są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości [...] zł rocznie za jeden domek letniskowy lub inną nieruchomość wykorzystywaną na cele rekreacyjno-gospodarcze (ust.
1) i stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w wysokości [...] zł od każdej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. W § 2 postanowiła, że w przypadku, gdy na jednej nieruchomości znajduje się kilka domków letniskowych, o których mowa w § 1, opłata stanowi iloczyn liczby domków letniskowych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W ocenie R. P. jest to sprzeczne z przepisami znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż Rada Gminy winna określić wysokość stawki opłaty nie od domku letniskowego, lecz od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Tym samym skarżąca uznała, że bez względu na ilość domków letniskowych znajdujących się na nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami powinna odnosić się do nieruchomości. Przedmiotem opłaty, jak wskazuje organ, jest nieruchomość, na której znajduje się domek letniskowy.
Do dnia 06 września 2019 r., tj. do dnia wejścia w życie art. 6j ust. 3b ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010, zwanej dalej u.u.c.p.g.) w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579, zwanej dalej nowelizacją) przepis art. 6j ust. 3b i 3c miały treść odpowiednio: W przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g.). Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 (art. 6j ust. 3c u.u.c.p.g.).
Aktualnie art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. ma brzmienie następujące: w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Art. 6j ust. 3c został uchylony.
Organ skarżąc uchwałę jako sprzeczną z treścią przepisu art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. stwierdził, że przedmiot, dla którego określone zostały stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w części obejmującej wyrażenie "za jeden domek letniskowy" został uregulowany sprzecznie z przepisami znowelizowanej ustawy, ponieważ normą tą objęte są wyłącznie nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, czyli że przedmiotem opłaty jest nieruchomość z domem i od tej nieruchomości Rada Gminy może ustalić wysokość opłaty.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że przepis ustawy jest jednoznaczny językowo i wskazuje, że przedmiotem opłaty jest nieruchomość (w rozumieniu kodeksu cywilnego), na której znajduje się domek letniskowy. Organ skarżący nie wyjaśnił, czy w związku z taką wykładnią powołanego przepisu należałoby przyjąć, że jeśli na nieruchomości znajduje się kilka, kilkanaście czy kilkadziesiąt domów letniskowych, to taka nieruchomość nie jest objęta w ogóle opłatą za gospodarowanie odpadami, skoro ustawodawca użył liczby pojedynczej, a skarżąca wskazuje, że przedmiotem opodatkowania jest nieruchomość, na której znajduje się domek letniskowy; czy też opłata winna być ustalana od nieruchomości według jednej stawki bez względu na ilość domków posadowionych na tej nieruchomości.
Żaden z powyższych wariantów opartych na zaproponowanej przez skarżącą wykładni art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. jest nie do zaakceptowana. Taka wykładnia przepisu doprowadziłoby do rażąco niesprawiedliwych rozwiązań dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wręcz absurdalnych z punktu widzenia społecznego. Norma prawa nie może być sprzeczna ze standardami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej.
Zasadnie Rada Gminy w odpowiedzi na skargę zaznaczyła, że celem u.u.c.p.g. jest stworzenie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie gminy, a przede wszystkim odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości. W art. 6h u.u.c.p.g. wprowadzono obowiązek właścicieli nieruchomości do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zatem także właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. Celem ustawy było stworzenie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie gminy. Elementem istotnym tej regulacji było stworzenie zasad ustalania opłat za gospodarowanie odpadami, przy których nie bez znaczenia jest ilości wytwarzanych na nieruchomości odpadów komunalnych oraz kosztów ich odbioru i zagospodarowania. Opłata taka jest odmienna dla nieruchomości zamieszkałych, gdzie jest zależna od liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego (art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g.) i dla nieruchomości niezamieszkałych.
Definicja legalna nieruchomości zawarta w 46 kc jest wiążąca w zakresie tego aktu prawnego. Pojęciu "nieruchomości" zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy przypisać w ocenie Sądu inne znaczenie. Wyrażenie, "nieruchomość, na której znajduje się domek letniskowy" zawarte w art. 6 j ust. 3b u.u.c.p.g. należy rozumieć jako powierzchnię gruntu, na którym znajduje się jeden domek letniskowy, a nie nieruchomość w rozumieniu art. 46 kc., wydzielona geodezyjnie.
W uzasadnieniu projektu nowelizacji projektodawca zaznaczył, że w art. 6j ust. 3b zaproponowano wprowadzenie zmiany polegającej na określeniu przez radę gminy w uchwale maksymalnej stawki opłaty ryczałtowej dla domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nie wyższej niż wartość 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zmiana wynika z licznych postulatów wskazujących na nierównomierne obciążenie właścicieli ww. nieruchomości.
Z uzasadnienia projektu nowelizacji wynika zatem, że zmiana treści powołanego przepisu miała na celu ustalenie ustawą maksymalnej stawki opłaty, jest bowiem mowa o określeniu opłaty ryczałtowej dla domków letniskowych lub innych nieruchomości – a zatem projektodawca w uzasadnieniu potraktował domki letniskowe jako nieruchomości per se, obok innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a nie zmianę przedmiotu objętego opłatą.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, ponieważ ustala ryczałtową stawkę od każdej nieruchomości, na której znajdują się domki letniskowe, przy czym jeśli na nieruchomości znajduje się więcej niż jeden domek letniskowy, opłatę stanowi iloczyn liczby domków letniskowych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami. W związku z tym działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Sąd oddalił skargę.