Uzasadnienie
Pismem z [...] kwietnia 2020 r. B. P., M. P., Z. S., W. P., M. P. oraz S. G. zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej: "u.g.n."). Wniosek ten nawiązywał do faktu przejęcia części majątku J., powiat C. (nowoprojektowanej działki nr [...] i części działki nr [...] położonych w J.. Wskazana nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3 poz.
13) stanowiła własność B. P. juniora. Wnioskodawcy podnieśli, że Wojewoda [...] w decyzji z [...] lutego 2020 r., nr [...] stwierdził, że grunty stanowiące nowoprojektowaną działkę nr [...] oraz część działki nr [...] położone w J. jako znajdujące się w granicach ochrony zabytkowego założenia parku dworskiego w J. nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Starosta [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] zwrócił wnioskodawcą omówione powyżej podanie. Podkreślił, że powołana przez wnioskodawców decyzja Wojewody [...] wywiera skutek prawnorzeczowy i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Uzyskanie takiej decyzji jest niezbędne dla skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, gdyż i stanowi prejudykat wiążący dla sądu powszechnego w sprawie odszkodowania. Objęta wnioskiem nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej a więc nie mają do niej zastosowania przepisy u.g.n. w zakresie zwrotu nieruchomości lub ustalenia za nią odszkodowania. Właściwymi do rozstrzygania w sprawach o zwrot nieruchomości i ustalenia wysokości odszkodowania za majątki znacjonalizowane na cele reformy rolnej są sądy powszechne.
Wnioskodawcy pismem z [...] kwietnia 2020 r. wnieśli zażalenie na postanowienie Starosty z [...] kwietnia 2020 r. domagając się jego uchylenie w całości i zobowiązanie Starosty do wszczęcia postępowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. o ustalenie i wypłatę odszkodowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] maja 2020r., nr [...] utrzymało w mocy omówione wcześniej postanowienie Starosty. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a."), jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Kolegium stwierdziło, że występujący w sprawie pełnomocnik działał w imieniu B. P., M. P. i Z. S., którzy udzielili mu pełnomocnictw. W podaniu zaznaczył jednak, że stronami postępowania są także W. P., M. P. i S. G.. Wskazane ostatnio osoby nie udzieliły jednak pełnomocnictwa, nie podpisały też podania jak i zażalenia. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że brak jest podstaw aby osoby te uznać za strony postępowania zakończonego jego postanowieniem.
Zdaniem Kolegium art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sprawie. Do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym niezbędnym jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który przewiduje możliwość ustalenia w tym trybie odszkodowania za pozbawienie prawa własności. Przepis tego rodzaju nie został we wniosku wskazany. Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdził, że Starosta zasadnie zwrócił wniosek na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. uznając, że właściwym w kwestii odszkodowania w niniejszej sprawie jest sąd powszechny.
Skargę na omówione powyżej postanowienie Kolegium wniósł M. P. domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty a ponadto o zobowiązanie do wszczęcia postępowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz o zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżącego roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa może być zaspokojone w trybie administracyjnym na skutek zastosowania przepisów u.g.n., nawet jeśli wywłaszczenie miało miejsce przed wejściem w życie tego aktu prawnego.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji orzekające o zwrocie podania o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W ocenie organów obu instancji wskazany przepis nie znajdował zastosowania w przypadku przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Skarżący kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa może być zaspokojone w trybie powołanego przepisu u.g.n.
Rację w sporze sąd przyznał organom administracji publicznej.
Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenia mają rozważania poczynione przez NSA w wyroku z 26 lutego 2020 r., I OSK 3938/18 oraz wyroku z 11 stycznia 2017 r., I OSK 341/15 [orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl]. W tym orzecznictwie nie ma sporu, że co do zasady art. 129 ust. 5 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy.
Przepis ten przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu m.in. w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek - aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tym kontekście na podkreślenie zasługuje fakt, że w realiach niniejszej sprawy do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Akt ten nie utracił mocy obowiązującej i jednocześnie nie zawiera regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa.
Jakkolwiek nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu o reformie rolnej rodziła skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Przyjmując tę definicję wywłaszczenia w art. 112 ust. 2 u.g.n. ustawodawca niewątpliwie miał świadomość konsekwencji dla zakresu stosowania art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W przypadku pozbawienia własności w trybie innym niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego.
W rezultacie sąd uznaje, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Obowiązujące nadal regulacje prawne zawarte w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości. Pozbawienia własności w trybie dekretu o reformie rolnej nie nastąpiło w drodze aktu indywidualnego więc pozbawienie własności w tym trybie nie stanowi źródła obowiązku odszkodowawczego dochodzonego na zasadach określonych w art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.n. Dlatego w niniejszej sprawie Starosta prawidłowo orzekł o zwrocie podania. Prawidłowo stwierdził, że właściwymi do rozstrzygania w sprawach o zwrot nieruchomości i ustalania wysokości odszkodowania za majątki znacjonalizowane na cele reformy rolnej są sądy powszechne.
Podsumowując rozważania sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.