Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 16 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 208/20

Uzasadnienie

W dniu [...] marca 2020 r. Zakład "A" spółka jawna wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2020 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Burmistrza G. nr [...] z [...] grudnia 2019 r. i określającą spółce opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w K. za poszczególne miesiące od 2014 do 2019 r. oraz umarzającą postępowanie w części obejmującej określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres sierpień-wrzesień 2016 r.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której skarżąca, prowadząca działalność polegającą na przetwórstwie ziół oraz produkcji leków farmaceutycznych na nieruchomości w K., zobowiązana była do złożenia (w terminie do 29 marca 2013 r.) deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lecz obowiązku tego nie wypełniła. Z tego powodu Komunalny Związek Gmin [...] (dalej: "Związek Gmin") postanowieniem z [...] marca 2014 r. wszczął wobec spółki postępowania w celu określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i decyzją z [...] maja 2014 r. określił jej wysokość opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2014 r. uchyliło to rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Związek Gmin wydał kolejną decyzję określającą spółce wysokość opłat, zaś SKO decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymało w mocy ww. rozstrzygniecie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po [...], stwierdził nieważność ww. decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Związku Gmin, wskazując że organem właściwym do wydania decyzji w tej sprawie był właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W dniu [...] listopada 2016 r. Związek Gmin ponownie wydał postanowienie o wszczęciu postępowania i decyzją z [...] marca 2017 r. określił skarżącej wysokość opłat. Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy. WSA w Poznaniu, wyrokiem z [...] stycznia 2018 r. o sygn. akt I SA/Po [...], uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Związku Gmin, stwierdzając bezzasadne dokonanie ponownego wszczęcia postępowania oraz nieprzekazanie sprawy do organu właściwego do jej rozpatrzenia, tj. Burmistrza G..

Pismem z [...] października 2018 r. Związek Gmin przekazał sprawę według właściwości Burmistrzowi G., który postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. wszczął postępowanie wobec spółki w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres począwszy od 1 lipca 2013 r. oraz przeprowadził dowody z dokumentów zgromadzonych przez Związek Gmin, a także dokonał własnych ustaleń. Następnie decyzją z [...] maja 2019 r. określił spółce wysokość opłat, ale Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2019 r. uchyliło w całości tę i przekazało Burmistrzowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2019 r., Burmistrz określił skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za poszczególne miesiące od lipca 2013 r. do lipca 2016 r. oraz od listopada 2016 r. do marca 2019 r. i od kwietnia 2019 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, wskazał że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przed lipcem 2013 r. odpady komunalne w spółce były wytwarzane i odbierane przez firmę MZO G.. Zdaniem tej firmy, odpady które odbierane były po 1 lipca 2013 r. są takie same, jak przed zmianami przepisów mimo, że skarżąca wystawia karty przekazania na odpady o kodzie [...] (surowce i produkty nie nadające się do spożycia i przetwórstwa). W tej sytuacji organ uznał za zasadne naliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r.

Biorąc pod uwagę, że właściciel nieruchomości, nie zadeklarował, w jaki sposób będą gromadzone odpady na ww. nieruchomości niezamieszkałej, stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organ przyjął w oparciu o kolejne uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin [...]", zaznaczając że niższa stawka opłaty została przewidziana w uchwale w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości w złożonej deklaracji zobowiązał się do zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Skoro właściciel nieruchomości nie złożył wymaganej przepisami prawa deklaracji, nie może być względem niego zastosowana niższa stawka opłaty.

Ustalając wysokość poszczególnych opłat, powołując się na przepisy art. 6o ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.; dalej: "u.c.p.g."), Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z zapisami Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G., minimalna wielkość pojemnika na 1 pracownika w zakładzie produkcyjnym wynosi 10 l. Liczba pracowników zatrudnionych w spółce była zmienna, a ponieważ dane uzyskane od ZUS były inne niż uzyskane od skarżącej (która, mimo wezwania jej przez organ, rozbieżności tych nie wyjaśniła), organ przy ustalaniu opłaty posiłkował się informacjami uzyskanymi od ZUS (przedstawionymi w decyzji w tabeli), gdyż wskazywały one ilość osób, za które pracodawca uiszczał składki ubezpieczeniowe. Liczbę tę pomniejszył o wskazaną przez spółkę liczbę pracowników pracujących poza siedzibą firmy.

W związku z tymi ustaleniami organ, aby spełnić wymagania zawarte w Regulaminie, przyjął, że odpady gromadzone były w następujących pojemnikach: w okresie od lipca do grudnia 2013 r. - [...] l oraz [...] l; w styczniu 2014 r. - [...] l oraz [...] l; w okresie od lutego 2014 r. do października 2015 r. - [...] l oraz [...] l; w okresie od listopada 2015 r. do marca 2016 r. - [...] l oraz [...] l; w okresie od kwietnia do lipca 2016 r. i w październiku 2016 r. - [...] l oraz [...] l; w listopadzie i grudniu 2016 r. - [...] l oraz [...] l; w styczniu 2017 r. - [...] l oraz [...] l; w lutym i marcu 2017 r. - [...] l oraz [...] l; w kwietniu 2017 r. - [...] l oraz [...] l; w okresie od maja 2017 r. do listopada 2018 r. - [...] l oraz [...] l; w okresie od grudnia 2018 r. do marca 2019 r. - [...] l oraz [...] l; od maja 2019 r. - [...] l oraz [...] l.

Następnie organ obliczył wysokość miesięcznych opłaty: za miesiące od lipca 2013 r. do marca 2015 r. na podstawie uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin [...]" z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz. 1656; dalej: "uchwała Nr [...]"); za miesiące od kwietnia 2015 r. do lipca 2016 r. oraz od października do grudnia 2016 r. na podstawie uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin [...]" z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2015 r. poz. 1533; dalej: "uchwała Nr [...]"); za miesiące od stycznia 2017 r. do kwietnia 2019 r. na podstawie uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin [...]" z dnia [...] października 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki (Dz. Urz.

Woj. Wlkp. z 2016 r. poz. 6342; dalej: "uchwała Nr [...]"). Wyjaśnił również, że za sierpień i wrzesień 2016 r. nie ma możliwości wyznaczenia wielkości pojemników, w które powinna być wyposażona nieruchomość z uwagi na lukę czasową w obowiązywaniu kolejnych uchwał w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G..

W odwołaniu od ww. decyzji spółka zarzuciła jej naruszenie norm prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego oraz niezależnie od powyższego orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie opłat za sierpień i wrzesień 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uzasadniając swoją decyzję z [...] lutego 2020 r., omówiło zastosowane w sprawie przepisy u.c.p.g., zaznaczając że zmieniły się one z dniem 1 lutego 2015 r., stosownie do art. 13 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87; dalej: "ustawa zmieniająca"), która jednak nie zawiera przepisu przejściowego, odnoszącego się do postępowań już się toczących, w związku z czym zmienione przepisy mają do tych postępowań zastosowanie. Kolegium przytoczyło również przepisy mających w sprawie zastosowanie uchwał Nr: [...], [...], [...] oraz uchwał: Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. (Dz. Urz. Z 2013 r. poz. 3444); Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. (Dz. Urz.

Z 2016 r. poz. 5652); Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G., wobec której Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Z 2020 r. poz. 359) orzekł nieważność.

Przechodząc do analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z właścicielem nieruchomości, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., na której nie zamieszkują mieszkańcy (zakład produkcyjny), a powstają odpady komunalne, w związku z czym koniecznym jest ponoszenie przez tego właściciela opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h w zw. z art. 2 ust.1 pkt 4 i art. 6c u.c.p.g.). Spółka nie złożyła wymaganej (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.) deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w związku z czym Burmistrz obowiązany był postąpić stosownie do dyspozycji art.6o (a z dniem 1 lutego 2015 r. stosownie do dyspozycji art.6o ust. 1 u.c.p.g), czyli określić w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w których prezentowane jest stanowisko o obligatoryjnym charakterze opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która ma charakter publicznoprawny i jest niezależna od woli właścicieli nieruchomości oraz podejmowanych przez nich działań faktycznych wobec odpadów.

Zauważył, że z art. 6 ust.1 u.c.p.g. wprost wynika, iż nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem spółka jest obowiązana do ponoszenia na rzecz Gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaś zawarcie umów na odbiór odpadów komunalnych z podmiotami wymienionymi w art. 6 ust.1 pkt 2 u.p.c.g., nie zwalnia jej z obowiązku ponoszenia spornej opłaty ani nie wpływa na jej wysokość. Nadto, uchybienie obowiązkowi złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie pozwala na określenie w decyzji tej opłaty z uwzględnieniem ewentualnej segregacji odpadów.

Powołując się na art. 6o ust.1 u.c.p.g., Kolegium wskazało, że ustawodawca uzależnia określenie w drodze decyzji wysokości spornej opłaty od zastosowania jednego z tych parametrów przy obliczaniu wysokości rzeczonej opłaty. Wybrana przez Radę Gminy G. w odniesieniu do okresu począwszy od lipca 2013 r. "metoda", to metoda pojemnikowa, którą determinuje regulacja o minimalnej pojemności pojemnika na każdego pracownika (co z kolei wyznacza minimalną ilość pojemników dla zakładu produkcyjnego). Co istotne - w przypadku tej metody nie ustala się rzeczywistej ilości odpadów komunalnych, które umieszczone zostały w pojemniku. Oznacza to, że poprzez "dostępne dane właściwe" dla tej metody rozumieć należy ową regulację o minimalnej pojemności pojemnika na każdego pracownika, w ramach której nie uwzględnia się takiej kategorii, jak rzeczywista ilość odpadów komunalnych, które umieszczone zostały w pojemniku.

Zatem, stosując pierwszy z parametrów z art. 6o ust. 1 u.p.c.g. należy uwzględnić ową regulację, która to nie przewiduje ustalania rzeczywistej ilości odpadów umieszczanych w pojemnikach. Nawet jeśli przyjąć odmienne założenie, to brak uzasadnienia do zróżnicowania sytuacji "właścicieli nieruchomości", którzy złożyli deklarację, i w związku z tym opłata wyznaczana jest metodą pojemnikową, od sytuacji "właścicieli nieruchomości", którzy deklaracji nie złożyli. W pierwszym przypadku opłata miałaby charakter stricte ryczałtowy, a w drugim - zależałaby od rzeczywistej ilości odpadów, czyli punkt odniesienia stanowiłaby rzeczywista ilość odpadów komunalnych umieszczanych w pojemnikach na nieruchomościach położonych na terenie gminy, która to ilość mogłaby być mniejsza niż pojemność pojemników. Jeśli chodzi o drugi z parametrów - "średnia ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomości o podobnym charakterze", to również ten parametr determinowany jest wspomnianą regulacją o minimalnej pojemności pojemnika na każdego pracownika (co z kolei wyznacza minimalną ilość pojemników dla zakładu produkcyjnego).

Bowiem te odpady "powstały" na nieruchomościach o podobnym charakterze, położonych na terenie gminy, w drodze zastosowania metody pojemnikowej. Nie ustalano średniej rzeczywistej ilości odpadów umieszczanych w pojemnikach na takich nieruchomościach. Z powyższych względów SKO stwierdziło, że Burmistrz prawidłowo, racjonalnie i precyzyjnie oparł się na pierwszym z parametrów z art. 6o ust.1 u.p.c.g., przy jednoczesnym uwzględnieniu informacji z ZUS i od skarżącej, co do ilości osób ubezpieczonych, z wyłączeniem osób wykonujących pracę poza siedzibą zakładu jako nie mieszczących się w określonej w uchwałach kategorii "każdy pracownik w zakładach... produkcyjnych". Kolegium nie znalazło argumentów, które uzasadniałyby pominięcie w tej kategorii "osób przebywających na długotrwałych zwolnieniach lekarskich/macierzyńskich".

Organ odwoławczy uznał za konieczne zreformowanie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak w sierpniu i wrześniu 2016 r. regulacji Rady Miejskiej w G. o minimalnej pojemności pojemnika na każdego pracownika, a w związku z tym o minimalnej ilości pojemników dla zakładu produkcyjnego. Jako, że niniejszym postępowaniem objęto także ten okres, a Burmistrz nie odniósł się do niego, koniecznym stało się umorzenie przez Kolegium postępowania w tej części.

Nadto, jako że organ pierwszej instancji określił wysokość spornych opłat bez określenia terminu końcowego, a uchwała Nr [...], która określała wysokość stawek tych opłat, została uchylona z dniem 1 stycznia 2020 r., Kolegium zakreśliło termin końcowy określonej opłaty do dnia 1 stycznia 2020 r.

W skardze na opisaną wyżej decyzję spółka wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

A. naruszenie przepisów prawa proceduralnego w postaci:

1. 1. art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 127 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm. dalej: "Ordynacja podatkowa") przez wydanie przez organ odwoławczy wprawdzie decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej, jednakże:
2. a) uczynienie tego poprzez wykroczenie swym rozstrzygnięciem w punkcie 3 poza ramy - granice - postępowania wyznaczonego decyzją organu pierwszej instancji, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania,
3. b) bezzasadne - zestawiając sentencje rozstrzygnięcia Burmistrza z rozstrzygnięciem SKO, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, podczas gdy, co najwyżej, można było mówić o zasadności uchylenia decyzji Burmistrza w części odnoszącej się do jej tiretu czternastego;
4. 2. art. 122 w zw. z art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej przez przeprowadzenie postępowania podatkowego w taki sposób, że nie nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego istotnego dla sprawy, w szczególności umożliwiającego:
5. a) ustalenie wysokości opłaty na prawidłowym poziomie, uwzględniającym liczbę pracowników na terenie zakładu podaną w piśmie z [...] września 2019 r., albowiem oba organy oparły się na informacjach uzyskanych od organu rentowego, który w przygotowanym zestawieniu uwzględniał osoby przebywające na długotrwałych zwolnieniach lekarskich/macierzyńskich, podczas gdy tego rodzaju osoby powinny zostać wyłączone z liczby pracowników, od której zależeć miałby wymiar opłaty,
6. b) ustalenie okoliczności warunkujących powstanie zobowiązania podatkowego spółki albo takich okoliczności, które decydują w sposób należyty o rozmiarze zobowiązania podatkowego, a na jaki to sposób uwagę zwrócono przy zarzucie w B.3 oraz B.4;

B. naruszenia przepisów norm prawa materialnego w postaci:

1. 1. art. 21 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6i pkt. 2 u.p.c.g. w zakresie w jakim uznano, że obowiązek podatkowy dla spółki w ogóle powstał od lipca 2013 r., pomimo nieudowodnienia w toku postępowania podatkowego ziszczenia się przesłanki warunkującej zaistnienie obowiązku podatkowego spółki w postaci powstawania odpadów komunalnych na nieruchomości od lipca 2013 r.;
2. 2. art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.p.c.g. w zakresie dokonania jego błędnej wykładni, polegającej na uznaniu, że obowiązek uiszczania przez spółkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi występuje nawet w sytuacji, gdy właścicielka nieruchomości wykonuje obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi poprzez zawarcie stosownych umów z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości;
3. 3. art. 23 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6o u.p.c.g. w zw. z art. 23 § 4 Ordynacji podatkowej przez:
4. a) nie poprzedzenie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego jakimikolwiek nawet szacunkami, a ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego w oparciu wyłącznie o założenie, że ilość wytwarzanych w ciągu miesiąca odpadów komunalnych na nieruchomości odpowiada ilości śmietników, które powinny się na tej nieruchomości znajdować w świetle § 12 ust. 1pkt 4 uchwały Nr [...] oraz § 13 ust. 1 pkt 3 uchwały [...],
5. b) ustalenie zobowiązania podatkowego w wysokości całkowicie oderwanej od rzeczywistości, nieuwzględniającej zgłaszanych przez spółkę nierozpatrzonych istotnych okoliczności sprawy,
6. c) ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego z uwzględnieniem nierzeczywistej liczby pracowników, odmiennej od tej, na jaką wskazano w piśmie z [...] września 2019 r.;
7. 4. art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6j ust. 3 u.p.c.g. przez ustalenie wysokości zobowiązania na poziomie wyniku iloczynu liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2, gdzie za ilość liczbę pojemników przyjęto pojemniki o jakich mowa w § 12 ust. 1pkt 4 uchwały Nr [...] oraz § 13 ust. 1 pkt 3 uchwały [...] (pojemników na odpady komunalne zmieszane) w świetle art. 6o w zw. z art. 23 § 4 Ordynacji podatkowej podczas gdy:
8. a) należało tego dokonać biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze,
9. b) organ stosujący prawo we własnym zakresie powinien dokonać oceny, jaki szacunek jest jego zdaniem uzasadniony oraz jakie nieruchomości należy uznać za podobne do tej, której dotyczy postępowanie,
10. c) istnieje bowiem zasadnicza różnica pomiędzy rodzajem i pojemnością pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych (wymaganych przez odrębny akt prawny w postaci uchwały Nr [...] oraz uchwały [...]), a rodzajem i pojemnością (objętością) odpadów gromadzonych w tych pojemnikach,
11. d) wypracowane orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza to, że proces szacowania winien zostać przeprowadzony naprawdę i powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej,
12. e) spółka wszelkich ewentualnych odpadów komunalnych pozbywa się za pośrednictwem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, albowiem na jej nieruchomości nie powstają odpady komunalne zmieszane, lecz wszelkie ewentualne odpady komunalne są segregowane i oddawane w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z [...] lipca 2020 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z umowy z [...] stycznia 2020 r. zawartej przez B. R. wraz z przykładowymi fakturami na okoliczność, że w 2020 r. przy zbliżonym stanie zatrudnienia na nieruchomości powstaje [...] mł odpadów komunalnych, podkreślając naruszenie art. 21 § 3 i 4 Ordynacji podatkowej. Wskazała, że analiza ustawy o zmianie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579; dalej: "ustawa zmieniająca z 19 lipca 2019 r.") nie zawiera przepisu przejściowego pozwalającego określić, czy brak zgody właściciela nieruchomości powoduje, że nieruchomości ta jest i tak w dalszym ciągu objęta gminnym systemem gospodarowania odpadami – wobec braku zgody spółki nie było możliwości wymierzenia opłaty za miesiące od września do grudnia 2019 r. Zarzuciła też naruszenie art. 168 i art. 217 Konstytucji RP przy interpretowaniu art. 6o ust. 1 u.p.c.g.

Natomiast w piśmie z [...] października 2020 r., przedkładając kolejne faktury i wnosząc o przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów, spółka podkreśliła, że w 2020 r. powstają na jej nieruchomości odpady w ilości [...] mł, zaś sposób wymierzenia jej opłaty jest niewłaściwy.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2021 r. Sąd przeprowadził wnioskowane przez skarżącą dowody na okoliczność ilości powstawania odpadów komunalnych.

Sąd zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest zasadność obciążenia skarżącej opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od lipca 2013 r. do grudnia 2019 r., jak i sposób określania przez organ wysokości tych opłat. Będąca przedsiębiorcą skarżąca, która na nieruchomości objętej badanym postępowaniem prowadzi działalność gospodarczą (zakład produkcyjny), zatrudniając pracowników, zasadniczo uważa, że obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jej nie dotyczy, w związku z czym nie złożyła (w okresie objętym kontrolowanym postępowaniem) deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreśla przy tym, że na jej nieruchomości nie powstają odpady komunalne, zaś odpady poprodukcyjne odbiera od niej firma, z którą wiąże ją umowa o odbiór tych odpadów.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.c.p.g. oraz powołane w uzasadnieniu tej decyzji akty prawa miejscowego. Podkreślić przy tym należy, że zaskarżona decyzja obejmuje miesięczne opłaty za kilkuletni okres, w którym zmieniały się ww. przepisy. Jej wydanie poprzedzone zostało trwającym wiele lat postępowaniem, w trakcie którego decyzje organu odwoławczego były uchylane przez sąd administracyjny, jak i decyzje organu pierwszej instancji były uchylane przez organ odwoławczy.

Należy podkreślić, że nieruchomości zamieszkałe zostały objęte na mocy u.c.p.g. obowiązkiem zorganizowania odbioru odpadów przez gminę. Natomiast w stosunku do nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, zgodnie z art. 6c ust. 2 ww. ustawy, ustawodawca pozostawił gminie podjęcie decyzji, czy będzie odbierać odpady również z takich nieruchomości. Jeżeli gmina się na to zdecyduje, regulację tę zawiera w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. Uchwała podjęta na podstawie powołanego wyżej przepisu decyduje o zakresie gminnego systemu gospodarki odpadami. W przypadku jej podjęcia cały obszar gminy zostaje objęty kompleksowym systemem odbioru odpadów, wyłączając możliwość pozbywania się odpadów komunalnych w sposób inny niż zorganizowany przez gminę. W kontrolowanej sprawie Rada Miejska w G. regulacje takie zawarła w uchwałach przyjmujących Regulamin utrzymania czystości i porządku gminy G. – Nr [...] i Nr [...] W pierwszej z tych uchwał w § 15 ust. 3 pkt 1 ustaliła częstotliwość odbierania bezpośrednio z nieruchomości niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych z terenów nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy nie rzadziej niż raz w miesiącu.

W § 12 ust. 1 pkt 4 uchwaliła, że właściciel nieruchomości zapewnia jej wyposażenie w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych, o pojemności wynoszącej minimum 120 litrów (0,12 mł) na każdych 10 pracowników m. in. w zakładach produkcyjnych. Natomiast w drugiej z ww. uchwał w § 16 ust. 3 pkt 1 Rada Gminy ustaliła częstotliwość odbierania bezpośrednio z nieruchomości niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych z terenów nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy nie rzadziej niż raz w miesiącu. W § 13 ust. 1 pkt 3 uchwaliła, że właściciel nieruchomości zapewnia jej wyposażenie w pojemniki przystosowane do mechanicznego załadunku odpadów zmieszanych, o pojemności wynoszącej minimum 10 litrów (0,01 mł) na każdego pracownika m. in. w zakładach produkcyjnych. W związku z tymi regulacjami, rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że skarżąca, która na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją prowadziła zakład produkcyjny, z mocy art. 6m ust. 1 u.c.p.g. była zobowiązana do złożenia Burmistrzowi deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Obowiązku tego jednak nie wypełniła, wobec czego organ pierwszej instancji przepisem art. 6o u.c.p.g. został zobligowany do określenia skarżącej w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Regulacje powołanych wyżej uchwał Rady Gminy oraz przepisy u.c.p.g. przesądzają o publicznoprawnym charakterze spornych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określonych spółce w zaskarżonej decyzji. Gmina G. zorganizowała gospodarowanie odpadami komunalnymi w taki sposób, który uniemożliwiał unikanie przez właściciela nieruchomości (na której nie zamieszkują mieszkańcy, ale znajduje się zatrudniający pracowników zakład produkcyjny) ponoszenia na rzecz tej Gminy opłat za gospodarowanie nieruchomościami z uwagi na pozbywanie się odpadów komunalnych we własnym zakresie.

Nadto publicznoprawny charakter tej opłaty powoduje, że jest ona oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów, zaś podmioty zobowiązane do jej uiszczenia nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 września 2016 r., I SA/Gd 542/16 – wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych też względów nie można podzielić zarzutu skarżącej naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Przepis ten dotyczy bowiem właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. Natomiast w sytuacji, w której Gmina skorzystała z ustawowej możliwości zadecydowania o odbiorze odpadów komunalnych z nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, wydając w tym zakresie stosowną uchwałę, skarżąca prowadząca zatrudniający pracowników zakład produkcyjny została zaliczona do kategorii właścicieli nieruchomości obowiązanych do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z podobnych względów niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6i pkt 2 u.p.c.g., w którym spółka podkreśla nieudowodnienie w toku postępowania ziszczenia się przesłanki warunkującej istnienie zobowiązania skarżącej w postaci powstawania odpadów komunalnych od lipca 2013 r. Zgodnie z art. 6i pkt 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 15 lutego 2015 r.) obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 – za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Z treści tego przepisu nie można wywieść obowiązku gminy udowadniania podmiotom zobowiązanym do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstawania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Skoro Gmina G. w omawianych wyżej uchwałach zorganizowała odbiór odpadów komunalnych m. in. z nieruchomości, na której znajduje się zakład produkcyjny i jego pracownicy, to obowiązkiem właściciela tej nieruchomości było złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Również na tym właścicielu ciążył obowiązek wskazania organowi w jakich okresach odpady na nieruchomości nie powstają, co powinien uczynić korygując deklarację.

W kontrolowanej sprawie skarżąca, mimo ciążącego na niej obowiązku złożenia deklaracji, tego nie uczyniła, zatem nie może domagać się, aby organ prowadzący postępowanie udowodnił, że na jej nieruchomości powstawały od lipca 2013 r. odpady komunalne. Przypomnieć należy, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją przez cały czas na nieruchomości spółki funkcjonował zakład produkcyjny, który zatrudniał kilkadziesiąt osób, więc wywodzenie przez skarżącą, iż na nieruchomości nie powstawały odpady komunalne przeczy choćby życiowemu doświadczeniu. Skoro na terenie nieruchomości przez kilka godzin dziennie przebywali zatrudnieniu w zakładzie produkcyjnym pracownicy, a także funkcjonował ów zakład produkcyjny, to oczywistym jest, że na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzja powstawały odpady komunalne. Wydanie przez prezesa spółki w dniu [...] lipca 2013 r. zarządzenia zabraniającego pozostawiania na terenie zakładu jakichkolwiek opakowań własnych nie ma żadnego znaczenia.

W trakcie pobytu pracowników na terenie zakładu powstają odpady komunalne, a to oznacza, że skarżąca jest zobowiązana uiszczać stosowną opłatę za gospodarowanie nimi przez gminę i nakazanie pracownikom zabierania powstałych na nieruchomości odpadów zmienić tego, określonego przepisami u.c.p.g. oraz ww. uchwał Rady Gminy, obowiązku nie może, ponieważ odpady te (np. resztki po posiłkach, opakowania po nich itp.) na tej właśnie nieruchomości powstały. Należy też dodać, że decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest decyzją deklaratoryjną a nie konstytutywną, zatem art. 21 ust. 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie mógł zostać naruszony.

W dalszej kolejności odnieść się należy do kwestii przedawnienia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, albowiem najstarsze z nich sięgają roku 2013. Z art. 6 ust. 12 u.c.p.g. wynika, że do opłat stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, który reguluje zobowiązania podatkowe. Zobowiązanie z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje z mocy prawa w sposób wskazany w art. 21 ust. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Dlatego też przedawnienie opłat uregulowane jest w art. 70 ww. ustawy. W myśl art. 70 § 1 zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Zgodnie z kolejnymi uchwałami Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin [...]" (Nr [...]; Nr [...], [...]) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właściciele nieruchomości byli zobowiązani uiszczać miesięcznie do dnia 15 każdego miesiąca.

Zatem termin płatności opłat za poszczególne miesiące każdego kolejnego roku objętego zaskarżoną decyzją upływał w danym roku. Oznacza to, że zobowiązania z tytułu opłat za 2013 r. przedawniały się 31 grudnia 2018 r., za 2014 r. – 31 grudnia 2019 r., za 2015 r. – 31 grudnia 2020 r. Okres przedawnienia zobowiązań za lata 2016 – 2019 jeszcze nie upłynął. Z kolei decyzja Kolegium została wydana [...] lutego 2020 r. doręczona skarżącej w dniu 20 lutego 2020 r. Niemniej jednak przypomnienia wymaga, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte [...] marca 2014 r. (o czym prawomocnie przesądził WSA w Poznaniu w wyroku z [...] stycznia 2018 r., I SA/Po [...]). Zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania.

Natomiast § 7 pkt 2 tego artykułu stanowi, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następnego po dniu doręczenia organowi podatkowemu orzeczenie sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego były dwukrotnie zaskarżane do tut. Sądu. I tak – nieważność decyzji SKO z [...] czerwca 2015 r. stwierdził WSA w Poznaniu wyrokiem z [...] marca 2016 r., sygn. akt III [...] (okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia wynosił 298 dni). Następnie WSA w Poznaniu wyrokiem z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Po [...], uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. (okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia wynosił 234 dni). W tej sytuacji termin przedawnienia zobowiązań za poszczególne miesiące 2013 i 2014 r. przedłużył się o 532 dni i upływał dla zobowiązań za 2013 r. z dniem 15 czerwca 2020 r., a dla zobowiązań za 2014 r. upłynie z dniem 15 czerwca 2021 r. Zatem zaskarżona decyzja została wydana przed upływem terminu przedawnienia któregokolwiek z zobowiązań nią objętych.

Przechodząc do badania prawidłowości określenia wysokości stawek spornej opłaty, należy przypomnieć, że właściciele nieruchomości niezamieszkałych w sytuacji określonej w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o czym stanowi art. 6h u.c.p.g. Jak już wyżej wspomniano, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.). Sytuację, w której właściciel nieruchomości takiej deklaracji nie złoży reguluje art. 6o u.c.p.g., którego treść na przestrzeni lat objętych zaskarżoną decyzją uległa zmianie. Do końca stycznia 2015 r. przepis ten stanowił, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Natomiast od 1 lutego 2015 r. w myśl art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Omawiany przepis, z uwagi na niezłożenie przez skarżącą deklaracji, stał się podstawą wszczęcia wobec niej postępowania, zobowiązując jednocześnie Burmistrza do wydania decyzji, którą określono opłaty za okresy, co do których skarżąca deklaracji nie złożyła. Cytowane wyżej przepisy wskazują, że od 1 lutego 2015 r. ustawodawca już bezpośrednio odwołał się do obowiązku brania pod uwagę dostępnych danych właściwej dla wybranej przez radę gminy metody, a dopiero w przypadku ich braku - średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Należy zauważyć, że u.c.p.g. w sposób autonomiczny, choć nawiązujący do treści art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej kształtuje metodę oszacowania podstawy określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie niezłożenia deklaracji. Jak przyjmuje orzecznictwo sądów administracyjnych, metodę wskazaną w art. 6o ww. ustawy można określić jako metodę porównawczą, z tym że punktem odniesienia jest średnia ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja ma charakter retrospektywny, ponieważ dotyczy określenia skarżącej opłaty za wieloletni, podzielony na miesiące, okres – począwszy od lipca 2013 r. do końca 2019 r., należy zaznaczyć, że do określenia tej opłaty za poszczególne miesiące od lipca 2013 r. do stycznia 2015 r. znajduje zastosowanie art. 6o u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w tym właśnie okresie, natomiast do opłat określonych od lutego 2015 r. stosuje się art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od tej właśnie daty. W obu tych sytuacjach, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zastosował prawidłowo metodę porównawczą. W oparciu o dane pozyskane z ZUS ustalił dokładnie liczbę pracowników zatrudnianych w każdym miesiącu w zakładzie skarżącej, pomniejszając ją o liczbę osób pracujących poza zakładem. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że niezasadne byłoby ustalanie liczby osób przebywających na zwolnieniach lekarskich czy urlopach, w tym macierzyńskich.

Prawidłowo również organ przeliczył ilość zatrudnianych w każdym miesiącu osób przez parametry wskazane w uchwałach Nr [...] i Nr [...] (odpowiednio do opłaty za konkretny miesiąc). To bowiem te uchwały statuowały obowiązek wyposażenia nieruchomości przez jej właściciela w pojemniki o minimalnej - wskazanej ich przepisami - pojemności na każdego pracownika w zakładach produkcyjnych. Podkreślenia wymaga, że wielkość tych pojemników organ przypisał nieruchomości w sposób korzystny dla skarżącej, dobierając ich pojemności tak, aby opłata była najniższa z możliwych.

Należy zatem przyjąć, że to właśnie te przepisy wskazywały uśrednioną ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, a mianowicie w zakładach produkcyjnych. Natomiast art. 6o ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015 r.) już wprost w pierwszej kolejności odwołuje się do dostępnych danych właściwych dla wybranej przez radę gminy metody. Należy też podkreślić, że przepisy te nie wskazują w sposób wyczerpujący, jakie elementy mające znaczenie dla wysokości opłaty organ powinien wziąć pod uwagę. Dlatego mogą one wynikać z przepisów prawa miejscowego, normujących metodę ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstających na nieruchomościach niezamieszkałych (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2020 r., II FSK 402/18), jak w niniejszej sprawie ww. uchwały Rady Gminy czy uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin [...]".

Stąd też zarzuty naruszenia art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6o u.c.p.g. w zw. z art. 23 § 4 Ordynacji podatkowej oraz naruszenia art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Sąd uznał za chybione i nie dopatrzył się zarzucanego decyzji naruszenia art. 168 i art. 217 Konstytucji RP. Skarżąca uważa, że zobowiązanie zostało jej określone w wysokości całkowicie oderwanej od rzeczywistości, jednakże obliczenie wysokości opłaty z uwzględnieniem rzeczywistej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomości w realiach niniejszej sprawy nie było możliwe z uwagi chociażby na wspomniany wyżej retrospektywny charakter decyzji, jak i zaniechanie przez spółkę wypełnienia ciążącego na niej obowiązku złożenia deklaracji. Natomiast art. 6o u.c.p.g. w swojej regulacji obowiązującej do końca stycznia 2015 r. wyraźnie odsyła do "uzasadnionych szacunków", a nie rzeczywistej ilości powstających odpadów.

Oczywistym jest również, że szacowanie parametrów wpływających na wysokość spornej opłaty, nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W kontekście powyższego należy wskazać, że w myśl art. 122 Ordynacji podatkowej w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Natomiast art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej obliguje organ podatkowy do zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z kolei art. 191 Ordynacji podatkowej obliguje organ do oceny na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu organy podatkowe, zgodnie z art. 120 Ordynacji podatkowej, działały na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, przez co nie została naruszona zasada prawdy obiektywnej (art. 122 Ordynacji podatkowej). W sposób wyczerpująco został zebrany i rozpatrzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy (art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej), zaś jego spójna i logiczna ocena nie naruszała granic swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 191 Ordynacji podatkowej. Organ pierwszej instancji zebrał obszerny materiał dowodowy.

Należy przypomnieć, że podstawę do wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie stanowiły ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonej przez organ w dniu [...] stycznia 2014 r. na nieruchomości skarżącej "wizji terenowej", podczas której zostało stwierdzone, że odpady powstające na nieruchomości gromadzone są w jednym kontenerze o pojemności 9 mł. Odpady poprodukcyjne są segregowane i odpłatnie odbierane przez firmę MZO Sp. z o.o. w G., łącznie z kontenerem na odpady zmieszane. Właściciel nieruchomości, twierdząc że w kontenerze znajdują się wyłącznie odpady poprodukcyjne, nie wyraził jednak zgody na skontrolowanie zawartości kontenera. Spółka MZO wyjaśniła natomiast, że skarżąca ma z nią zawartą od 1998 r. umowę na wywóz odpadów (kontener o pojemności 9 mł), którą w 2005 r. zaktualizowała o pojemnik 240-litrowy. Spółka MZO sprecyzowała, że przed 1 lipca 2013 r. przyjmowała od skarżącej odpady jako odpady komunalne, zaś obecnie skarżąca wystawia karty przekazania odpadów jako surowce i produkty nie nadające się do spożycia i przetwórstwa (kod 020304), choć są to te same odpady co przed 1 lipca 2013 r. Powyższe oznacza – wbrew twierdzeniom skarżącej - że na jej nieruchomości przed 1 lipca 2013 r. powstawały odpady komunalne, które powstają na niej również po 1 lipca 2013 r., mimo że skarżąca twierdzi, iż są to jedynie odpady poprodukcyjne, odbierane przez MZO.

Należy zauważyć, że nie jest dopuszczalne klasyfikowanie odpadów komunalnych jako odpadów poprodukcyjnych, a następnie przekazywanie ich poza gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Natomiast Gmina G. tak zorganizowała system gospodarowania odpadami, że właściciel niezamieszkałej nieruchomości, na której powstają odpady komunalne był zobowiązany wyposażyć swoją nieruchomość zgodne z wymogami ww. uchwał w stosowne pojemniki, w których był zobowiązany gromadzić odpady komunalne, złożyć stosowną deklarację, jak i ponosić na rzecz Gminy opłatę za gospodarowanie tymi odpadami.

Nadto, ustalając stan faktyczny, Burmistrz dokładnie wyjaśnił kwestię liczby zatrudnianych przez skarżącą pracowników na podstawie informacji przesłanych przez ZUS, pomniejszając ją o osoby świadczące pracę poza firmą. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przepisy u.c.p.g. oraz powołanych wyżej uchwał, prawidłowo określił wysokość opłaty w poszczególnych miesiącach kolejnych lat. Kwoty te przyjął także organ odwoławczy, określając zobowiązanie skarżącej po uchyleniu decyzji Burmistrza. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ zebrał kompletny materiał dowodowy i dokonał jego wyczerpującej oceny, zatem zarzut naruszenia art. 122 w zw. z art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej jest niezasadny.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 127 Ordynacji podatkowej, nie została bowiem przez organ odwoławczy ani naruszona zasada dwuinstancyjności, ani nie nastąpiło bezzasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Burmistrz w swojej decyzji z [...] grudnia 2019 r. określił skarżącej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wszystkie kolejne miesiące począwszy od lipca 2013 r. lecz bez sierpnia i września 2016 r., jednocześnie wskazując wysokość opłaty od kwietnia 2019 r. w sposób otwarty. Uzasadniając tę decyzję, organ pierwszej instancji wyjaśnił powód, dla którego za oba te miesiące opłaty nie określił (brak możliwości wyznaczenia wielkości pojemników z uwagi na zaistnienie luki czasowej między kolejnymi uchwałami Rady Gminy). Jednakże postępowania prowadzonego w tym zakresie nie umorzył, mimo treści art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej.

Lukę tę uzupełniło Kolegium (jest to orzeczenie korzystne dla skarżącej), ale aby rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w stosunku do tych miesięcy zamieścić, prawidłowo - w oparciu o art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej - uchyliło całą decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie w stosunku do sierpnia i września 2016 r. oraz orzekło co do istoty sprawy odnośnie pozostałych miesięcy. Nie można zatem zarzucić organowi odwoławczemu, że swoją decyzją wykroczył poza granice postępowania wyznaczonego rozstrzygnięciem Burmistrza.

Tym samym zasada dwuinstancyjności nie została naruszona. Gdyby nie zachodziła konieczność umorzenia postępowania co do ww. miesięcy, wówczas organ odwoławczy uchyliłby decyzję Burmistrza w części odnoszącej się tylko do określenia opłaty za okres od kwietnia 2019 r. Natomiast uchylając ją w całości, przy ponownym określaniu wysokości poszczególnych opłat prawidłowo zakreślił ramy czasowe (tj. do grudnia 2019 r.) opłacie w kwocie [...]zł, określonej w tej wysokości od kwietnia 2019 r. Nastąpiło to z powodu uchylenia z dniem [...] stycznia 2020 r. uchwały Nr [...], na podstawie której opłata ta została określona.

Odnosząc się natomiast do sformułowanego w piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. zarzutu niemożności wymierzenia opłaty za miesiące od września do grudnia 2019 r. wobec braku uzyskania przez Burmistrza zgody od skarżącej. Spółka w ww. piśmie nie sprecyzowała tego zarzutu wskazaniem jakiegokolwiek przepisu prawnego lecz powołała się jedynie na analizę ustawy zmieniającej z 19 lipca 2019 r. Niemniej jednak najprawdopodobniej spółka miała na myśli przepis art. 6c ust. 2c, który powołaną wyżej ustawą został wprowadzony do u.c.p.g. z dniem 6 września 2019 r. Zgodnie z jego brzmieniem przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b, do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że ustawa zmieniająca z 19 lipca 2019 r. nie zawiera przepisów intertemporalnych. Nie oznacza to jednak, że Burmistrz z chwilą wejścia jej w życie powinien dysponować pisemną zgodą spółki na przystąpienie do zorganizowanego przez Gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może natomiast, w myśl art. 4 u.c.p.g. w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jest on zatem źródłem prawa na terenie danej gminy. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych są więc zobowiązani do prowadzenia gospodarki odpadami komunalnymi w oparciu o zapisy uchwalonego we wskazany wyżej sposób regulaminu.

Nieruchomość, na której skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakładzie produkcyjnym tam się mieszczącym, jest objęta gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi od 2013 r., tj. od podjęcia przez Radę Gminy G. uchwały Nr [...], przyjmującej wspomniany wyżej Regulamin, co Sąd wyjaśnił we wcześniejszej części uzasadnienia. Zgodnie z regulacjami kolejnej uchwały - Nr [...] - nieruchomość skarżącej nadal była objęta gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi i stan taki trwał przynajmniej do końca okresu, którego dotyczy zaskarżona decyzja.

Zatem, aby formalnie wystąpić z obowiązującego na terenie Gminy G. systemu gospodarowania odpadami komunalnymi podmiot tym systemem objęty (a takim podmiotem jest skarżąca) powinien złożyć organowi stosowne oświadczenie o wystąpieniu z tego systemu. W myśl powołanego wyżej art. 6c ust. 2c u.c.p.g. może to uczynić w dobrowolnym momencie. Jednakże uchwała [...], mimo wejścia w życie ww. przepisu z dniem 6 września 2019 r., jest nadal ważna i przepis ten nie powoduje w niej zmian. W tej sytuacji, jeżeli podmiot objęty ww. systemem takiego oświadczenia nie złoży, pozostaje nadal w systemie.

Należy też zauważyć, że organ nie ma obowiązku informowania właścicieli nieruchomości o zapisach omawianej regulacji, ani też obowiązku występowania do nich o pisemną zgodę na przystąpienie do systemu, w którym znajdują się z mocy ww. uchwały. W aktach administracyjnych brak takiego oświadczenia skarżącej, nie wspomina ona o jego złożeniu ani w skardze, ani w pismach będących jej uzupełnieniem, należy zatem przyjąć, że oświadczenia takiego Burmistrzowi nie złożyła do końca okresu objętego zaskarżoną decyzją.

Kończąc rozważania, Sąd wskazuje, że na rozprawie, która odbyła się [...] lutego 2021 r. został przeprowadzony wnioskowany przez skarżącą dowód z dokumentów: umowy z [...] stycznia 2020 r. i załączonych do niej faktur z 2020 r. na okoliczność ilości powstających odpadów komunalnych. Dowód ten nie wpływa jednak w żaden sposób na ocenę zaskarżonej decyzji, albowiem ww. dokumenty dotyczą roku 2020, którego kontrolowana decyzja nie obejmuje. Należy też zwrócić uwagę, że ww. umowa dotyczy odbioru od skarżącej odpadów komunalnych niesegregowanych oraz odpadów komunalnych zebranych selektywnie, gdy tymczasem przez całe podlegające kontroli postępowanie skarżąca twierdziła, że na spornej nieruchomości nie powstają żadne odpady komunalne. W piśmie kwestii tej spółka nie wyjaśniła.

Zważywszy powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem nie narusza ona ani przepisów prawa proceduralnego, ani prawa materialnego, które to naruszenia mogłyby mieć, albo miały wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.