Uzasadnienie
Zarząd Związku Międzygminnego Centrum Zagospodarowania Odpadów "[...]" w C., decyzją z dnia 27 września 2017 r., nr [...], określił [...] Sp. z.o.o. (dalej zwanej również skarżącą) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące od czerwca 2014 r. do kwietnia 2015 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wyjaśnił, że Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – [...]" w dniu [...] grudnia 2015 r. podjęło Uchwałę nr [...] w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Wskazana Uchwała zastąpiła Uchwałę nr [...] wskazanego powyżej organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie wprowadzenia zmian w Uchwale nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – [...]" z dnia [...] października 2012 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W tym kontekście powołano się na art. 6m ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.
Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 – dalej w skrócie: "u.c.p."), zgodnie z którym w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Do dnia [...] stycznia 2015 r. nie złożono nowej deklaracji uwzględniającej zmianę stawek począwszy od czerwca 2014 r. Powołując się na postanowienia art. 6o ust. 1, art. 6m ust. 2a oraz postanowienia art. 6m ust. 2b u.c.p. wyjaśniono, że skarżącej w dniu 26 czerwca 2015 r. doręczono zawiadomienie o zmianie stawek. Skarżąca dostosowała wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dopiero po otrzymaniu zawiadomienia, gdy tymczasem obowiązek wnoszenia opłaty w zmienionej wysokości zachodzi począwszy od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana.
Nie zgadzając się z wymienioną na wstępie decyzją, skarżąca wniosła odwołanie powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylającą decyzję wydaną przez organ I instancji oraz umarzającą postępowanie w sprawie, podnosząc, że doszło tym samym do naruszenia zasady res iudicata.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium") decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu I instancji.
W motywach swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skarżąca w dniu [...] czerwca 2013 r. złożyła deklarację w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonych na obszarze działania organu I instancji. W dniu [...] kwietnia 2014 r. podjęto uchwałę w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale określającej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik na odpady o określonej pojemności. Uchwała zmieniająca wysokość opłat nabrała mocy obowiązującej z dniem [...] czerwca 2014 r., przy czym nowa opłata w podwyższonej wysokości jest należna od czerwca 2014 r. W tego rodzaju sytuacji w ocenie Kolegium skarżąca była zgodnie z art. 6m ust. 2 u.c.p. (w brzmieniu obowiązującym do [...] stycznia 2015 r.) zobowiązana do złożenia nowej deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uwzględniającej nowo ustaloną opłatę.
Obowiązek złożenia deklaracji nie był powiązany z koniecznością uprzedniego indywidualnego powiadomienia strony o zmianie wysokości opłaty. Obowiązek tego rodzaju został wprowadzony na skutek nowelizacji u.c.p. dopiero od dnia [...] lutego 2015 r. Skarżąca została poinformowana o uchwale zmieniającej stawki służące do wyliczania opłaty za gospodarowanie odpadami, o czym świadczy zawiadomienie z dnia [...] maja 2015 r. Okoliczności zawiadomienia o nowej opłacie nie miały istotnego znaczenia bowiem skarżąca miała obowiązek zadeklarować i uiszczać nową opłatę na podstawie samej uchwały z dnia [...] kwietnia 2014 r. będącej aktem prawa miejscowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady rzeczy osądzonej wyjaśniono, że decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. nie rozstrzygała sprawy merytorycznie – decyzją tą uchylono decyzję organu I instancji z przyczyn formalnych z uwagi na wadliwą reprezentację organu.
Ostateczna decyzja Kolegium w P. stanowi przedmiot skargi kierowanej do tutejszego Sądu. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Ewentualnie zaś wniesiono o umorzenie postępowania. Strona skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) zasady res iudicata tj. ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej już inną decyzją ostateczną – wyrażonej w art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 800, dalej jako: "O.p.");
- 2) art. 6m ust. 2 u.c.p. – poprzez uznanie, że na podstawie tego przepisu Spółka miała obowiązek złożenia nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
- 3) art. 6o u.c.p. poprzez przyjęcie, że organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami wobec samego niezłożeni przez stronę deklaracji uwzględniającej zmienioną opłatę za gospodarowanie odpadmi;
- 4) art. 6q ust. 2 u.c.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ miał uprawnienia do organów podatkowych przed dniem 01 stycznia 2015 r.;
- 5) art. 121 § 1 oraz art. 122 i 124 O.p. – poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę SKO w P. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r., która utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tj. decyzję z dnia 27 września 2017 r. wydaną przez Zarząd Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – [...]" w C., na mocy której określono skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od czerwca 2014 r. do kwietnia 2015 r.
Z akt sprawy poddanej sądowej kontroli wynika, że w dniu [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w przedmiocie określenia skarżącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od czerwca 2014 r. Na mocy tej decyzji Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – [...]" w C. z dnia 09 listopada 2015 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. W rezultacie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 247 § 1 pkt 4 O.p. organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W doktrynie wskazuje się, że przesłanka wskazana w art. 247 § 1 pkt 4 O.p., pełni funkcję gwarancyjną, zapewniającą realizację zasady trwałości decyzji ostatecznej, a przy tym zapobiega kolizjom między ostatecznymi rozstrzygnięciami tożsamych spraw i skutkami domniemania ważności decyzji podatkowej. Nieważność decyzji na podstawie wyżej przywołanego przepisu stwierdza się, gdy zachodzi tożsamość sprawy. O tym, czy sprawy są tożsame decyduje wynik uzyskany z porównania czterech ich elementów: stroną jest ten sam podmiot, przedmiot sprawy jest taki sam, dotyczy ona identycznego stanu prawnego i takiego samego stanu faktycznego (por. Etel L. (red.) w Ordynacja podatkowa. Komentarz, WKP, 2017).
W świetle art. 247 § 1 pkt 4 O.p. ostateczne załatwienie sprawy oznacza, że była już ona przedmiotem rozpoznania przed organem podatkowym, które zakończyło się decyzją ostateczną, wywierającą ten skutek, że sprawa ta staje się sprawą załatwioną ostatecznie i nie może być przedmiotem ponownego postępowania podatkowego toczącego się w tej samej sprawie. W każdym zatem przypadku należy stwierdzić, czy zachodzi tożsamość sprawy załatwionej w zakresie tego co stanowi przedmiot rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy będzie zatem miała miejsce, gdy w sprawach tych zachodzić będzie tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego (podatkowoprawnego) na tle tego samego co uprzednio stanu faktycznego. Zgodnie z tym co wyjaśniono klauzula res iudicata występuje zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Jej granice określa zatem przedmiot rozstrzygnięcia organu i jego podstawa faktyczna.
Przedmiotowa granica powagi rzeczy osądzonej pozwala określić tożsamość żądań występującą w różnych sprawach; decydująca jest w tych wypadkach nie tylko tożsamość przedmiotu, ale i tożsamość podstawy faktycznej i prawnej. Natomiast podmiotowe granice powagi rzeczy osądzonej dotyczą strony danego postępowania. Tożsamość spraw istnieje wtedy, gdy występują w niej te same podmioty, taki sam jest przedmiot spraw, jest w nich identyczny stan prawny oraz taki sam stan faktyczny, w którym są te same fakty mające znaczenie prawotwórcze. Tylko wtedy przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 247 § 1 pkt 4 O.p. będzie spełniona, gdy organ podatkowy dwa razy rozpatrzy tożsamą sprawę i dwa razy kolejno po sobie będą wydane decyzje ostateczne w rozumieniu art. 128 zdanie pierwsze Ordynacji podatkowej. Aby zatem stwierdzić, że określona decyzja ostateczna dotyczy sprawy już rozstrzygniętej, koniecznym jest stwierdzenie, że w momencie wydania tej decyzji w obrocie prawnym pozostaje już, ze skutkiem wiążącym wobec jej adresata i samego wydającego ją organu, inna decyzja ostateczna rozstrzygająca tę samą sprawę. Jednocześnie, gdy w sprawie zachodzą przesłanki res iudicata, które spowodowałyby nieważność decyzji na zasadzie art. 247 § 1 pkt 4 O.p. organ podatkowy nie może orzec o istocie sprawy.
W sprawie poddanej sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, zaskarżona decyzja z [...] lutego 2018 r. dotyczyła określenia skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za poszczególne miesiące od czerwca 2014 r. do kwietnia 2015 r. i utrzymywała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie, w obrocie pozostawała wówczas ostateczna i prawomocna decyzja z [...] stycznia 2016 r. wydana przez ten sam organ drugiej instancji, która dotyczyła dokładnie tego samego przedmiotu, czyli określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od czerwca 2014 r.
Porównanie czterech wskazanych elementów sprawy, tj. podmiotu, przedmiotu, stanu prawnego i stanu faktycznego, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w analizowanym przypadku zachodzą przesłanki res iudicata. Decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] lutego 2018 r. i [...] stycznia 2016 r. dotyczyły określenia temu samemu podmiotowi – [...] sp. z o.o. wysokości tej samej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ten sam okres (jedność przedmiotowa) i oparte zostały na tożsamych przesłankach faktycznych i prawnych. Analiza uzasadnień decyzji organu drugiej instancji z [...] lutego 2018 r. i [...] stycznia 2016 r., jednoznacznie wskazuje, iż decyzje te dotyczą określenia tego samego zobowiązania.
Podkreślenia przy tym wymaga, że umorzenie postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, niezależnie od tego, na jakiej podstawie nastąpiło, stanowiło rozstrzygnięcie ostateczne i jako takie wyłączało możliwość ponownego wszczęcia postępowania i wydania decyzji w tej samej sprawie. Wobec tego, że wyżej wskazane naruszenie przepisów postępowania miało decydujący wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, bezprzedmiotowe stało się rozpatrzenie zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 233 § 1, art. 121 § 1 w zw. z art. 122 i 124 Ordynacji podatkowej oraz art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p.
W sprawie poddanej sądowej kontroli organy podatkowe ponownie rozstrzygały w sprawie uprzednio zakończonej decyzją ostateczną, w związku z czym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2017 r. nr 1369; dalej: p.p.s.a.), jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 265).