Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 lutego 2004 r. (uchwała 121/2004) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] (k. 10 akt administracyjnych) orzekło o nieważności części postanowień uchwały nr XXI/184/2004 Rady Gminy [...] z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty targowej w roku 2004 r., dotyczących ustalenia wysokości stawek tygodniowych i miesięcznych opłaty targowej pobieranych od osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na terenie Gminy S.; powierzenia wykonania uchwały sołtysom i przewodniczącym osiedli oraz strażnikom Straży Gminnej oraz wejścia uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W., z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2004 r.
Uzasadniając wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 9, poz. 31 ze zm.) opłatę targową, pobiera się od wymienionych w nim podmiotów dokonujących sprzedaży na targowiskach, a opłata targowa powinna być ustalana w stawce dziennej i nie przekraczać wyznaczonej kwoty oraz powinna dotyczyć sprzedaży na targowiskach. W odniesieniu do zapisu § 3 uchwały Rady Gminy [...] kolegium wskazało, że gmina jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, którymi są rada gminy jako organ stanowiący oraz wójta (burmistrza, prezydenta) jako organ wykonawczy. Oznacza to, iż do kompetencji rady należy stanowienie obowiązujących w gminie reguł postępowania, a do wójta należą akty mające na celu realizację tych reguł. Standardem współczesnych regulacji prawnych jest to, ze organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wykonuje uchwały organu stanowiącego i ponosi wyłączną odpowiedzialność za ich wykonanie.
Powierzenie wykonania uchwały inkasentom opłaty targowej oraz strażnikom Straży Gminnej w ocenie kolegium narusza art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W odniesieniu do § 4 uchwały Rady Gminy [...] kolegium wskazało, że stosownie do art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia Przepis ten nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stają temu na przeszkodzie. Jednakże wskazanie mocy wstecznej od dnia 1 stycznia 2004 r. aktowi prawnemu uchwalonemu 15 stycznia 2004 r., który dotyczy poboru dziennej opłaty targowej sprzeczne jest ze wskazanym przepisem prawa.
Na uchwałę nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w części o orzeczeniu nieważności postanowień § 1 pkt 1 ppkt "b" i "c" oraz pkt 2 ppkt "b" i "c" uchwały nr XXI/184/2004 Rady Gminy [...] z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty skarbowej w roku 2004 została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważył co następuje
W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca tetryczne umocowanie i określone granice w postanowieniach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa - nawet tych nie podnoszonych w skardze - a związanych z materią zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego regionalnej izby obrachunkowej. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności organu nadzoru w sprawach finansowych, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącej gminy (zakaz reformationis in peius).
Zasadniczym przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą Gminą [...] a Regionalną Izba Obrachunkową w [...] jest kwestia, czy rada gminy uprawniona jest do określania wysokości innych niż dzienna stawka opłaty targowej.
W tej zasadniczej do rozstrzygnięcia spornej kwestii istotna jest przede wszystkim świadomość tego, iż władztwo podatkowe samorządu terytorialnego jest znacznie ograniczone i może on jedynie działać w granicach wyznaczonych przez ustawy daninowe.
Zgodnie bowiem z art. 217 Konstytucji RP - nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawanych ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Powyżej cytowany przepis podniósł do rangi normy konstytucyjnej zasadę państwowego władztwa podatkowego i wyłączności w tej materii regulacji ustawowych, przestrzeganą przez wiele stuleci w kraju (min. od przywileju koszyckiego z 1374 r.) i akcentowaną w okresie realnego socjalizmu przez doktrynę prawa finansowego oraz orzecznictwo TK w oparciu o standardy demokratycznego państwa prawnego. Samorząd terytorialny nie ma prawa do samodzielnego nakładania przymusowych świadczeń pieniężnych w stosunku do podmiotów znajdujących się w obrębie jego władzy w celu pokrycia potrzeb samorządu. Zgodnie z postanowieniami art. 168 Konstytucji RP -jednostki samorządu terytorialnego mają jedynie prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.
Art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 9, poz. 84 z późn. zm.) określa jedynie maksymalną dzienną stawkę opłaty targowej i w tym zakresie upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości stawki dziennej na terenie gminy, w danym roku podatkowym. Także w dotychczasowym orzecznictwie NSA (por. np. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt S.A./Bk 407/00, "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 2001, nr 4, poz. 118) wyjaśniano już, "... że nie ma podstaw do pobierania opłaty targowej w formie abonamentu, albowiem taki sposób jest sprzeczny z ogólną zasadą prawa podatkowego, iż nie można żądać zapłacenia należności podatkowej bez uprzedniego powstania zobowiązania podatkowego". W doktrynie prawa podatkowego także stwierdza się jednoznacznie, "... że zarówno stawki targowej, jak i opłaty miejscowej są stawkami dziennymi" (por. np. L.Etel, S. Presnarowicz, Podatki i opłaty samorządowe, Komentarz, Warszawa 2003, s. 360).
Z tych zatem powodów, nie dopatrując się naruszenia prawa w rozstrzygnięciu nadzorczym, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym orzeczono jak w sentencji wyroku.
LF