Uzasadnienie
Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w P. postanowieniem z 28 lutego 2018 r., nr [...],[...] umorzył postępowanie egzekucyjne wobec A. A. (dalej: "zobowiązana ") prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego [...] obejmującego opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że zgodnie z art. 40d ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 – dalej: "u.d.p.") dochodzona należność uległa przedawnieniu.
Wierzyciel – Prezydent miasta X. wniósł zażalenie na wskazane powyżej postanowienie wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu powołał się na art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 – dalej: "u.f.p.") oraz art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 poz. 201 ze zm. – dalej: "O.p."). Wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości dopuszczalność odpowiedniego stosowania w sprawie wskazanego przepisu do opłat dodatkowych określonych w ustawie o drogach publicznych. Podkreślił, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w P. pismem z 16 lutego 2018 r., nr [...] poinformował wierzyciela o zastosowaniu wobec dłużnika środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego, a tym samym opłata dodatkowa objęta wskazanym powyżej tytułem wykonawczym pozostaje wymagalna do 11 maja 2021 r.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. postanowieniem z 03 kwietnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy wymienione na wstępie postanowienie organu pierwszej instancji. W powodach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że na zobowiązanej ciążył obowiązek uiszczenia opłaty wynikającej wprost z art. 13f u.d.p. Zgodnie zaś z art. 40d ust. 3 powołanej ostatnio ustawy, obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa m.in. w art. 13f ust 1 i art. 40 ust. 3 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Przepis regulujący kwestie przedawnienia został wprowadzony do tej ustawy w drodze nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 179, poz. 1489), która weszła w życie z 4 października 2005 r. Nowelizacja ani wprost ani poprzez odesłanie nie przewiduje możliwości przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia.
Ustawa określiła jeden, nie podlegający wydłużeniu, pięcioletni terminu przedawnienia. Przedstawiony stan prawny nie uległ zmianie z 1 stycznia 2010 r., kiedy to weszła w życie u.f.p., która w art. 67 przewiduje, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się m.in. odpowiednio przepisy działu III O.p. Ustawa ta nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w art. 60, zatem mogą mieć w tym zakresie generalnie zastosowanie przepisy O.p. Jeżeli jednak odrębne uregulowanie kwestii przedawnienia przewidziane jest w ustawach szczególnych, to uregulowania te, jako lex specialis, mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym.
W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. nie można również znaleźć uzasadnionych podstaw do wnioskowania, że ustawodawca zamierzał, poprzez u.f.p. pogorszyć sytuację osób zobowiązanych do uiszczenia opłat wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p., w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w okresie od 2005 r. W ocenie organu odwoławczego regulacja ta stanowi samodzielną, prawidłową podstawę do uznania, że z upływem terminu w tym przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek zapłaty m.in. opłaty z art. 13f tej ustawy.
Prezydent miasta X. wniósł skargę na wskazane powyżej postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P.. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- a) art. 40d ust. 3 u.d.p. – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu,
- b) art. 70 § 4 O.p. – poprzez niezastosowanie tego przepisu,
- c) art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz.1201 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.e.a.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "k.p.a.") – poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 13f ust. 1 u.d.p., za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania), pobiera się opłatę dodatkową. Zgodnie zaś z art. 40d ust. 3 powołanego ostatnio aktu, obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Przytoczony ostatnio przepis obowiązuje począwszy od 04 października 2005 r. na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 179 poz. 1486). Dodając do u.d.p. art. 40d ust. 3 ustawodawca uregulował m.in. kwestie przedawnienia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 powołanego ostatnio aktu.
Następnie 01 stycznia 2010 r. weszła w życie u.f.p. W art. 67 ust. 1 tego aktu postanowiono, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p.. Dokonując zestawienia art. 40d ust. 3 u.d.p. z art. 67 u.f.p. sąd zauważa, że pierwszy ze wskazanych przepisów jest przepisem szczególnym w stosunku do postanowień u.f.p. Reguluje on bowiem jedynie przedawnienie wskazanych w nim opłat pobieranych na podstawie u.d.p. Tymczasem art. 67 ust. 1 u.f.p. dotyczy wszystkich należności wskazanych w art. 60, tj. wszystkich niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym.
Ponadto art. 67 u.f.p. (odsyłający do odpowiedniego stosowania m.in. przepisów działu III O.p.) jest przepisem późniejszym względem art. 40d ust. 3 u.d.p. Mając powyższe na uwadze, kierując się regułą wykładni lex posterior generali non derogat legi priori speciali (ustawa późniejsza ogólna nie uchyla ustawy wcześniejszej szczególnej) sąd przyjął, że art. 40d ust. 3 u.d.p. znajduje pierwszeństwo w zastosowaniu przed postanowieniami art. 67 u.f.p. oraz stosownymi na jego mocy odpowiednio postanowieniami działu III O.p. Sąd podziela przy tym pogląd, że art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu w tym przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek zapłaty m.in. opłaty z art. 13f tej ustawy [tak: wyrok WSA w Gdańsku z 13 marca 2018 r., I SA/Gd 96/18, wyrok WSA w Olsztynie z 7 marca 2018 r., I SA/Ol 95/18, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl].
Znajdująca pierwszeństwo na gruncie prawa podatkowego wykładnia językowa art. 40d ust. 3 u.d.p. nie daje podstaw do posiłkowego stosowania postanowień O.p. regulujących zagadnienia związane z przerwaniem bądź zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Wykładnia językowa art. 40d ust. 3 u.d.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie zdecydował się na modyfikację przewidzianego w tym przepisie biegu terminu przedawnienia na skutek zdarzeń, które na gruncie O.p. skutkują zawieszeniem bądź przerwaniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Okoliczność, że omawiany przepis nie określa czy i kiedy przewidziany na jego mocy termin przedawnienia może zostać przerwany nie świadczy o braku całościowego uregulowania kwestii związanych z przedawnieniem lecz jedynie o tym, że od przewidzianego w tym przepisie terminu przedawnienia nie przewidziano żadnych wyjątków.
W opinii sądu przyjęcie, że postanowienia art. 40d ust. 3 u.d.p. nie wyłączają odpowiedniego stosowania postanowień działu III O.p. w kwestii przedawnienia jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Gdyby bowiem w istocie art. 40d ust. 3 u.d.p. nie wyłączał stosowania postanowień O.p. regulujących bieg terminu przedawnienia to należałoby konsekwentnie uznać, że postanowienia art. 40d ust. 3 u.d.p. nie zawierają w sobie żadnej nowej treści normatywnej ponad tą zawartą już w art. 70 § 1 O.p. Porównanie treści dwóch wskazanych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że zakreślają one taki sam bieg terminu przedawnienia, który wynosi 5 lat oraz rozpoczyna bieg od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku bądź opłaty. Przyjęcie takiej rodzaju wykładni oznaczałoby naruszenie zakazu dokonywania wykładni per non est.
W świetle przytoczonej zasady nie dopuszczalna jest taka interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do wniosku, że ich pewne fragmenty okazują się zbędne, a więc niezawierające żadnej treści normatywnej [por. uchwała NSA z 17 stycznia 2011 r., II FPS 2/10]. Omawiana reguła w innym ujęciu nakazuje każdej z decyzji prawodawcy przypisywać racjonalny sens [por. B. Brzeziński, Wykładnia i stosowanie prawa podatkowego. Węzłowe problemy, Lex 2013, dostęp w bazie danych Lex Omega – dokument nr 167963]. W ocenie sądu z tego punktu widzenia niedopuszczalne jest przyjęcie, że art. 40d ust. 3 u.d.p. wyznacza jedynie podstawowy okres terminu przedawnienia nie wyłączając możliwości jego modyfikacji na skutek zastosowania instytucji przewidzianych w dziale III O.p. Gdyby bowiem wskazany cel chciał zostać osiągnięty przez ustawodawcę wystarczające byłoby uchylenie wskazanego ostatnio przepisu u.d.p., z uwagi na co możliwe i konieczne stałoby się zastosowanie art. 67 u.f.p. oraz stosowanych na jego mocy odpowiednio postanowień działu III O.p.
Sąd kierując się powyższymi rozważaniami uznaje za prawidłowe stanowisko organu, że art. 40d ust. 3 u.d.p. w sposób odrębny oraz całościowy reguluje zagadnienie przedawnienia m.in. opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f u.d.p. Zatem organy podatkowe nie dopuściły się błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 40d ust. 3 u.d.p. Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 70 § 4 O.p., art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.