Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z [...] marca 2020r.
1. ustalił na rzecz właścicielki odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł za prawo własności części nieruchomości położnej w miejscowości S., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb S., arkusz mapy [...] działka nr [...], o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] - wydzielonej dla celów realizacji inwestycji drogowej - budowy ul. [...] i ul. [...] w S. - w trybie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1474, zwanej dalej u.z.p.r.i.), 2. ustalone odszkodowanie podwyższyła o 5% do kwoty [...]zł z tytułu wydania ww. nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, 3. stwierdzała, że ustalone odszkodowanie wypłacone zostanie przez Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
Organ przyjął następujące ustalenia.
Właścicielem części nieruchomości położonej w S., gmina S., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była J. W..
Decyzją z [...] maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy S., zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ulicy [...] i [...] w S. wraz z kanalizacją deszczową m.in. na ww. części nieruchomości w trybie art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 u.z.p.r.i. Jednocześnie zatwierdzony został podział działki nr [...] na działki: nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] o powierzchni [...] ha została przeznaczona pod drogę publiczną. Powyższa decyzja Starosty [...] stała się ostateczna i prawomocna [...] lipca 2019 r.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Starosta [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego w sprawie, który [...] września 2019 r. sporządził operat szacunkowy, w którym określił wartość rynkową części nieruchomości obejmującej działkę nr [...] na kwotę [...]złote (w tym: nakłady budowlane - [...] zł, nasadzenia - [...] zł).
Właścicielka zgłaszała liczne uwagi do operatu w pismach z [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r. oraz z [...] lutego 2020 r., na które autorka operatu odpowiedziała w pismach z [...] grudnia 2019 r. i z [...] stycznia 2020 r.
Pismem z [...] stycznia 2020r. Wójt Gminy [...] przekazał Staroście [...] oświadczenie właścicielki z [...] lipca 2019 r. o wydaniu Gminie S. działki nr [...].
J. W. złożyła odwołanie od ww. decyzji, kwestionując wysokość odszkodowania. Zdaniem strony błędnie została określona wartość rynkowa nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2020r., wskazaną w sentencji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że uchylenie decyzji organu I instancji jest konieczne z uwagi na nieprawidłowy sposób wyceny przedmiotowej działki przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] września 2019r., który stał się podstawą do orzeczenia o odszkodowaniu w zaskarżonej decyzji. Organ przywołał art. 12 ust. 4, 4b i 4f, art. 18 ust. 1 i 1e i art. 23 u.z.p.r.i., a także art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r., poz. 1990 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), a także §36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanej dalej rozporządzeniem). Organ negatywnie ocenił sporządzony operat (przy czym choć na datę orzekania opinia była nieaktualna, lecz nie wystąpiono o potwierdzenie jej aktualności wobec stwierdzenia wady i kierując się zasadą szybkości postępowania).
Rzeczoznawca w operacie szacunkowym opisał stan faktyczny i prawny wycenianej części nieruchomości. Dokonał ustaleń w zakresie przeznaczenia działki nr [...] wskazując, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., rejon A. -. (zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z 18 października 2001 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 139 z dnia 15 listopada 2001 r., poz. 2789), zgodnie z którym przedmiotowa działka położona była w granicach terenu ulic dojazdowych (KD). Oględziny działki wykazały, że jest ona użytkowana jako ogród. Teren ten jest bowiem niezabudowany, z nakładami budowlanymi oraz licznymi nasadzeniami roślinnymi.
Natomiast pozostała część działki nr [...], z której wydzielono działkę wycenianą, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, że w przedstawionym stanie faktycznym zasada korzyści, wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n., nie mogła mieć zastosowania ze względu na to, że przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego było drogowe. Zdaniem organu niezbędne jest ustalenie wzajemnej relacji pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną przy uwzględnieniu aktualnego sposobu jej użytkowania oraz alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia na cele wywłaszczenia. Zależnie od tego, czy zmiana przeznaczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, czy też tego zwiększenia nie powoduje, uwzględnia się odpowiednio alternatywny bądź aktualny sposób jej użytkowania. Rzeczoznawca majątkowy powinien najpierw określić dotychczasowy sposób użytkowania bez uwzględnienia celu wywłaszczenia, a następnie przeanalizować czy korzystniej jest wycenić grunty opierając się na dotychczasowym wykorzystaniu nieruchomości, czy też na przeznaczeniu gruntu pod drogi.
Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Gmina S., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżąca podkreśliła w szczególności, że dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości było tożsame z przeznaczeniem nieruchomości zgodnym z celem wywłaszczenia. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw dla określenia wartości nieruchomości z przyjęciem zasady korzyści.
W uzupełnieniu sprzeciwu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, podtrzymała stanowisko. Wskazała, że nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i odwołała się w tym zakresie do wyroków sądów administracyjnych. Stwierdziła, że rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na cele drogowe i pominął przy dokonywaniu wyceny aktualny, odmienny sposób użytkowania nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanym dalej: k.p.a.). Według art. 64b §1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej K.p.a.). Jak bowiem wskazano kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstnacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.).
W rozpoznawanym przypadku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ponadto stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., II OSK 860/07, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach K.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.
W zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewoda stwierdził jedynie, że rzeczoznawca majątkowy powinien określić sposób użytkowania bez uwzględnienia celu wywłaszczenia, a następnie przeanalizować czy korzystniej jest wycenić grunty opierając się na dotychczasowym wykorzystaniu nieruchomości, czy też na przeznaczeniu gruntu na drogę.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, jego rola nie może być zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41).
W związku z powyższym w decyzji kasacyjnej organ odwoławczy, który jak wskazano wyżej, jest powołany do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi, musi wyraźnie wskazać, że ewentualne uzupełnienie dowodów nie może odbyć się na etapie postępowania odwoławczego, odwołując się do art. 136 § 1 i następne kpa. Zasada dwuinstancyjnego postępowania nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie inne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rola organu odwoławczego jest tylko kontrola rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne jak i drugoinstancyjne jest postępowaniem co do meritum i możliwe jest uzupełnienie operatu i jego ocena na etapie odwoławczym
W decyzji Wojewody brak takiej analizy, co powoduje, że organ wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., w związku z art. 136 kpa.
W związku z powyższym Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił w całości decyzję Wojewody [...] na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt I sentencji. O kosztach (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).