Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia na wniosek A. N., postępowania o odszkodowanie za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] kwietnia 1970 r., nr [...], nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiące obecnie działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu D. oraz działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu D., zapisane w KW nr [...]
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że A. N. wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie za ww. działki. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że działki te zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji [...] w P. - orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] kwietnia 1970 r., nr [...] Podała ponadto, że Minister Transportu i Budownictwa, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia z [...] kwietnia 1970 r. Wskazała również, że poprzedni właściciele nieruchomości nie żyją, spadek po nich nabyła T. A., a wnioskodawczyni jest jej spadkobierczynią.
Organ I instancji ustalił, że Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. orzeczeniem z [...] kwietnia 1970 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w P. przy ulicy [...], zapisanych w księgach wieczystych: Kw nr [...] - działka nr [...] o powierzchni [...] m2, oraz w Kw nr [...] - działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiących współwłasność J. P., C. P. i P. Ł., a także ustalił za te nieruchomości odszkodowanie. Do zapłaty odszkodowania zobowiązana została ubiegająca się o wywłaszczenie Dyrekcja [...] w P.. W wyniku złożonego odwołania, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych ostateczną decyzją z [...] marca 1972 r., nr [...], utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, a uchyliła i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P., w części dotyczącej odszkodowania.
Następnie Wydział Spraw Mieszkaniowych i Komunalnych Prezydium Rady Narodowej m. P. orzeczeniem z [...] grudnia 1972 r., nr [...] przyznał odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Od orzeczenia zostało wniesione odwołanie, a Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska ostateczną decyzją z [...] czerwca 1973 r., nr [...], odwołania nie uwzględniła i utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostateczną decyzją z [...] lipca 2003 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 1973 r., nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] grudnia 1972 r., nr [...] Następnie Minister Transportu i Budownictwa ostateczną decyzją z [...] grudnia 2005 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji z [...] marca 1972 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia z [...] kwietnia 1970 r., nr [...]
Organ I instancji wyjaśnił, że wywłaszczone parcele odpowiadają obecnie działkom nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu D.. Stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1970 r. o wywłaszczeniu nieruchomości oraz utrzymującej go w mocy decyzji z [...] marca 1972 r., spowodowało przywrócenie stanu sprzed wywłaszczenia, tak jakby do wywłaszczenia w ogóle nie doszło. W ocenie organu skoro nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...] nie zostały wywłaszczone, to zgłoszone żądanie odszkodowania za nie jest bezprzedmiotowe. Dodatkowo wyjaśnił, że pozostałe wymienione we wniosku działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie były w ogóle objęte powołanym orzeczeniem, stąd brak również podstaw do wszczęcia postępowania o odszkodowanie za te działki.
W świetle powyższych ustaleń organ I instancji uznał żądanie A. N. za bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania o odszkodowanie za ww. działki.
Pismem z [...] marca 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła zażalenie na ww. postanowienie Prezydenta Miasta P. i wniosła o jego uchylenie.
Postanowieniu zarzucono naruszenie:
- - art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
- - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej polegający na rozpoznaniu sprawy bez jej wnikliwego rozpatrzenia;
- - art. 9 k.p.a. poprzez brak czuwania nad tym, aby Skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa;
- - art. 11 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję.
Postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W ocenie Wojewody zaskarżone postanowienie jest prawidłowe oraz prawidłowo też zastosowano przy jego wydaniu art. 61a § 1 k.p.a. bowiem obowiązkiem organu, do którego wpłynęło podanie jest jego weryfikacja pod względem dopuszczalności wszczęcia postępowania, a więc oceny spełnienia przesłanek procesowych. W swoim postępowaniu organ I instancji wskazał, iż do wywłaszczenia nie doszło - a to wyklucza wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie.
Organ wyjaśnił, że wskazywane w zażaleniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ opierają się one na przesłankach, które zdaniem Wojewody nie należą do kompetencji i przedmiotu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej nie jest bowiem właściwy do orzekania w sprawach o odszkodowanie tytułem bezumownego korzystania z nieruchomości. Właściwą drogą dla tego typu roszczeń jest wystąpienie z powództwem do sądu powszechnego.
Zdaniem organu odwoławczego również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. art. 8 § 1 k.p.a, art. 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a nie znajduje swojego potwierdzenia w aktach sprawy. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie zostało przeprowadzone w pełni rzetelnie i doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego.
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. A. N., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na powyższe postanowienie zarzucając obrazę następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występują podstawy uzasadniające wszczęcie postępowania, ze względu na fakt, że do wywłaszczenia spornych nieruchomości nie doszło, podczas gdy w rzeczywistości doszło do wydania orzeczenia na mocy którego właściciele zostali pozbawieni władztwa nad należącymi do nich nieruchomościami w latach 1972-2005, a zatem wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło;
- b) art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. wskutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego i tym samym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli co doprowadziło organ do utrzymania w mocy postanowienia organu I Instancji;
- c) art. 80 k.p.a., poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego;
- d) art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz kierując mylne wskazówki do skarżącej;
- e) art. 11 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję;
- f) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Podstawą prawną utrzymanego w mocy przez Wojewodę postanowienia Prezydenta Miasta P., był przepis art. 61a k.p.a.
Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego.
Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5).
Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Wszczęcie i prowadzenie postępowania w zakresie objętym wnioskiem strony było niemożliwe, bowiem wniesione żądanie przyznania odszkodowania, jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy, nie mogło zostać załatwione przez organy administracji publicznej.
Żądanie skarżącej z dnia [...] lutego 2020 r. zostało sprecyzowane w sposób jednoznaczny jako wniosek o odszkodowanie, a więc roszczenie cywilnoprawne, które obecnie władny jest rozpoznać wyłącznie sąd powszechny.
Wskazać należy, że dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w trybie administracyjnym było możliwe na podstawie art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Mocą art. 2 ust. 2 ww. ustawy przepis art. 160 k.p.a. został uchylony.
Ponadto w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 dokonano rozróżnienia między podstawą odpowiedzialności, którą stanowi szkoda wyrządzona podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono, do której zastosowanie mają przepisy art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a., a trybem dochodzenia odszkodowania uregulowanym w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. Sąd Najwyższy w ww. uchwale stwierdził, że od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., I OSK 207/06). Żadne racje leżące u podstaw ustawy zmieniającej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej.
Prawidłowo zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując że właściwym do rozpoznania wniosku jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej.
Zatem w przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne procesowe normy intertemporalne. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a., a więc wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2012 r., I OSK 1302/11, z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 2209).
Ocena taka determinuje wynik niniejszej sprawy, a zatem powoduje bezzasadność pozostałych zarzutów skargi. Skoro bowiem organy administracji nie mogły, od dnia 1 września 2004 r., rozpoznać wniosku skarżącej o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a., bowiem właściwe w tej sprawie były sądy powszechne, to musiały odmówić wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Zatem zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie odpowiadają prawu. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.