Uzasadnienie
Starosta [...] postanowieniem z 13 lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 i § 1, art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "K.p.a.") odmówił T. W. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu poniesionych nakładów na nieruchomości, położonej w miejscowości S., w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb S., arkusz mapy [...] działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] - w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej: "ustawa wywłaszczeniowa z 1985 r.") w zw. z art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej: "u.g.n.").
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 1 lipca 2020 r. T. W., reprezentowany przez ojca S. W., wystąpił o ustalenie odszkodowania nie będąc stroną postępowania i nie mając interesu prawnego w ramach prowadzonego postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zdaniem organu w sprawie brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego, ponieważ H. W. jako osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania wystąpiła już z roszczeniem, a sprawa została zakończona ostateczną decyzją administracyjną.
Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia strony, postanowieniem z dnia 7 września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 3 października 1996 r. znak [...] wydaną w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r.) zatwierdzono podział nieruchomości, położonych w gminie [...], obejmujących między innymi działkę nr [...].
Przedmiotowej nieruchomości odpowiadają obecnie działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja podziałowa dzieliła pierwotną działkę numer [...] na działki o numerach [...], [...], [...] i [...]. Wydzielona wówczas działka numer [...] już nie istnieje, ponieważ została podzielona na działki o numerach [...] i [...], na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z 28 grudnia 2001 r.
Na dzień wydania decyzji podziałowej z 4 października 1996 r. obszar odpowiadający dawnej działce numer [...] był objęty ustaleniami uchwały Nr XXX-148/92 Rady Gminy z dnia 8 grudnia 1992 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1993 r. Nr 1, poz. 5).
Na dzień 3 października 1996 r. właścicielką nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], była H. W.. Nabyła ją od Spółdzielni [...] w S. aktem notarialnym z 12 marca 1994 r. Organ zaznaczył, że to właśnie H. W. jest uprawniona do dochodzenia odszkodowania za przejętą działkę nr [...], w tym poniesione nakłady.
Obecnie nieruchomość, obejmującą m.in. działkę [...] należy do T. W. - syna H. i S. W.. T. W. jest właścicielem tych nieruchomości od 14 marca 2002 r., gdy przyjął ofertę darowizny z 13 stycznia 2000 r. Organ wyjaśnił, że w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] toczyło się już postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem H. W.. Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 11 lipca 2019 r., na podstawie której organ pierwszej instancji ustalił na rzecz H. W. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł.
Powyższa decyzja Wojewody została zaskarżona do WSA w Poznaniu, który wyrokiem z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 990/19, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną na ww. wyrok wniósł Wojewoda. Na dzień wydania postanowienia sprawa nie została rozpatrzona przez N. S. A.. Organ podkreślił, że na żadnym etapie toczącego się postępowania legitymacja H. W. nie była kwestionowana.
Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że T. W. nie posiada interesu prawnego do występowania z roszczeniem o ustalenie odszkodowania za nakłady, poczynione na działce nr [...]. Na dzień 3 października 1996 r. nie był bowiem właścicielem nieruchomości. Ziściły się zatem przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz T. W. za nakłady poniesione na przedmiotowej nieruchomości.
W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca nie sformułowała zarzutów i wniosków.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.").
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze istotę samej skargi należy przyjąć, że pomimo niesformułowania w skardze żadnych zarzutów i wniosków, strona skarżąca kwestionuje w istocie podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia.
Kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania m.in., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Istotna w sprawie jest zatem ocena, czy prawidłowo organ zastosował powyższy przepis uznając, że nie może być wszczęte i prowadzone postępowanie z wniosku T. W. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu poniesionych nakładów na działce nr [...].
Przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy już na wstępnym etapie badania wniosku można stwierdzić brak interesu prawnego wnioskodawcy, bez potrzeby przeprowadzenia szczegółowej analizy tego, czy wnioskodawca jest stroną postępowania.
Powołany przepis wyraźnie ustanawia przesłankę podmiotową odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki pod warunkiem prawnym – jednostka w danej sprawie jest stroną. Zagwarantowane jest to sankcją nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 350). Organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Pojęcie interesu prawnego, z którego wywodzi się legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać w oparciu o normy prawa materialnego. Dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu.
To nie art. 28 K.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), która chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 388/17, LEX nr 2624581).
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes ten musi być indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z 2 czerwca 2000 r. o sygn. akt I SA 1019/99 LEX nr 78926; z 17 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I OSK 755/06 LEX nr 337023, wyrok NSA z 28 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 1750/19 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.bazy CBOSA; a także J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, wyd. 7 uzupełnione i rozszerzone, Warszawa 2005, s. 224 i nast.). Interes prawny powinien rzeczywiście istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny (por. wyrok NSA z 19 marca 2002 r. IV SA 1132/00 niepubl.).
Na gruncie badanej sprawy interes prawny może być wywodzony wyłącznie z art. 128 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jak podkreśla się w orzecznictwie osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie jest "osoba wywłaszczona", czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 10 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 793/17, LEX nr 2441426).
Podkreślić należy, że poprzednio obowiązująca ustawa wywłaszczeniowa z 1985 r. przewidywała podobny skutek w art. 10 ust.
5. Treść art. 10 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. jest istotna, ponieważ w niniejszym przypadku odjęcie prawa własności nastąpiło na podstawie tego właśnie przepisu prawnego, na rzecz H. W.. Następstwem art. 10 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. było także to, że za działki gruntu, których prawo własności zostało przejęte z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa przysługuje odszkodowanie.
Z bezspornych okoliczności sprawy wynika, że T. W. nie był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości w dniu przejęcia jej przez Skarb Państwa decyzją z [...] października 1996 r. Na dzień [...] października 1996 r. właścicielką nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], była H. W.. Nabyła ją od Spółdzielni [...] w S. aktem notarialnym z 12 marca 1994 r. Z tego względu, to właśnie H. W. jest uprawniona do dochodzenia odszkodowania za przejętą działkę nr [...], w tym poniesione nakłady.
Co istotne Starosta [...] decyzją z dnia 11 lipca 2019 r. ustalił odszkodowanie za prawo do przedmiotowej działki nr [...], w trybie art. 10 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. w zw. z art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz H. W., osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania. Wojewoda decyzją z dnia 11 października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Sądowi z urzędu wiadomym jest, że NSA wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 1559/20 uchylił wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 990/19 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 października 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Na gruncie wskazanych spraw w żadnej mierze legitymacja H. W. jako strony postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania odnośnie działki nr [...] nie była kwestionowana.
Powyższe nie zmienia faktu, że aktualnie nieruchomość, obejmująca m.in. działkę [...], należy do T. W., syna H. W.. T. W. jest właścicielem tej nieruchomości od 14 marca 2002 r., gdy przyjął ofertę darowizny z 13 stycznia 2000 r. Ofertę darowizny złożyła H. W. w formie aktu notarialnego, zaś przyjęcia darowizny dokonał S. W. w imieniu syna T. W..
W ocenie Sądu procedując w zakresie wniosku skarżącego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu poniesionych nakładów na nieruchomości, organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia, których trafność pozwoliła na zastosowanie konsekwencji prawnych przewidzianych w art. 61a § 1 k.p.a. Organy zasadnie stwierdziły, że brak przymiotu strony postępowania o odszkodowanie uniemożliwiło wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.